慈善事业发展调研报告

导语：慈善事业发展调研报告一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

大力发展慈善事业，对构建社会主义和谐社会首善之区，具有重大意义。今年已来，刘淇同志先后三次就慈善事业发展进行专题调研，强调要抓紧建立完善的慈善体系，在全社会形成积极参与慈善事业的良好风尚，努力推动首都慈善事业加快发展。为此，市委研究室、市民政局组成联合调查组，就北京市慈善事业发展情况进行了调研。

一、慈善事业的概念和特征

1.慈善的内涵

上世纪九十年代以来，我国学术界开始了对慈善事业的研究。迄今，对慈善和慈善事业的内涵并没有取得一致的意见。根据受助对象的不同，目前对慈善和慈善事业有广义和狭义两种理解。

狭义的慈善概念是指社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的无偿救助行为。狭义的慈善概念与英语中的charity相对应，指的是给穷人提供的帮助、救济和施舍，这也是传统意义上的慈善概念。

广义的慈善概念是指建立在社会捐献经济基础之上的民营社会性救助行为。诺贝尔经济学奖得主贝克尔教授认为：“如果将时间与产品转移给没有利益关系的人或组织，那么，这种行为就被成为‘慈善’或‘博爱’。”广义的慈善概念与英语中的philanthropy相对应，指的是中文中的公益事业。公益是一种大慈善，资助的对象不仅有穷人，还有宗教、教育、科研、文化、环保事业等。广义的慈善事业也被笼统地称为慈善公益事业。

从狭义的慈善事业到广义的慈善公益事业，外延的扩展反映了慈善事业的历史演变。现代意义的慈善公益事业较之传统意义的慈善事业，在以下几个方面发生了显著的变化：一是观念形态上，传统慈善观过分依赖于宗教意识，慈善行为被看作是富人对穷人的恩赐，而现代慈善活动一般被看作是社会必须提供的“公共产品”。二是在组织层面上，早期慈善主要局限于教会、行会、宗族等共同体，会在施舍者和受施者之间形成一种人身依附关系，而现代社会中，个人超越了公共体的束缚，以公民身份志愿参与慈善行为，两大主体是平等关系。三是在行动主体上，传统慈善活动一般由宗教团体或单独个人开展，现代慈善事业越来越依靠众多的专业化慈善组织尤其是基金会组织进行。四是在活动领域方面，对传统的救助对象的帮助被认为是国家的责任，慈善基金会逐渐退出传统慈善领域即对特殊不幸者的施舍，转向对公共生活的关注，如教育、法律、宗教、科研、环保等，这直接导致了“慈善”和“公益”二者间界限的模糊。

从当前我国国情看，生活困难群体的大量存在，贫富差距的严峻现实，使当前我国的慈善事业主要还是着眼于对社会弱势群体的扶困助贫。但对社会公共生活的介入也是慈善组织活动的重要内容。

2.慈善事业的基本特征

慈善事业具有自愿性、民间性、社会性等特征。

自愿性：慈善事业依靠的是社会成员出自慈爱之心和友善之情的自发自愿的捐助行为，慈善资源的聚集依赖于个人和组织在时间、金钱等方面的自愿捐献。同政府、商业部门不同，慈善组织属于第三部门范畴，是通过参与者的自愿行为来追求社会的公共利益。慈善事业的动力来源不是组织成员的经济利益，而是组织成员内在的志愿价值观。

民间性：慈善事业的自愿性决定了慈善事业在本质上是民间的事业。慈善事业只能是社会部门组织志愿者参加并能表达参与者意愿的一项社会公益事业。慈善资源主要来源于民间的捐助。慈善事业的具体运作过程,是排斥政府权力的直接干预的,因为政府的干预有可能改变慈善事业的性质并背离捐献者的意愿。慈善事业的民间性并不表示政府可以对此无所作为，政府在慈善事业发展中具有不可或缺的重要作用,政府部门可以通过制定必要的法律法规和政策措施，为慈善事业提供一个宽松有利的发展环境，这是慈善事业得以充分发展的必要条件。

社会性：慈善事业是社会性事业，慈善行为的受助者与慈善资源的捐助者之间没有亲缘关系和利益关系。慈善事业其运行过程包含着复杂的社会行为和经济关系。同传统的慈善活动不同，现代慈善公益事业中，慈善机构作为联结捐赠方和受助方的桥梁和中介，肩负着对已募得得善款善物得经营、管理、分配得重任，慈善组织的专业化是慈善事业社会性的显著特点。

二、促进慈善事业发展的重大意义

党的十六届四中全会明确提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。慈善事业是我国社会保障制度的重要组成部分，大力促进慈善事业发展，对构建社会主义和谐社会首善之区，具有特别重要的意义。

