公共服务调研报告

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近年来，北京市在市委和市政府的领导下，围绕“新北京、新奥运”的战略目标，开拓创新，不仅使本市的综合经济实力持续增长，人民的生活水平也大幅提高。然而，随着我国经济体制改革的不断深入，北京市同样面临着一系列新的社会问题，如贫富分化严重、公共服务供给不足以及社会矛盾不断增多等，这些问题直接关系到北京市未来改革、发展和稳定的大局。同时，随着人民物质生活水平的不断提高，城市居民所关注的问题更多地集中在一些与生活质量有关的方面，如社会福利、政府治理以及社会环境等。因此，在新的形式下，政府的工作重心要相应地转向满足人们对生活质量的需要。从提高生活水平到提高生活质量的转变是社会发展的一个质的飞跃，也是北京市政府未来面临的最重要的挑战。简单来说，生活水平的提高主要依靠发展经济来解决，但生活质量的提高则是与社会管理和公共服务的提供有关，即政府必须实施有效的社会管理，为大众提供充足的和高质量的公共服务来实现。

社会管理和公共服务成为近年来我国政府部门和理论界一个共同的热门话题。有关这两个概念的讨论涉及的内容和范围都非常广泛，几乎涵盖了社会生活的各个领域和过程，包括法制建设、收入分配、社会福利以及培育公民社会组织等。但以下两点是被普遍接受的共识：首先，政府是社会管理和公共服务的责任主体。中国行政管理学会的有关研究认为，社会管理即是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境[2]。其次，社会管理和提供公共服务主要是一个制定和实施社会政策的过程。无论是调节收入分配、提供社会福利，还是培育公民社会组织，都需要通过制定和实施社会政策来实现。

为此，2005年4月市民政局会同北京师范大学社会发展与公共政策研究所组成课题组，就北京市如何在社会管理和公共服务方面进行改革这一问题进行了深入研讨。本课题组认为，北京市应该从以下几个方面加强社会管理和公共服务的提供。

一、确立政府提供公共服务的责任主体角色

在任何一项公共服务的提供过程中，至少包括两个最基本的组成部分或环节，即资金筹集和服务递送，对于针对特殊群体的服务来说，还有一个瞄准对象的环节。首先要形成这样一种认识，即政府是为社会大众提供公共服务的责任主体。具体来说，政府的责任主体就是指，政府要为公众所获得的公共服务的充足性和质量承担最终的责任。公共服务的充足性与政府的财政投入直接相关，而服务质量则既与资金投入有关，更与监管有关。因此，政府的责任主体角色具体包括投资主体和对服务质量的监控和效果的评估。

（一）投资主体

在法制和公民社会组织较为完善的条件下，政府的很多职能或某些职能的某些环节是可以通过购买服务等政府管理工具来由市场组织或一些独立部门完成的，但资金保障的责任则是在任何时候都无法让其他部门取代的。这是因为，任何公共服务均具有一定程度的“免费午餐”特征，但市场是没有免费午餐的。我国的教育和医疗体制改革结果也说明，完全依靠市场来提供公共服务或公共产品是行不通的。换言之，市场组织不具备提供公共服务的属性。因此，随着法制环境的改善和市场经济的规范化，政府当前的某些职能可能会由市场组织或公民社会组织来承担，但政府作为公共服务投资主体的角色职能加强，不能削弱。事实上，在现代社会中，政府的主要责任就是为社会成员提供福利，这可以从西方发达国家社会福利制度的演变过程看到。可以说，现代政府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务或保证人民的生活需要得到满足这一目标展开的。

政府的投资主体角色除了直接财政拨款以外，还可以通过税收优惠政策鼓励民间资本进入公共和社会服务领域。事实上，在西方发达国家，税收激励是政府筹集公共和社会服务资金的主要方法。一些看似由市场或非营利组织“提供”的公共服务，实际是这些组织在为政府“打工”的结果：政府通过购买服务为其支付了费用。有研究指出，如果政府没有对私人捐赠采取税收减免政策，高达96％的美国私人捐赠者将会大幅地减少他们的捐赠[3]。

