灾害应急救助调研报告

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一、灾害应急救助体系建设的主要内容

灾害应急救助机制是指自然灾害的预测预警、应急响应、紧急救援、保障措施、后期处置等各系统的综合，包括自然灾害的信息监测、报告与，指挥协调与紧急处置，信息及新闻报道，物资、资金和社会动员保障，应急队伍的培训和演习，以及民众宣传和国际协调等各项工作。在社会科学中，“机制”的基本涵义有三种：一是指事物各组成要素的相互联系，二是指事物在有规律性的运动中发挥的功能，三是指发挥功能的作用过程和作用原理。简单说，机制就是制度化了的活动模式与方法。灾害应急救助机制就是针对灾害发生的非程序化和非规范化特点，政府建立的一套灾害应对和救助方式。如灾害管理的运行机制包括灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督检查机制。其重点是要充分发挥抗灾救灾综合协调作用，强化灾害管理部门间的信息沟通和协调工作，健全部门间应对灾害的联动工作机制，明确各部门的工作职责、时限要求和工作措施，形成灾害管理的合力，更好地开展救灾工作。当灾情出现后，灾害应急救助机制就能够自动地调动政府与社会的力量运作起来，化解灾害带来的损失。就世界范围内灾害紧急救助的发展趋势而言，建立一套成熟的应急救助机制是所有发达国家已经基本实现的目标，而一些发展中国家则因为各方面条件的落后而在灾害救助上比较落后，因而造成灾民生活困难和恢复重建缓慢。我国正处于经济发展的高速阶段，建立这样一套灾害应急救助体系是势所必然。

按照国际通行规则，灾害救助行动必须要有系统的预案。灾害救助应急预案的制定过程就是将多年的救灾经验系统化、条理化、组织化的过程。预案的作用在于，当灾情出现后，灾害应急救助机制就能够自动地调动政府与社会的力量运作起来，化解灾害带来的损失。建立灾害应急救助体系，还需建立一套开放的救灾工作体制。所谓工作体制，就是一系列工作制度、组织结构和工作作风等。我国传统的救灾工作体制，主要采取单一地完成领导交办的具体事宜和回避社会参与的方式。这种封闭的救灾体制形成于计划经济体制时期，带有“集中力量办大事”的时代印记。这种救灾体制依托国家权力，能快速有效地在全社会范围内进行广泛的社会动员，适用于像唐山大地震和1998年大洪水那样的大灾救助。相反，国外的风险分担、多元主体的救助模式则对局部地区的小型灾害十分有效。灾害救助是一项具有开放性的公共事业，需要社会的多方积极参与，同时也需要政府通过制定相关的政策、法律创造、保障社会各类资源参与救灾渠道的畅通。

二、建立灾害应急救助体系的建议

随着我国经济的不断发展，人口与资源的不断集聚，单位面积承载的经济总量也在不断增加，尤其是一些沿江临海的经济发达地区，地理上的优越带来经济发展的同时，也面临着洪水、台风等多种自然灾害。对于贫困地区，灾害的发生无异于雪上加霜，当地群众被迫陷入灾害与贫穷恶性循环之中。随着我国市场经济体制的逐步完善，国家法治建设的推进，尤其是科学技术日新月异的发展，广大人民群众对灾害救助的时效性、规范性、保障性和人性化的要求越来越高，灾害救助工作的内容、方式、手段和能力都适应新的形势的要求。为此，我们应该以改革创新的思路，做好灾害救助工作，格外注重经济与社会的协调发展，逐步加大对救灾资金的投入，真心实意地为受灾群众解燃眉之急，给他们雪中送炭，为他们的生活撑起一片蓝天。结合灾害应急救助的理论，借鉴其它国家灾害救助做法，着眼于我国的灾害应急救助工作的具体实践，我们建议：

（一）建立救灾资金多元投入体制，落实救灾资金分级负担机制。我们在加大政府救灾方面投入的同时，应当拓宽救灾资金的渠道，建立企业、非政府组织、普通民众、国际社会和灾民自己的社会化救灾资金投入体系。在完善现有的社会捐助、救灾基金、商业保险和国际援助的基础上，还应该探索更多的资金筹集方式。救灾资金和物资的筹集，在发挥政府财政投入主渠道作用的同时，广泛发动社会力量，拓宽筹集渠道，使灾害救助工作更具开放性。一是要进一步健全完善经常性社会捐助服务网络。在各大中城市和有条件的小城市结合城市社区建设，确定社会捐助接收工作站点的布局、规模和管理方式，实现社会捐助活动由集中性、突击性向经常性、日常性转变。二是要按照市场规律，研究充分利用企业、社会和资本资源，共同推进救灾工作的市场化运作，充分壮大救灾资源。三是要注重按照我国的有关规定和国际公法、国际惯例联系和接收国际援助款物。现在，国际间互相援助正日益增多，这不仅是人道主义原则在国际社会的体现，而且体现了人类与自然灾害斗争的合作精神。要适应这一形势，通过国家提供的渠道，积极争取国际间救灾援助。