1.慈善事业是社会保障体系的重要组成部分

改革开放以来，全市各级党委、政府做了大量工作，建立健全了城镇居民最低生活保障制度，兴办了各种福利事业，城乡人民群众的生活水平有了很大提高。但由于我国正处于经济体制转换时期，社会保障事业还有待于继续完善，社会困难群体和弱势群体生活还存在一定困难，国家难以将社会福利事业全部包揽下来。慈善事业主要来源于人们的自愿捐助，它是富者和一切有能力捐助者在慈善心驱使下的自觉行为，是以国家为主体的社会保障的重要补充，是健全社会保障体系的一个不可缺少的方面，促进社会慈善事业的发展是十分必要的。因此，国家把发展慈善事业作为社会保障体系的组成部分，纳入了国民经济和社会发展规划。党的十六大进一步提出建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，充分调动民间组织的积极性，积极组织民间力量参与社会公益事业，建立起一个多层次、多渠道的社会保障体系。

2.慈善组织在社会管理中发挥着不可替代的作用

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈趋多样化，社会问题增加，社会矛盾增多，社会管理的难度加大。慈善事业属于独立于政府和商业部门的第三部门，具有自愿性、民间性、社会性等特征。慈善组织不但可以有效利用或配置社会资源，及时敏感地发现和回应民间需求，更可以协调化解社会矛盾，维护社会和谐。目前，在世界各国，慈善事业的社会地位不断得到加强，成为社会分配和社会资源重组的一种重要途径。

3.发展慈善事业是推动精神文明建设的重要手段

慈善事业是人们奉献爱心的事业。慈善事业的发达程度是一个社会文明的标志,是一个国家进步的象征。中华民族历来有乐善好施、扶贫济困的传统美德。发展慈善事业，对于在全社会倡导相互关爱、守望相助、敬老爱幼、助人为乐的道德风尚，在社会上培育良好的公德氛围，进一步弘扬中华民族传统美德，构建和谐社会具有十分重要的意义。通过大力发展慈善事业，可以让先富起来的人们树立起乐善好施的良好社会形象，赢得广大社会公众尤其是困难群体的尊重和理解。社会弱势群体也能在受助中认识到，社会上有许多好心人在关心他们，有助于改变一些人对社会的偏执看法，化解贫困群体的怨愤情绪和不平心理，减少针对富裕阶层的报复犯罪行为和不稳定因素。一些人在得到社会的救助后，还会在力所能及的情况下主动帮助其他人，形成道德资源的良性循环，从而促进全社会之间互相帮助、融洽相处，促进国家和社会精神文明的提升。慈善事业的发展使人们相互关心、团结友爱,不仅有利于社会道德风尚的形成、友爱环境的营造,也有利于人们形成健康向上的世界观、价值观和人生观。

4.发展慈善事业是巩固党的执政基础的有效途径

发展慈善事业事关人民群众根本利益,事关经济社会发展全局,事关党的执政基础。大力发展慈善事业，有利于加强社会各阶层之间的理解、交流和合作，营造团结友爱、和谐相处人际关系。活跃在困难群体援助等领域的慈善组织是我国社会福利体系的重要补充，有助于调适失业问题、贫富分化问题、社会保障问题等带来的社会矛盾。慈善作为推动财富流动的独特力量，是均衡财富分配、弱化收入两极分化的一种途径。慈善事业能够最大限度地把社会弱势群体中的广大人员团结和凝聚在全面建设小康社会的旗帜下，有利于党的路线方针政策更好地在社会各阶层、社会各领域中得到贯彻执行，不断扩大党的群众基础，提高党对整个社会的影响力，巩固党的执政基础。

总之，发展慈善事业是调剂贫富差距、缓和社会矛盾的有效机制，有利于促进社会各阶层之间的相互理解、交流和互助。北京要成为社会主义和谐社会首善之区，就要在建设民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会方面走在前列。慈善事业是构建社会主义和谐社会首善之区必须大力发展的事业。