（二）监控服务质量，评估服务效果

监控和评估不仅有助于增加社会政策的理性化和科学性，也是增加政府政策能力和获得公众信任的手段。首先，通常来说，社会政策的依据是建立在对问题的科学评估基础之上，其效果则体现为对政策对象本身的行为或其环境的改变。长期以来我们的社会政策更重视组织的目标，如资金投入和覆盖率等，而对一个具体的社会政策到底要解决什么问题或对政策对象产生什么影响则不仅事前缺乏明确的界定，过程中缺乏规范的监控程序，事后也鲜有及时的政策评估，由此而经常导致政策制定的盲目性和实施的随意性共存的情况，最终也影响了政策的可持续性。其次，社会政策是实践科学，其技术基础是由社会科学理论、价值观念以及经验等共同构成的，需要工作人员在政策实施过程中不断总结经验，探索新的方法。监控和评估既是验证理论的手段，也是学习的过程。最后，对于现代政府来说，对其政策进行监控和评估，及时向社会大众提供和政策实施的成本效益和效果以及存在的问题等，是公众对“负责任政府”的基本要求。

二、在社会管理和公共服务的提供中有选择地使用市场机制

确立政府的责任主体角色并不意味着政府既要出钱，又要直接生产和递送服务，也不是所谓的“将可以由社会和市场提供的公共服务让社会和市场提供”这样简单的事情。因此，在涉及到公共服务改革的讨论或政策中，笼统地使用市场化、产业化或社会化等提法不仅不解决问题，有时甚至会成为政府推卸责任或服务机构谋私利的借口。正确的做法是：1）政府必须要承担起为社会大众提供充足和高质量公共服务的责任主体角色，但在提供服务的过程中可以在某些环节上有选择地使用市场机制；2）政府不是依靠“权威”来管理社会，而是通过一些管理工具，如近年来流行的“公私合作伙伴”和“网络政府”等来管理社会。在这方面，借鉴西方国家的经验，创造性地使用“民办公助”的一些方法是非常有用的。

（一）“民办公助”的理论与形式

就公共服务的提供而言，二十世纪七十年代以来西方发达国家的新公共管理和私有化改革过程是一个将公共服务的筹资和递送分离的过程，即从政府包揽向“民办公助”转变的过程。总的情况是，在公共服务领域中减少了政府的角色而扩大了私人部门的角色，但更具体地来说，则是将产品和服务的生产和递送环节从公共向私人的转移，而政府的在财政和服务监督方面的角色并没有减少。如此，公共部门在生产中的分量下降了，而作为监督者的地位却提高了，同时政府还要提供财政支持。总之，民办公助就是将公共服务的生产供给由公共部门转向私人，而公共部门在提供财政支持方面仍起着主导作用。

民办公助在西方国家的兴起的原因很多，其中的一个原因是，私有化被认为是克服政府直接提供服务所存在的浪费、低效、腐败和缺乏人情味等弊端的有效措施。主张私有化的理由认为，竞争是影响服务质量和效益的最重要的因素，而政府直接生产和提供服务必然伴随高成本和低效益，从而造成社会资源的浪费。私有化运动的支持者对政府行为的批评未免有片面之嫌，但政府不是万能的，政府的行为也有其内在缺陷，即“政府失灵”的问题。虽然政府直接提供服务所存在的缺陷是被普遍认识到的事实，但将公共服务完全交给私营机构或实行市场化，不仅存在技术方面的问题，更是一个政治问题。在这种情况下，作为民办公助的一种折中形式的政府购买服务被认为是克服政府直接提供服务所存在的缺陷的一个有效而可行的方法。

政府购买服务是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折中的方式，即政府继续保留其投资主体和制定政策的角色，但将举办服务的责任通过合同形式交给独立的举办机构，这些机构可以是私人的赢利或非赢利性组织或其他非政府组织等。

（二）民办公助的主要方法

目前被大多数国家普遍使用的民办公助管理工具，包括服务承包、专项基金、定向福利券和市场供给等手段。具体描述如下：

服务承包（购买服务）是所有民办公助方式中最为常用和广泛使用的管理工具。在公共服务的提供中，以合同的形式来购买服务是最常用的一种形式，即将公共服务通过订立合同的方式委托给民间赢利或非赢利机构，由它们来提供服务，这种方法也通常被称之为购买服务。其目的最初只是为寻求一种提供服务的不同模式，主要是降低服务成本、增加资金渠道、提高服务质量和克服官僚现象，但随着实践的发展，政府购买服务逐渐变成了一种缩小政府规模和干预的方式，从而使政府与私营或其他组织形成了一种合作关系，共同承担社会责任。