各级政府的救灾资金预算及支出，应当全面落实“以人为本”理念，确保受灾群众的基本生活。对于特大自然灾害的中央补助资金，可以考虑按经济发展水平将全国划分为若干个区域，规定救灾资金中央、省和地方的负担比例，对贫困地区可以加大中央和省救灾资金的比例，对经济发达地区则相应降低；各省也可以根据本地实际，确定省、市和县救灾资金负担比例。我们认为：就我省而言，达到国家应急预案响应的，中央、省、县及乡镇按照4：2：2：2的比例分担救助资金（我省实行财政省管县体制，故地级市不承担）；达到省级响应但未达到中央响应的，省、县及乡镇按照1：1：1的比例分担；未达到省级预案响应的由地方政府负责救助。同时科学测定救助标准，就我省所言，紧急转移安置群众每人每天补助不得少于30元，每人的最低补助标准300元；倒塌房屋重建每间平均补助标准3000元，损坏房屋修缮标准平均每间300元；对因灾绝收面积，按照每亩100元给予口粮补助。此外，对因灾死亡人口及伤病人口也应当根据实际情况按人次给予救助。为了建立救灾预算资金自然增长机制，我们建议可以按以下两种方式要求省及以下政府列救灾资金预算：一是省、市、县、乡四级按照行政辖区内城乡实际居住人数每人每年不少于1元钱的标准列预算，并且按本辖区的年经济增长率每年递增；二是按照本辖区前五年实际支出的救灾资金的平均值作为年度救灾资金预算基数。当然，如果实际救灾支出不够时，应当从本级政府的预备金中支出。遇到好的年景，救灾资金预算有结余的，可以用于购置本级救灾物资或装备，也可以积转下年使用。

此外，要加强救灾资金的规范化管理。一是研究和建立救灾资金快速拨付的新办法，加快资金拨付速度；二是按照公开、民主和社会监督的原则，做好救灾资金的发放管理工作。民政、财政、审计、监察等部门要密切合作，建立良好的救灾款、物资运行管理体制；三是要总结经验，努力探索，逐步建立和完善救灾款物发放制度，建立和落实使用公示制度，广泛接受群众和社会监督。

（二）加大涉灾部门的协调力度，定期组织灾害应急救助预案演练。综合协调是整个灾害应急救助机制的关键。现在各级均已明确民政部门是抗灾救灾的综合协调部门，各级政府的《自然灾害救助应急预案》中都将救灾应急救助指挥办公室放在民政部门，各级民政部门应当敢于并善于牵头和协调。应急救助指挥系统在救灾组织机构中的作用就是协调部门利益、整合部门资源。救灾的组织机构体系决定应急联动机制的运行效率，设置合理的组织机构意味着合理的分工与明确的领导关系，也意味着高效、可靠和极强的应变机动能力。民政部门要通过制定或修改专项救助应急预案，将自己的构想和要求通过政府专项预案制度化，将灾害应急救助的部门和单位给予合理和明确的分工，克服救助内容的“空白区”与重叠区，形成纵、横两度的矩阵模式，使涉灾部门明确分工，各有侧重。要建立健全省、地、县三级综合减灾协调机构，进一步加强减灾机构的综合协调职能，加强各地区、各部门的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。形成政府领导、民政主管、部门配合、社会参与、功能齐全、科学高效、覆盖城乡的综合减灾体系。

各地要经常性地开展预案演练，做好各级、各类相关预案的衔接工作，加强预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。各级政府要为预案演练提供条件，每年应当在财政预算中列支预案演练专项资金。演练是对预案的质量、操作性、实用性的检验，通过演练可以修正、更新预案，使之具有更好的应急准备、指挥与响应能力。紧急救助演练不仅可以锻炼部门之间的协同与配合，更能检验救援队伍的快速反应能力与紧急救援效率，尤其在我国重点受灾地区需要更多演练。演练形式可灵活多样，大规模的训练需要的资金多，不易举行，可以缩小范围，以社区或街道为单位进行专项演练，重点放在易发灾害的城市居民委员会或农村村民委员会。针对小范围的演练要从实战角度出发，深入发动和依靠群众。演练还可以请灾害的相关专家预先设计一些意外或突发情况，这样既可检验预案的质量又可锻炼群众与救灾人员。