三、北京市慈善事业发展的现状

近年来，随着体制改革的深入，慈善作为一项事业在我市逐步发展起来，并逐步由传统慈善向现代慈善过渡，在扶贫、救灾、教育、医疗、环保等方面做出了很大贡献。

1.慈善事业的参与主体呈现出多元化特征

目前，我市参与慈善事业的主体主要有七类：一是从事慈善事业的社会团体。我市现有慈善公益性社团约20多家，如北京市慈善协会、北京受灾者救助协会、北京残疾人社会公益事业促进会、北京市孤独症儿童康复协会、北京志愿者协会、北京国际志愿人员协会、北京红丝带之家等。其中，成立于1993年的北京市慈善协会是最早一家专职从事慈善活动的非营利性公益社团法人，它由从事和支持慈善公益事业的单位及关心热爱慈善公益事业的个人自愿参加组成，现有团体会员51个，个人会员81个，专职工作人员6名。二是国际性的人道主义组织。北京市红十字会是国际性的从事人道主义救助事业的社会团体，始建于1928年，以保护人的生命和健康、发扬人道主义精神、促进和平进步事业为宗旨。全市现有红十字会基层组织2559个，会员71.2万人，志愿工作者15.8万人。三是基金会组织。基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而成立的非营利性法人。根据国际惯例，大多数基金会可以划为慈善组织。截止到目前，我市基金会总数达到61家，总资产达亿元。如北京市青少年发展基金会、北京市儿童少年发展基金会、老年基金会、扶贫基金会、北京市职工送温暖基金会、北京光华慈善基金会、今典苹果教育基金会、北京市华夏慈善基金会等。四是参与慈善活动的事业单位及群团组织。如希望工程北京捐助中心是正处级全额拨款事业单位，其宗旨和业务范围是筹集海内外资金为青少年提供服务。北京市残疾人事业募捐工作管理中心是市编办注册的全额拨款事业单位，主要组织残疾人募捐工作。北京光彩事业办公室是市工商联的内设机构，主要组织非公经济代表人士参与面向老少边穷地区开发扶贫事业。此外，工会、妇联、共青团等群众团体以及佛教协会等宗教团体也通过组织实施一些具体的慈善工程，积极投身慈善事业。五是社区性慈善组织。主要是在社区居委会成立的服务性机构，如社区服务中心等，这些机构在从事社区服务的同时，也开展一些慈善活动，目前有的经登记为社团法人，有的没有登记。六是单位内设附属性慈善组织。尽管多数企业对慈善事业的支持主要通过捐献来体现，但也有少数企业通过设立附属性型慈善或公益组织来直接融入慈善事业体系并发挥作用。如首钢、京煤集团、建工集团等一些大型企业都设置了公益基金参与帮困、助学等慈善活动。七是政府接收机构。1996年，北京市成立了全国首家代表政府开展经常性接收捐赠工作的专门机构——北京市接收捐赠工作站。八是志愿者活动。主要包括由团市委主管的青年志愿者、由民政系统主管的社区志愿者（即义工），工会、妇联系统也分别有志愿者组织，此外，一些企业也成立了自己的志愿者队伍。

以上八类慈善参与主体，按其与政府的关系密切程度又大致可以分为两类：即政府慈善和民间慈善。“政府慈善”是指有政府色彩的慈善，民间慈善指由民间组织开展的慈善。严格来说，“政府慈善”并不是一种科学的提法，因为这与慈善事业的民间性特征不符。但是，这也的确是我国慈善事业发展的现状和事实，是政府职能转变不到位而直接管理慈善、直接办慈善的一种体现。目前，大部分从事慈善的社会团体、部分基金会、从事慈善的事业单位及群团组织开展的慈善活动等，都或多或少带有官方色彩。随着行政管理体制改革的深化和政府职能转变到位，“政府慈善”将逐步淡化，并最终让位于民间慈善。但在现阶段，政府慈善有其存在的客观性和必要性，不能对其一概否定，应在不限制和阻碍民间慈善发展的前提下，继续发展政府慈善，发挥其作用，并逐步使其改造和过渡为民间慈善。

2.慈善事业的活动领域不断扩大

现有慈善事业的内容已经从安老、救灾、扶贫、济困等传统领域向教育、就业、科技、文化等更广泛的领域发展，即从仅满足生存权的慈善救助向满足生存权与实现发展权并重的慈善事业转化。如在慈善教育方面，以希望工程北京捐助中心为代表的慈善组织通过开展捐建希望小学、希望之星奖学金、学子阳光优秀贫困大学生扶助基金等活动，帮助大批贫困家庭的孩子重新实现了上学的梦想，走上了以发展摆脱贫困的道路。此外，我市的基金会里还有绿化基金会、体育基金会、艺术基金会、青少年科学基金会等，所从事的公益范围涉及到教育、科技、体育、卫生、文化、艺术、扶贫、环保、弱势群体保护等诸多领域。与时同时，慈善救助的方式也越来越多样化，除了财力的投放、物品的供给、劳动力安置以及其他对人们不幸、贫苦的援助外，还有各种教育培训、心理辅导、志愿服务等。

3.慈善组织的管理和活动逐步规范

严格、科学、规范的内部管理和慈善项目开展是提高慈善组织能力、发展慈善事业的重要内容。近年来，各个慈善组织在实践中积极总结经验、探索规律，逐步形成了一些好的做法。如希望工程北京捐助中心不断完善组织机构建设和队伍建设，实施“三公开”、全透明的财务管理机制，提高了社会活动能力和社会公信力。北京市慈善协会以透明、效率、规范为原则，着力加强规章制度、组织机构、救助项目、摸底调查等基础性工作，在报纸、协会网站上进行财务公开，承诺随时接受捐赠者和各界人士审查帐目，成功开展了公益演出、慈善晚宴、慈善笔会、慈善首映礼等慈善活动，实施了真情送温暖、爱心让我站起来、爱心成就未来、携手助老送健康、关爱孤儿医疗救助等各类救助项目，仅2004年就支出1179.7万元，使近12700个（户）困难市民直接受益。市红十字会经过多年的规范运作，逐步形成了救灾救助、自救互助、青少年、社区服务四项人道主义工程，在全市开展卫生救护和紧急避险知识的培训，开展遗体捐献和无偿献血工作，开展健康教育、预防艾滋病的宣传，开展备灾救灾、社会救助、紧急救援工作及青少年道德教育、社区服务、少儿住院互助金等工作，成为我市慈善事业的一支重要力量。此外，我市的志愿者活动也逐步纳入规范化轨道。在北京志愿者协会的规划、指导和组织、协调下，青年志愿者活动有了自己的“一站一校一刊一基金”，即北京志愿者协会网站、北京志愿者学校、《志愿者》刊物、北京志愿服务基金，并设有外语培训基地和医疗救护培训基地，先后组织150万余人次，为社会提供了近6500万小时的志愿服务，整体工作呈现了良好的发展态势。自2004年7月起，在市民政局倡导下，社区志愿者活动也开展起来，在区县、街道办事处建立了义务工作者组织及制度，据统计，目前本市90％以上的居委会成立了志愿者协会。