专项基金是指政府为保障公民获得一些最基本的服务而通过补助制度以降低其服务收费的办法，如美国的医疗机构长期接受政府的巨额财政补助，以便使低收入者也能享受较低价格的医疗服务。具体来说，专项基金是政府对社会服务提供者和大多数非盈利组织提供的补贴，目的是使服务使用者能够用得起这些服务。一般来说，专项基金的使用要求民间部门必须先自行筹措部分配套资金，而政府则对其施行一定比例的补贴。其优点是，如果充分利用政府与民间机构双方的资源开展公共服务，则自然会扩大服务的规模，使更多的人得到帮助。但也有其缺点，那就是政府给了补贴后民间机构是否真正履行其应有的义务，只能在秋后算帐，这也是一个需要考虑的问题。

定向购物券或福利券是带有现金性质的兑换券，让接受公共服务的人在指定金额内购买所需要的服务，其目的是鼓励他们对特定物品和服务的消费，并且能够限制政府所补助资金的用途。它的性质是将现金以购物券的方式发给个人，由个人选择商品或服务，如教育、医疗、房租、食物等福利券。与被认为有资助生产者、限制消费者选择嫌疑的专项基金不同，福利券允许消费者在市场上自由地选择。其实在很多“第三方付款”的服务中，如医疗补助等，经常也被认为是一种福利券的体制，因为在常规的市场经济条件下，这些方案的受益者可以选择自己合意的医生或医院。定向购物券企图在服务提供者中引入竞争机制，由消费者选择服务提供者，从而降低成本和价格，提高服务质量。

市场供给是一种完全市场化的公共产品或服务的提供方式，主要适用于一些与市场经济组织提供的私人物品的形式相同的公共产品和服务的生产和提供。这些公共产品或服务不再被视作是由公共组织提供的物品，而是由消费者自行从民间市场中选择服务，政府完全不参与。但是，尽管政府较少参与这些产品的福利供给机制，但会颁布一般性法规应用于这些领域，以保护社会上的低收入人士获得相应的服务，如日托、小型医院、吸毒和酗酒治疗项目、精神卫生保健以及私人开业的心理治疗等。市场供给所产生的一个问题是会导致阶层分化，并会强化市场经济的不公平性。例如，贫困人士凭福利券在市场上购买服务，但同时那些富裕的人士也会自己掏钱购买相似的服务。随之产生的一个问题是，使用福利券的顾客不能像自己掏钱购买服务的顾客那样有充分的权力和自由去选择福利的提供者。并且，一些服务提供者可能会拒绝向这些顾客提供服务，因为在他们身上几乎无利可图，这样就会出现由市场经济组织选择客户的现象。

自愿服务和自我服务是指由自愿者提供原本由政府提供的服务，这是在慈善组织提供的社区服务中被普遍使用的方法。政府一般不干涉这种体制的分配和产出。其优点很多，一是可以满足一些没有组织或问题较特殊人群的需要；二是这种服务具有很强的创新力，它一方面可以避免政府组织中官僚主义的制约，另一方面也可以通过探索和实验来寻求更有效的服务方法。但是，自愿服务也有其缺点，一是服务质量的问题，由于自愿工作人员往往缺乏专业知识和相关技能的训练，很可能会导致服务质量的下降。二是自愿服务机构属于非营利组织，特别强调其自身的独立性，如果在经费问题上依赖政府或其它部门的补助，其独立性则会受到经费提供者的影响，这也是一个需要考虑的问题。

自我服务是社会服务中最基本的层面，家庭成员之间的照料是自我服务中最明显的一个例子。和自愿服务一样，自我服务中没有任何政府的干预。自我服务的优点是能够减少对政府提供服务的依赖，也可以使被照顾者，特别是老年人享受家庭的温暖与亲情。其缺点是，有些家庭对很多问题并没有足够的能力解决，会造成家庭矛盾和危机。