（三）以“减灾备灾”的理念来指导灾害救助工作。救灾不仅是一种人道主义救助，也是一种促进社会发展的投资活动。如果我们将救灾的关口前移，将救灾工作侧重于“减灾备灾”，按照灾害经济学的经济效益理论就会得出“减负得正，以负换正”的结果，即以减少因灾害的经济损失所形成的正效益，灾害经济学把防御灾害的经济投入称之为守业投入。根据资料统计，减灾投入与效益之比为1：10至1：15左右。因此，从灾害发生的非程序化和非规范化特点来看，减灾备灾都是人类对待自然灾害冲击最主要的应对方式和策略选择，所以，我们要转变传统、被动的救灾思想，将救灾工作的关口前移，以更加积极的姿态，科学地应对各类各种突发性自然灾害。

用“减灾备灾”的理念来指导灾害救助工作，要做好以下几个方面的工作：首先，要以制定和完善灾害应急救助预案体系为突破口，提高各级政府的灾害救助规划能力，完善救灾款、物支持系统，建立快速反应和综合协调的救灾工作体制，保证突发性灾害发生时救灾工作的有序开展，提高自然灾害应急反应能力和紧急救助水平。在制定救灾应急预案时，要以灾民生活救济工作为重点。其次，夯实综合减灾基础，加强减灾的体制、机制、法制建设。充分发挥各灾害专业部门作用，加强科技支撑体系建设，坚持综合减灾，动员社会各方面力量广泛参与，综合运用法律、行政、经济、技术、保险、金融等手段，减轻自然灾害造成的人员伤亡和财产损失。目前，尤其要强化各级政府的防灾减灾责任意识，建立政府部门、新闻媒体和社会团体协作开展减灾宣传教育的合作机制；编制减灾科普读物、挂图或音像制品，推广地方减灾经验、宣传成功减灾案例，面向公众宣传减灾知识；将减灾知识纳入学校教育内容，开展减灾的普及教育和专业教育，建设减灾科普教育基地。第三，要结合当地实际，逐步建立救灾物资储备制度和仓储设施，按照重点区域建设到市的要求，尽快制定物资储备规划，充实储备物资，为灾害紧急援助提供坚实的物质基础。此外，要加强民政救灾队伍的自身建设。各级每年都要按救灾资金预算的一定比例列支专项资金用于采购救灾车辆、计算机、影像和通讯设备，提高各级尤其是基层救灾队伍的救灾装备水平和处置能力。

（四）加强灾害救助工作理论的研究。科学的理论是实践的先导。要在调查研究的基础上，认真总结多年来的救灾工作经验，形成规律性的认识，为救灾工作的顺利开展提供科学的理论指导。加强灾害救助理论研究，首先，要认真研究并形成科学的灾情评估指标体系和方法体系，以及灾情等级划分和救灾责任界定方法。灾情评估指标的确定要统筹兼顾，既要考虑灾害造成的群众生活困难，也要顾及灾害给生产造成的损失以及对交通、通讯、供电、农田水利等基础设施造成的破坏。灾情等级的划分既要密切关注洪涝、风雹等“急性病”的短期、剧烈破坏作用，也不能忽视干旱等“慢性病”的长期、隐性负面影响，同时还需注意重复受灾、连年遭灾等因素。救灾责任的界定，要以灾情评估和灾情等级为基础，也要考虑各地的经济基础差异，兼顾省以下政府的财政承受能力和灾区群众的自救和互助能力。其次，要改革灾情统计办法。要进一步研究自然灾害统计制度，立足客观性、可操作性的原则，科学设置灾情信息上报的项目和内容，并根据救灾工作实际需要，改进统计方法和统计报表。统计报表可按救灾工作的几个阶段设置，如在应急救灾阶段，主要填报紧急转移灾民和绝收面积数量等；在恢复重建阶段，基层主要填报倒损房屋数、需重建房屋数及需上级救助资金数等；在荒情救助阶段，主要统计因灾粮食减产数、需救济人口数量以及需上级救助情况等。这样，既简单明了又客观可靠，既减少了工作内容又提高了工作效率。第三，通过解剖典型案例，进一步明确灾害救助的内容，明确灾害救助的主要任务、实现手段和途径。要从提高灾害紧急救助能力入手，围绕受灾群众生活得到及时安排这一目标，在灾情掌握、救灾资金筹集、救灾物资准备、资金物资拨付、社会捐助活动的开展等方面积极探索应急工作机制以及相应的保证措施，全面建立应对灾害的紧急救助工作机制。