4.政府和社会对慈善事业的重视程度不断提高

1999年，全国人大常委会颁布了《公益事业捐赠法》。2000年，发展慈善事业写入国家十•五计划。2004年，新的《基金会管理条例出台》。紧接着，慈善事业又被写入十六届四中全会报告，成为我国社会保障体系的重要组成部分。构建和谐社会重大战略任务的提出，使慈善事业得到政府和社会前所未有的关注。今年11月，首届中华慈善大会即将召开，这必将对慈善事业的发展起到重要的促进作用。同时，各种新闻媒体关于慈善事业的报导也多了起来，慈善家排行榜的出炉对人们树立慈善意识起了很好的引导作用。今年初，北京市出台《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》，也提出要把慈善事业作为政府救助的重要补充大力发展。正是由于政府和社会重视程度的提高，北京市慈善事业目前已进入了一个快速成长阶段，一批民间慈善机构如光华慈善基金会、今典苹果教育基金会、华夏慈善基金会等迅速成长起来，一些慈善组织的募捐数也大幅度提高，如市慈善协会成立十年共募捐3000余万元，而仅2004年一年就募得2300余万元，截止2006年8月，已募集了共募集慈善款物1.68亿元，总之，北京市慈善事业已经迎来了良好的发展机遇。

四、我市慈善事业发展中存在的主要问题

虽然慈善作为一项事业在我市逐步发展起来，但从总体来看，我市慈善事业还处于发展的初级阶段，发展得还非常不够。

1.现代慈善事业的理念还很缺乏

作为一项社会事业，慈善事业的健康有序发展需要理论的规范、引导和支持，需要慈善价值观、慈善理念和慈善意识的普及。但是，在我国传统的儒家思想中，国家的仁政与民间慈善事业是不能并存的，历代封建王朝都排斥民间慈善活动。新中国成立后三十多年里，我们也认为慈善是一种伪善而加以排斥，社会救助、社会福利和公益事业理所当然地完全由政府承担。改革开放特别是20世纪90年代以来，慈善事业得到了一定发展，公众开始逐步接受和认识慈善，但现代慈善的理念还远未得到政府和公众的认同，人人关心、参与慈善的社会氛围还没有形成。一是人们对慈善的认识还停留在感性和传统的层面。如很多人认为慈善行为是富人对穷人的施舍与恩赐，是单方面的付出，而没有树立起慈善是社会必须提供的“公共产品”，参与慈善是公民的义务，捐献者与受助者应是平等关系的现代慈善理念。再如，许多人以为慈善是天灾人祸降临时的特殊需要，是“送温暖”式的过节慰问，却没有意识到慈善事业应是一种长效的互惠机制。再如，很多人认为慈善事业的活动领域就是扶贫济困，却没有认识到，现代慈善在扶贫济困的同时，已将活动范围扩展到了教育、法律、文化、科研、环保等公共生活领域，直接对产生社会问题的根源发挥作用。二是对慈善事业的性质存在认识上的偏差。慈善事业作为一种独特的社会保障方式，它与其他社会保障方式最大的不同，就是它的志愿性、民间性和社会性，慈善事业必须出于捐助人的自愿，必须立足于民间，由民营组织而非官方机构举办。但由于受传统体制的影响，许多人对慈善事业存在着误解，有关调查表明，超过半数以上的公民认为慈善事业属于政府的救济行为，还有很多人误把民政系统的孤儿院、敬老院等福利机构认作是慈善组织。正是由于对慈善事业志愿性、民间性、社会性的本质特征认识不足，使我们在发展慈善事业的过程中，很容易背离慈善事业发展的规律，产生诸如管理体制不顺、行政色彩浓厚、强制摊派募捐等问题。三是慈善意识的社会普及率还较低。据有关调查显示，目前知道中华慈善总会的人数只占被调查人数的不足一半，大部分公民对慈善事业以及慈善机构不了解，甚至从未听说过，绝大部分被调查者虽然参加过捐款捐物活动，但主要是通过工作单位、学校、街道进行捐赠，“经常主动捐赠”的人数很少。可见，慈善意识尚未上升为社会的主流意识形态，距离全社会形成浓郁的慈善氛围还有相当大的距离。