服务收费的目的是为了控制公共服务的开支，政府允许服务提供者对服务使用者收取部分或全部费用，如果需要，也可提高收费标准。其优点为，一是可以扩大服务对象。如果由政府提供服务，服务使用者需符合政府规定的某些条件才可以使用，而使用者付费制度则可以使有消费能力的人们都可以享受到其所需要的服务。二是收费制度较具弹性，可以鼓励更多的服务机构提供服务，增加服务的质量和数量，有助于解决服务不足，也可以提供不同形式的服务，以适应不同消费者的需要。其缺点是，对那些没有足够经济支付能力的弱者来说，尽管他们极其需要某些服务，但由于没有支付能力，则得不到其所需要的服务。

在我国，公共服务或公共产品经常与公共事业相提并论，主要指由各级主管这些工作的政府部门或事业单位所做的事情，如公共设施建设、教育、科技、文化、卫生、体育以及社会保障等。这些服务既包括为普通大众的服务，也包括为特殊群体的社会福利服务，而且不同服务的优先次序和对人民生活的影响也不同，因此，哪些服务应该实行市场化，或在哪些环节应该利用市场机制，应根据具体情况来决定，如教育和医疗服务等每个家庭和个人都需要的基本社会服务，可以市场化的程度和环节非常之少，而政府投入和监管则更重要。

三、培育和利用公民社会组织

公民社会建设是事关社会转型和政府职能转变的一个重要条件。我国的公民社会组织包括各种利益团体、民间组织和基层社区组织等。在经济转轨和社会转型的过程中，政府的角色也要相应地从计划经济时期的全能型政府向市场经济下的“有限政府”转变，我们经常听到有关政府应该在哪些问题上管，哪些问题上放权的讨论。但事实上，政府都必须管，只是如何管的问题。换言之，政府职能转变并不是职能发生了变化，或者说，原来管的事情现在不管了，而是行使职能的手段和方法发生了变化。因此，社会的转型和政府职能转变是一个问题的两个方面。或者说，政府职能转变和社会的培育是互相依存的，二者应当同时进行。

（一）我国公民社会组织发育缓慢的主要原因

然而，我国的公民社会组织普遍发育缓慢，尚不具备承担政府职能的能力。导致我国民间组织发育缓慢的原因有很多，包括对民间组织的法制不完善和管理能力薄弱等，但其中的一个根本原因是我们对民间组织对经济和社会发展的积极作用和角色认识不足而导致的一个认识误区:我们从一开始就将这些组织的职能定位于为政府服务，而不是从营造公民社会的角度出发去培育和发展民间组织。这一点我们可以从我国民间组织的出现和发展历史中看到。首先，我国的很多民间组织的发展过程大都经历了一个自上而下的过程，基本上是靠政府扶持发展起来的，很多甚至是从政府组织直接派生出来的组织，其职能或责任就是为政府服务或承担政府的部分工作，结果导致不少民间组织严重的行政化倾向，等于事实上的准政府组织。其次，我们在很长一段时间内更多的是对民间组织的消极或破坏作用的担心，甚至在如何对待民间组织的发展问题上曾经存在着是‘堵’还是‘疏’的争论，而政府对民间组织的扶持力度很不均衡，结果导致至今尚未在政府以外形成一个独立的“第三部门”或有任何制衡作用的公民社会雏形。

另一个原因是，长期以来，我们对公民社会组织既支持不足，管理也不到位，结果导致这些组织发育缓慢、能力薄弱和运行不规范；这些问题反过来同样又制约了政府的转型。一方面，由于缺乏相应的制度框架和制约机制，实践中公民社会组织经常演变为个人利益团体。例如，我国的非营利组织虽然承担了很多社会功能，但很多组织在运行过程中以“营利不分红”为组织的运行原则。我们知道，非营利和营利组织的一个根本区别是前者以“使命”而非“利润”为运行动力的，使命即是为服务对象谋利益；如果失去了这样一个基本特征，也就失去了其与营利性组织的根本区别。另一方面，由于政府对公民社会组织的支持不足，这些组织缺乏发育和生存的土壤。在我国，除了从政府中分离出来的组织，如各种协会、基金会或其他承担政府职能的管理组织以外，完全从社会中自发形成的、以针对社会某一特殊群体需要的组织非常少。在缺少政府支持的情况下，这些组织完全通过自己的能力“自负盈亏”，这样必然会演变为市场组织。