（五）在建立救灾专业队伍的同时建立群众性防灾组织。根据多种灾害突发性和灾害应急工作的特点，市、县两级都要组建一支灾害应急救助队伍，重点要加强大中城市和地级市的灾害应急救助队伍建设，通过培训演习，形成多层次综合应急救助队伍。目前，民政等部门要和地震、水利部一样建立不同类型的紧急救援队伍，配备必要的救灾装备，平时有针对性的开展紧急救助训练，灾害发生后及时赶赴灾区实施紧急救援。灾害紧急救援队伍应坚持一专多用、平战结合、反应迅速、突击力强的特点，在各项减灾救灾活动中，既自成体系，又互有联系，统一指挥调度，加强组织协调和专业保障，提高队伍快速反应和协调作战能力。

在灾害发生的初期，尤其是大型灾难发生后，受难人数多，行政和社会组织暂时瘫痪，政府的紧急救援队伍不能完全满足救灾需要，建立群众性自主防灾减灾组织是一种应对灾难的积极而现实的解决方式。我们要在建立专业救灾队伍的基础上，建立群众性自主防灾减灾组织。要充分发挥社会团体在灾害救助中的作用，组织各方面力量参加紧急救援、社会捐赠、卫生防疫、恢复重建等灾害救助工作；依托基层社区、共青团组织以及非政府组织，建立形式多样的减灾志愿者队伍，力争每个城乡社区都建立志愿者队伍，并开展志愿者减灾技能培训。实践证明，社区救灾队伍在日常灾难中扮演着很实用的角色，如扑灭小型火灾，对灾难中的受伤者提供最基本的医疗救助，安全搜寻并营救受难者等等。建立群众性自主防灾减灾组织的另一个作用是，通过对群众性救援队伍和志愿者队伍的培训，可以更好地普及灾害和防灾知识，提高社区群众的自我防灾能力，并最终提高社会的抗灾能力。

(六)加快灾害救助的立法步伐，逐步建立灾害救助的法制系统。加强法规建设，是灾害救助工作顺利发展的客观需要。目前，从部门的角度看救灾工作，从灾情核查统计上报、到灾民生活安排的途径和方法以及救灾款物的管理使用等方面，都已经制定和出台了一系列文件、规定和要求。由于这些文件、规定和要求还没有上升到法规层次，在实际工作中虽然约束性不强，但却为救灾法规建设奠定了基础。为此，我们要认真调查研究，总结经验，以政府规章的形式制定颁布《自然灾害损失情况核查评估办法》、《救灾款物管理使用办法》、《社会捐助管理办法》、《灾民生活救助条例》等，使救灾工作纳入法制化轨道，不断提高救灾工作依法行政水平。

（七）切实加强灾害信息的管理。灾情信息是救灾决策的基础，灾情信息的准确、及时和有效直接影响到灾害应急救助的成效。要充分利用民政、气象、地震、水利、农业等有关灾害管理部门的灾害信息，建设灾害信息共享平台并定期更新、维护；加强对灾害信息的分析、处理，提高灾害信息服务水平。逐步建立和完善科学的灾情预测、评估制度，分析灾害形势，评估灾情，保证灾情信息的诚信可靠。要运用现代信息技术手段，加强灾情信息微机通讯网络系统的建设和运用工作，提高核灾、报灾的时效性和准确性。

灾情信息的重点和源头是基层，为此要下大力气做好基层的灾情管理工作。首先，建立灾情档案制度。从乡到县建立灾情记录，统一格式，统一发放，定时记录，每年存档。对历次重大灾情，要形成规范的、详细的灾情文档，配备影像资料，随时备查。其次，建立灾情分级核查、评估制度。明确乡查村、县查乡、省市查县的核查方式；明确上级核查下级的核查报告的格式、内容、要求和应核查的范围、重点区域、重点对象、重点项目等；明确小灾由县级核查，中灾由地市级核查，大灾由省级核查，重大灾害由民政部核查或评估，这样既可避免一灾多查、多灾扰民的现象，又强化了各级政府的责任。第三，建立灾情信息管理监督机制。监控各地有无灾害及灾害范围大小，灾害等级大小及灾害损失程度，报灾、核灾及时性、规范性与准确性；综合运用卫星监控、抽样调查、现场勘测、灾情会商、灾情评估、灾情通报等方式进行监督；对救灾统计数据赋予法律效力，明确各级救灾统计人员应承担的法律责任，制定虚报、瞒报、漏报、迟报灾情信息处罚措施。最后，建立救灾绩效考核制度。主要考核灾民生活保障落实情况，主要包括灾民的吃、穿、住、医、取暖等方面的落实情况；以及考核各级救灾款物管理发放情况，主要包括救灾资金预算、筹集、拨付、运转情况，救灾款物发放公示落实情况等。