2.政府规范、引导慈善事业发展的职能还不到位

慈善事业在性质上属于民间事务，有其自身的发展规律，政府不应当过多地介入，尤其不应干预其内部事务。但同时，慈善事业的健康发展又以政府的合理规范和政策扶持为必要备件。从目前我市慈善事业发展的情况看，政府的职能还很不到位。一是存在政府越位问题。改革开放二十多年来，我们早已确定了市场经济体制的目标取向，但由于计划经济时代所形成的国家与单位包办社会事务的传统根深蒂固，政府包办社会事务的职能与体制并未从根本上转换。在慈善事业领域也同样，一方面，政府不是利用自己掌控的公共资源来引导社会化的民间组织开展慈善事业，而是直接承担了许多具体的慈善事业，大部分民间捐赠被纳入官方救灾济贫系统，作为政府的关怀和救助而分配给受助对象，既扭曲了慈善事业的民间性，也挤占了民间慈善机构的发展空间。如2000年民政部的《救灾捐赠管理暂行办法》规定，组织开展和接受救灾捐赠的主要机构是各级民政部门，经认定具有救灾宗旨的公益性社会团体接受救灾捐赠款物的情况应当报民政部门，由民政部门负责统计汇总、制定分配方案。在这种格局下，政府与民间组织之间形成了一种非公平的竞争关系，民间慈善机构无法分享到足够的公共资源。而且，原本应该是自愿性的捐赠，经常变成了由单位出面的行政强制性捐赠，极易挫伤人们的捐赠热情。另一方面，我国对民间组织的管理体制沿袭了计划经济体制下单位或部门所有制的做法，许多慈善机构是从原有的政府部门中分化出来的，有的干脆就是主管单位的一个部门，只是挂两个牌子而已。政府对慈善组织的运行干预较多，从机构的人事、财务、外事等诸多方面进行管理和控制，使慈善组织存在着政社不分、事社不分、党社不分、企社不分的现象，大多数慈善组织行政色彩浓厚，对政府的依赖性较强，没有形成现代的管理体制和运作机制，缺乏发展的生机与活力，还算不上是真正意义上的民间慈善组织。二是存在政府缺位问题。目前，政府直接参与慈善事业多，管理和限制多，推动、规范、扶持和服务却比较少。如在公益事业立法、确立正确的政策导向、加强监管、提供相应的财税支持与相关服务等方面，政府都做得很不够。迄今为止，我国没有专门的慈善立法，关于慈善事业的性质、范围，慈善组织的性质、活动等基本问题都没有明确的法律依据，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整的法律框架尚未形成，也没有专门规范慈善公益组织实体内容的法规条款或行政文件，慈善公益组织制度、财务制度、机构的活动领域以及募捐善款、救助项目开发等方面都缺乏相应的法规依据。此外，由于目前对慈善组织的管理和监督权力分散在民政、慈善组织的业务主管单位、财政、审计及人民银行等多个部门，多元主体的监督模式容易产生不同主体之间相互扯皮、互相推诿和磨擦的状况，导致工作效率低下，使民间公益组织得不到有效的监督和管理。

3.民间慈善组织发育不够

慈善事业是一项社会化的事业，大量民间慈善机构的存在是慈善事业发展的重要前提和组织基础。近年来，虽然我市的民间组织有了一定的发展，但民间组织的规模及所能够提供的服务却非常有限，很难找到真正成规模的民办慈善机构。据统计，目前我市登记注册的民间组织共有4600多个。我市的志愿者协会和义工协会刚刚起步，组织动员能力还很有限，志愿服务活动发展不平衡，不少地区居民对志愿服务的参与程度较低，有的地方出现形式化现象。基金会虽然已有61家，但真正具有影响力的基金会不多。由于慈善组织少，特别是民间慈善组织少，影响了慈善事业的社会化程度，如许多市民反映捐赠很不方面，经常是想捐赠却不知该捐给谁和捐到哪里。

造成民间慈善组织发育不够的原因主要有三点：一是在观念上，政府对民间组织的发展仍持一种矛盾心态：一方面意识到应该发展民间组织来共同承担对国民的福利责任，另一方面又担心在发展过程中失去对民间组织的控制。出于意识形态和社会控制方面的考虑，警惕和怀疑非政府、非营利组织的意识仍然在一定程度上存在。二是在制度上，对民间组织实行较为严格的登记和管理制度，限制了民间慈善组织的发展。如《社会团体登记管理条例》、《北京市社会团体管理的若干规定》规定，社会团体要接受社团管理机关（县以上的民政部门）和业务主管部门的双重管理，这就使许多“草根组织”因无法找到上级主管部门而不能顺利登记，有的只能以公司注册的形式出现，有的甚至非法存在。再如，《社会团体登记管理条例》第十三条规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，登记管理机关认为没有必要成立，可以不予批准筹备。”也就是说，当一个行政地域内出现了由政府分化出来的慈善组织之后，就不太可能再出现真正民间性质的慈善组织了。这实际上是以制度化的方式赋予了由政府分化出来的慈善组织的垄断地位。随着《基金会管理条例》的正式施行，民间成立基金会的门打开了，但还是有很多障碍，如对基金会仍实行双重管理，对成立基金会的原始基金要求也较高（全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币）等。三是准政府性质的组织垄断慈善事业的传统格局并未从根本上得到扭转，挤占了民间慈善组织的发展空间。四是目前还缺乏真正的慈善事业社会投入主体。