（二）发展社区自治，充分利用社区公民社会组织

当前，培育和发展公民社会组织并使其发挥积极作用的首要任务是建立和完善相关的法律和规范，并通过政府购买服务或财税政策等从经济上给予支持和鼓励。这些都是政府的责任。事实证明，如果民间组织不能有效地代表民众的利益和服务社会，最终也不能成为政府治理社会的伙伴。其次，要培育和充分利用社区公民社会组织。我国的很多社会管理政策主要依赖从中央到地方政府至上而下的行政推动。这种形式虽然有利于政策的迅速推开，但同时也强化了部门分割的局面，更不利于基层公民社会组织的发育和能力建设。在我国，城市和农村的居民委员会一直没有形成独立解决其社区问题的能力。由于几乎所有的政策最终都依赖这两个社区组织来实施，它们的作用事实上变成了穷于应付上级政策或要求的工具，而其真正的作用??老百姓自己解决自己的问题，则远远没有发挥出来。我们知道，这些组织是最接近居民生活的组织；如果它们具备独立解决问题的能力，无论是效率还是效果都要胜过“千条线，一针穿”的状况。造成这种局面的根源是，我国政府的社会管理仍然沿袭计划经济的逻辑，即在社会管理和社会服务过程中充当着为群众规划生活或落实政策的角色。或者说，按照政府对群众生活需要的理解或要求去制定和实施政策。但事实是，我们希望老百姓做的事情却没有发生，而不希望做的事情则时有发生；我们认为我们为群众办了一件好事，但群众却不一定认同。今天看来，这种逻辑必须改变，即政府单方面为百姓安排生活的逻辑应当变为回应??支持型逻辑，或者“解决问题型”。我们知道，政府是有局限性的，并非什么事情都能做好。但政府能力最薄弱、因而也是政府最应该避免的行为即是替老百姓想他们有什么需要和应该做什么。

在社会学理论中，自治是影响社区发展的最重要因素之一，同时也是衡量社会成熟程度的标志之一。但是，自治的前提是广泛和有效的社区居民参与，即社区居民能够广泛地参与并有效地影响社区中与他们切身利益相关的决策，并能通过社区中的各种组织来表达个人、家庭以及社区整体的需求和愿望，与政府在政策的制定和实施过程中进行沟通。这也是公民社会的一个最基本的特征。此外，在很大程度上，城市居民是否能够被广泛、有效地纳入其所在社区的决策过程中对他们是否能够适应经济和社会的变化具有很大的影响。从这个意义上说，社区参与既是社区建设的主要目标之一，也是促进社区建设和社区自治的手段。换言之，社区参与既是社区建设的起点，也是其最终要实现的目的。为此，政府不仅要解放思想，转变认识，也要改变工作方法。

为此，致力于基层公民社会组织的能力和制度建设，增加这些组织独立有效地承担社会职能的能力，首先需要发展社区自治和调动社区居民参与的积极性，在此基础上，逐步将一部分政策权力转交给这些组织，使社区组织和居民参与到社会政策的设计和实施中来，不仅是克服利益部门化弊端的根本手段，也是提高社会政策效率和效益的途径。当然，政府还要承担对这些组织的监控和评估角色，以保证它们的运行准确地反映了居民的利益。

四、加强政府的政策能力建设

政策能力包括制定、实施和监控能力。从社会政策的制定来说，所谓科学性就是从实际出发，而“实际”则是指人们的行为趋向或期望，或者说，政策的科学性就是“堵”和“疏”的问题；政策的实施环节既可以由政府直接执行，也可以交给其他非政府组织来执行，即所谓的购买服务。但无论是政府直接执行还是外包其他组织，技术手段的应用是政策能力的集中表现。