4.慈善组织的资源动员能力和公信力还较弱

慈善组织作为连结捐赠方和受助方的中介与桥梁，肩负着挖掘社会资源、实施慈善救助、发展慈善事业的重任，其能力的大小和公信力的高低直接影响着慈善事业的发展水平。由于受法律法规完善性不够、慈善组织独立性差、仍沿用旧的管理模式等诸多因素的限制，目前我市慈善组织的整体能力还不够强。一是募捐能力较弱，动员社会资源的能力较差。如募捐的形式不够灵活多样，有时仍采用传统的应急式、运动型、带浓厚行政色彩的募捐方式。未能开发足够的捐赠对象和项目，捐赠人可选择的范围过小，国际合作能力和创新能力不强，运用市场机制筹资的能力较弱等。受能力的限制，目前我市慈善捐赠的整体水平还较低。如市慈善协会成立10年，截止2004年底仅募得财物约3000余万元，而同期上海慈善基金会募得约10亿元。还有许多慈善组织知名度不高，社会影响力不够，筹资困难，甚至有的年募捐数为零，不要说开展慈善项目，就连自身生存都是问题。二是慈善组织的自身管理与运作方面存在缺陷与不足。如有的慈善组织队伍建设滞后，专职工作者、志愿工作者的人员规模太小，各类专业人才缺乏，资金运作和增值效率不高。有的慈善组织制度建设不完善，体系不健全，存在各种管理漏洞。有的制度创新不够，滞后于社会形势的发展，等等。三是慈善组织公信力不足，影响了群众的捐赠热情。公信力是慈善组织的生命线，对其长远发展起着至关重要的作用。由于我市的慈善组织发展刚刚起步，制度不健全、操作不规范、透明度不高的现象还比较普遍，再加上缺少必要的行业自律、监督和审计，因此整体的公信力还不够高。特别是在目前社会不良风气盛行、各行各业普遍存在信任危机的大环境中，慈善组织的公信力显得尤为重要也尤为脆弱，个别的慈善丑闻常常很容易就损害到慈善组织的整体公信力，影响了人们参与慈善的热情。

5.发展慈善事业的激励机制严重滞后

慈善事业的发展和私有产权的转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转移支付等一系列国家重要制度息息相关。在国外，高额的遗产税率以及捐赠可以抵扣遗产税的规定是促使富人多捐赠的重要原因，制定为企业和个人捐赠减免税的政策，也是促进捐赠的重要手段。目前，我国发展慈善事业的激励机制还很不健全。一是鼓励捐赠的政策法规不完善。我国规范公益事业捐赠行为的法规主要有三个，即《公益事业捐赠法》、《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》和《扶贫、慈善性捐赠物资免进口税收暂行办法》。《捐赠法》虽然规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税、个人所得税方面的优惠，但对于如何具体实施优惠、优惠到什么程序、财政部门和税务部门对于这种优惠是否认可，都没有具体规定，而且所要依照的“法律行政法规”事实上还没有对这些优惠给予明确规定。因此，捐赠法更多是表明了国家对于组织和个人向公益事业的捐赠行为的一种肯定和鼓励的态度，由于没有规定具体的实施细则，真正按照捐赠法执行的情况相当少。而《通知》只是一个小范围的试行方案，而且即使在试行地方，真正按其执行的也很少。《暂行办法》则只是对境外捐赠人无偿向受赠人捐赠的直接用于扶贫、慈善事业的物资免征进口关税和进口环节增值税，对于慈善事业发展来说只是杯水车薪。此外，根据《企业所得税暂行条例》的规定，国内企业的公益、救济性捐赠只能在企业年度应纳所得税额3%以内部分的才准予扣除，没有体现多捐多免税的优惠。而且，我国慈善捐赠免税的范围非常小，一直到2004年，财政部、国家税务总局只认可了向红十字事业、农村义务教育和教育事业，以及向中华健康快车基金会、孙治方经济科学基金会、中华慈善总会、中国法律援助基金会、中华见义勇为基金会等5家单位捐赠全额扣除。从北京市来看，2004年市财政局、地税局出台《关于向慈善协会的捐赠所得税税前扣除问题的通知》（京财税[2004]17号），规定凡企事业单位、社会团体和个人向慈善协会的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。这项规定比国家3%的扣除额有进步，但却只限于向慈善协会一家慈善组织的捐赠免税，受益的范围太小。二是对慈善组织的扶持不够。由于慈善组织不带有为自己牟利的动机，而是创造社会公益，并反过来减轻政府的负担，因此，政府应该给予它们优惠的税收政策。如美国政府对所有慈善组织都免除销售税、财产税、增值税、关税和其他直接的税收形式，并实行所得税豁免政策。但目前我国尚没有这方面的规定。

五、促进我市慈善事业发展的思路与对策

发展慈善事业的基本思路是，尊重慈善事业的基本特点，探索慈善事业发展的基本规律，理顺政府与慈善的关系，创新慈善事业的监管体制和运行机制，培育有利于慈善事业发展的良好社会环境，建立起政府支持引导、面向社会、自营自律的民间慈善事业发展模式。