（一)克服社会政策中的理想化倾向

社会主义意识形态的影响使我国的社会政策带有明显的理想化特征。社会政策必然要涉及到资源的再分配，因此也是一种调整社会利益的手段。我国是一个社会主义国家，在主流的意识形态中，人的私利性是需要克服的一面。我们倾向于认为，个人利益既应该也事实上能够无条件地服从集体或更高一级的利益，基于这样一种假设，在进行社会管理以及制定和实施社会政策的过程中，我们往往从一个较高的利益层面出发去要求具体的个人去做什么或不做什么，而对这些要求（政策）是否反映了人们的愿望或利益，或是否符合普通人的行为趋向，则缺乏充分的考虑，因而经常使政策落实变成了抵制和强制的过程，导致落实难和行政成本高的结果。

社会政策理想化的另一个表现是，我们的很多政策过程经常是从某一个既定的蓝图或目标出发，然后试图通过一项政策的实施将现实情况整齐划一地纳入到这个蓝图中。改革以来，我们花费了大量的人力物力建立起了四条社会保障线，理论上说这是一个非常完善的制度体系，处于不同困境的人群会在不同的系统中使他们的问题得到解决。但事实上，最低生活保障制度这一最后的保障线变成了唯一的保障线，而前三条保障线对预防和减缓贫困的作用非常有限。前文所述，社会政策是一个解决问题和管理社会的工具；其出发点是对问题的了解以及基于某种共识的目标??亦即我们要将这一问题解决到什么程度？而不是从我们的理想或假设出发使其变为绘制蓝图的手段。

（二）在政策设计中，要对人的复杂性有合理的预设

社会政策的目的即是为家庭或个人带来实实在在的好处，然而人的因素或动机对政策效果的影响是非常之大的。所谓政策的科学性，即是其是否符合人们的预期或行为趋向。事实上，社会政策为什么经常难以执行的一个原因即是，政策对象并不能完全按照政策制定者的意图行事；如果我们的政策与人们的预期或行为取向背道而驰，我们不仅会付出高昂的行政代价，也很难取得理想的效果。

在这方面，经济学的“理性人”的理论可资借鉴。在西方国家，从亚当?史密斯以来，微观经济学理论奉行的一个基本原则或假设即是，追求个人私利是人类的本能。任何外在的企图改变这种倾向的干预都是无用的；相反，只有设法建立起一个基于人类这一本能的、使个人利益与社会利益协调发展的制度框架，才是更有效的做法。对亚当?史密斯来说，市场机制显然是这一制度框架的最好选择，即“看不见的手”会对个人利益和社会共同利益进行自动调整，使二者最终达到和谐和一致。尽管我们在社会领域不能完全接受这一观点，但我们应该非常现实地认识到，在很多情况下个人的利益与集体或社会的利益并非总是一致的；例如，作为普通人，人们更多考虑的是当前和周围环境的需要，而社会政策则更注重从长远和全局的利益出发。相反，如果个人利益与社会或集体的利益完全一致，社会政策将是一件非常简单或多余的事情。但事实并非如此。

（三)重视激励机制和技术手段

除了对人性的复杂性有合理的预设外，我们在制定和实施社会政策的过程中还必须充分考虑个人的私利性和动机等因素，在此基础上更多地使用具有激励作用的机制，以使个人利益与政策的目标一致，而避免过多地使用强制性手段来实现政策的目标。这也正是科学决策或者社会政策的科学性所在。

从政策实施者角度来说，激励机制同样是一个保证政策效率和效果的重要因素。目前，我国的社会政策主要是通过各级政府部门的工作人员来实施的，但长期以来我们主要是从“人民公仆”的概念出发来要求或假设他们会不折不扣地实施政策，而忽略了利益因素的作用。例如，在我国，政府部门的工资要远远低于市场的水平，这种状况不仅使他们的工作积极性会受到影响，也是滋生腐败的一个原因。此外，低工资还会导致政府工作人员的素质下降，因为那些有较高专业素质的个人往往会倾向于在市场组织中工作。

其次，重视社会政策的技术手段。在设计社会政策时可以通过技术手段来最大限度地减少人的因素对政策效果的负面影响。例如，长期以来，我们在预防和控制腐败方面更多地是用规章或法令去约束，而忽视了一些被普遍使用而又最有效的方法，例如实施常规监管、增加民主监督机制和政策透明度等，通过这些技术手段来减少腐败的机会或腐败行为的成本，从而达到预防和控制腐败现象发生的目的。