1.放手发展民间慈善公益组织

发达的民间组织网络是慈善事业民间化、职业化、规范化发展的必然要求，也是满足群众日益增长的慈善需求、降低慈善事业运行成本的重要保证。政府必须从提高党的执政能力、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识民间组织在社会治理中的作用，转变管理方式，更新管理理念，大力培育和发展民间组织，与民间组织建立平等的合作伙伴关系，让民间组织成长为与政府和企业一起共同支撑经济社会发展的第三种力量。一是政府要从慈善组织的具体运作中退出，同时运用公共资源来促进民办慈善组织的发展，通过政府购买服务的方式，将条件成熟的部分社会救助和社会服务的具体事务转移给民间组织。要积极推进具有官办色彩的慈善组织民间化、规范化，逐步改变目前慈善组织高度依赖于政府部门，在实际运作中被纳入到政府行政体系中，成为政府的一个组成部分的现状，改变这些组织传统的行政化的人事制度和组织运行机制，赋予慈善组织更大的独立性和自主性。二是在不违背现行法规和制度的前提下，逐步降低和放宽慈善组织的准入门槛，简化登记注册手续，探索实行直接注册或备案制，培育更多的慈善公益主体。三是立足社区，大力培育基层慈善组织。社区慈善组织的范围和规模较小，成立的条件限制也就相对少，在政策上更容易突破，更容易获得合法地位，而社区慈善组织在适应大众心理、培养公民慈善意识方面却能起到很大的作用，因此，大力发展社区慈善组织，推进慈善事业社区化是实现慈善事业社会化的有效途径。我们应结合推进和谐社区建设，出台相关政策，大力培育社区慈善组织。四是积极发展义工和志愿者服务组织，建立专群结合的慈善工作和服务队伍。

2.加强政府监管与服务，为慈善事业创造良好的发展环境

对民间公益组织进行必要的监督、管理和服务，为各类慈善组织创造公平的竞争环境，是现代公共政府的一项重大社会责任。一是借鉴上海、深圳等兄弟省市的经验，建立专门的社会组织管理机构，作为慈善组织等各类社会组织的主管单位，实施对包括慈善组织在内的各类社会组织的统一监督和协调。二是改进监管手段，从以往的行政直接干预转变为通过经济、法律手段的间接干预。尽快研究制定北京市慈善事业发展条例，规范慈善事业的性质、地位和原则，划定公益慈善组织的范畴，明确慈善机构的性质、使命及其管理、运行的基本准则，规范慈善组织和慈善活动的形式、运作程序，完善有关慈善事业的准入退出、评估监督、公益产权界定和转让、投融资等方面的政策法规，使慈善事业有法可依。建立健全公益财产管理制度、慈善机构分类分级监管制度、行业评估制、信息披露制度、审计制度和失信惩罚等监管制度，确保慈善组织依法、独立、健康发展。三是加强对全市慈善事业发展的规划，确立慈善事业中、长期的目标和蓝图，出台发展首都慈善事业的意见，引导、推动慈善事业有序、快速发展。四是为慈善组织提供必要的支持与服务。政府应建立起相关的支持服务体系，为慈善组织的项目管理、资金管理、人才培养等提供专业的培训，为慈善组织开展国际国内的交流与合作提供平台。五是加大宣传力度，加强理论研究，大力培育公民的慈善意识。各级党委政府要把慈善意识的宣传作为精神文明建设的重要内容，宣传部门、新闻媒体要在提升全社会慈善意识方面发挥主渠道作用，教育部门也要加强对慈善理念的普及教育。要充分发挥首都众多专家学者的资源优势，加强慈善理论研究，通过专题研究、举办研讨会、开展慈善调研等方式，寻找符合中国和首都特色的慈善发展道路，培育现代慈善理念，为首都慈善事业的发展奠定良好的理论基础。同时，也要积极借鉴国外的成熟经验，加强与外省市的交流与合作，注重总结实践经验，争取在慈善事业政策、机构科学管理、服务体系建设、服务技巧等多方面提出新的设想与对策。

3.加强行业自律，提高慈善组织的能力与水平

加强慈善事业自身建设与管理，增强慈善组织的自律和自我约束，是提高慈善事业公信力的第一道防线，也是慈善事业长远发展的战略要求。一是要完善行业自律机制。目前，我市慈善事业的行业性监督功能发挥得很不够，没有专门的行业自律组织，北京市慈善协会只是直接从事慈善活动的社团，没有承担相应的行业协会职能。建议以北京市慈善协会为主，发展行业自律组织，在各慈善组织自愿参加的前提下，成立慈善组织联合会，并以联合会的名义，发表行业自律宣言。同时，在行业协会或联合会之下，组建行业监督、评估等机构，设立慈善组织公信力建设及行业标准，通过行业认证，对慈善组织运行和管理进行专业评估和质量认证，为社会公众选择有效的公益机构进行捐赠提供信息。二是要完善慈善组织的内部监控和管理制度。如慈善组织的决策制度、财务管理制度、项目管理制度、信息披露制度和人事管理制度等，通过制度建设，使慈善组织的运转有章可循、违章必纠。应在慈善组织普遍推行监事会制度，对机构负责人的工作进行监督检查，确保机构规范运作。三是要自觉主动地接受传媒与社会公众的监督。慈善组织应增加慈善资金募集、管理和使用的透明度，拓展信息沟通渠道，按时向捐助者和公众公布资金使用和管理情况，让社会公众能够方便地进行监督。

发展慈善事业，必须不断提高慈善组织的资源动员与配置的能力。一是要提高资金募集能力。要充分运用市场机制，形成一套行之有效的社会资源动员机制，探索多元化募集方式，如有奖募捐、发行彩票等，开展生动活泼、形式多样募捐活动，不断提高与政府、媒体、国际组织、其他公益组织、企业、社会公众等各方面的公关能力和沟通能力，增强亲和力，努力扩大筹资范围，建立经常性的筹资途径。二是要提高资金运营增值能力。建立健全投资管理制度，在确保慈善资金安全的前提下，努力实现高效增值。三是要提高慈善项目运行的效率与效益，降低运行成本。增强慈善组织的灵活性和创造性，不断创造出公众认可的公益品牌，满足群众的慈善需求。四是要引进以人为本的人力资源管理机制，健全组织内部的激励约束机制，吸引更多有公益心、创造性和使命感，有经营和管理能力的专业人才加入慈善组织，使慈善组织走上良性发展的轨道。

4.完善激励机制，调动社会各方面参与慈善事业的积极性

在市场经济体制下，完善的激励机制是慈善事业获得长足发展不可缺少的方面。如2003年对企业为抗击非典的捐赠在参照了有关全额免税的做法后，捐赠额有了明显的增长。目前，在我市慈善事业刚刚起步，慈善组织整体实力还较弱的情况下，政府的政策支持和激励显得尤其重要。一是要加大对慈善组织的资金支持力度。慈善事业实际上是慈善组织在政府能力不够的情况下，补充和帮助政府分担责任。因此，政府对慈善组织提供资金资助是理所应当的。在国外，政府资助往往是慈善组织最主要的资金来源。如美国政府对慈善组织的资助是私人慈善捐助的两倍，其他发达国家政府援助的比例甚至更高。我们也应按公共财政的要求，将发展慈善公益事业经费列入当年财政预算，从慈善项目、工作经费两方面加大对慈善机构支持力度，保障非营利性民间慈善组织的正常经费来源。应建立市级慈善事业经费转移支付制度，对信誉高、基础好、业绩突出的慈善机构给予重点扶持。政府还可以通过奖励、补贴等方式引导慈善公益组织实施特殊公益项目，可将各级政府接受的社会捐赠资金、发行社会福利彩票所筹公益金作为政府公益支出的财源，每年提取一定比例用于慈善事业的发展，或者通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。二是参照有关国家惯例，探索实行对慈善组织的免税政策，鼓励更多的民间机构投身于慈善事业。三是进一步完善鼓励捐赠的免税优惠政策。主要是落实国家已有的捐赠优惠政策，结合北京实际，提高免税扣除额，扩大目前享受捐赠免税政策的公益机构的范围，使各类慈善组织都能享受到税收优惠政策。建议制定《北京市社会募捐管理办法》，对执法主体、募捐主体、募捐资格认定、募捐范围、捐款性质、募捐程序、免税资格取得、监督方法、物资使用、法律责任、工作成本等方面作出明确规定，规范各类社会性募捐活动。

5.整合慈善资源，构建首都大慈善的工作格局

随着慈善事业的快速发展，慈善组织必定会大量增加，慈善事业与其他事业的关系也会日趋复杂，必须立足首都范围，加强统筹协调，逐步形成统一、有序的慈善事业格局，避免各自为政，浪费资源。一是整合劝募市场，确保慈善募捐活动健康、有序发展。一个地方的慈善资源是有限的，随着慈善组织的增加，加强慈善组织的联合，共享社会资源，是一个大趋势。这样既能缓和竞争带来的矛盾，避免重复募捐、多头募捐损害捐赠市场的可持续发展，又有利于营造一个友好、协作的工作环境。从长远来看，应提倡、探索与国际接轨的有组织的联合募捐方式，引导和鼓励慈善组织向专业化方向发展，形成专门的劝募机构和服务机构，引入募捐营销机制，提高募捐效率，降低募捐成本，避免不必要的捐款浪费，使慈善募捐市场朝着专业、规范健康的方向发展。从当前来看，可以借鉴上海慈善一日捐及中山市慈善万人行的方式，探索创造各慈善机构联合募捐的形式和载体，开展慈善周、联合捐等活动。二是整合救助资源，加强慈善事业与政府救助的衔接。募集的善款用至哪里，怎么用，怎样为贫困群众雪中送炭，如何实现政府救助与慈善救助的衔接，避免重复、过度救助，如何选定投入少、收益大、社会实效好的项目，是开展慈善救助必须解决的课题。为此，必须加强慈善组织与政府相关部门的配合，加强慈善项目及实施情况的调研，建立全市性慈善服务信息统计和机制，实现信息共享，使有限的慈善救助资源发挥最大的社会功效。三是整合组织资源，形成社会整体效应。慈善事业的工作对象范围很广，有老人、妇女、职工、学生、儿童、残疾人等，而这些群体与各种社会组织之间都有内在联系。因此，慈善组织在为这些对象服务时，应注重与工会、共青团、妇联、残联等有关组织的联合，并充分依托学校、医院、街道、社区等社会组织，发挥他们的优势共同开展工作。四是整合首都资源，扩大我市慈善事业的影响力。发展北京市的慈善事业必须立足首都范围，加强与在京国家级慈善组织的合作，并广泛开展慈善事业的国际交流与合作，积极发展境外民间慈善组织分支机构，提高首都慈善事业的整体水平。