社区居委会反思性考察报告

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社区居委会作为目前社区中最具权威性、影响力、涵盖面最广、组织协调能力最强的主体组织，其自治程度的高低对于社区建设水平乃至社区发展程度的高低都具有直接而重要的影响。但从笔者对全国10几个不同类型城市的调查来看，目前，社区居委会的自治程度非但没有明显的增强，反而有弱化的趋势。而影响社区居委会自治功能的发挥的主要原因之一就是其日益繁重的行政性负担。虽然，针对社区居委会的行政性负担问题，各地也采取了一系列“减负”措施，但实际效果并不理想，个别地方甚至出现越“减”越“重”的怪现象（在某省会城市竟然有近1/5的经激烈竞争上岗的社区工作人员因不堪重负而被迫辞职）。

由此看来，社区居委会的“减负”问题仍是目前一个亟待解决的重要课题。那么，社区居委会的负担到底有多重？繁重负担来自何处？如何走出“减负”困境？这是笔者在下文中试图描述和讨论的问题。

一、社区居委会负担现状

体制转轨、社会转型的过程中，社区居委会实际上主要都在做些什么工作呢？为彻底弄清这个问题，笔者调查了湖北、江西的近50个社区，以下是笔者根据湖北C、D两社区二00三年度全年的原始工作记录整理统计的社区居委会的主要工作任务情况（见表一）。

表一：二00三年C社区、D社区工作情况统计表

工作类别

C社区

D社区

频数（件）

占全年工作百分比（%）

频数（件）

占全年工作百分比（%）

公共治安

291

15.71

455

24.13

环境卫生

62

3.35

260

13.79

医疗保健

141

7.61

167

8.85

社会保障

88

4.75

159

8.43

人口管理

68

3.67

106

5.62

公共设施

112

6.05

97

5.14

其他行政事务

493

26.62

412

21.84

文体公益

507

27.38

56

2.97

居民求助

90

4.86

174

9.23

合计

1852

1886

从表一的统计结果不难看出，目前社区居委会的工作任务是相当繁重的，C、D两社区二00三年全年的工作量分别达1852件、1886件（这还不包括许多没有写入工作记录的临时性工作），平均每天分别要完成5.07件、5.17件工作。需要指出的是，这些工作涉及许多个行业，很多是专业性非常强、居委会工作人员无法或不能很好地完成的工作，这也在无形中有增加了居委会工作的负担。

虽然，目前居委会工作的任务已经相当繁重，但在笔者的调查中，几乎100%的社区居委会负责人都表示目前居委会任务仍在不断增加，而增加的工作主要是政府交办的行政性事务。

二、社区居委会负担探源

根据有关规定,社区居委会的工作任务主要包括两个方面,一是组织居民开展社区公共事务和公益事业,实现社区自治；二是协助政府工作。从理论上来讲，作为基层群众性自治组织,其更多的时间和精力应当花在社区的自治事务之上。但实际情况又如何呢？我们仍以湖北C、D两社区为例，将两社区二00三年度完成的工作进行一个简单的分类（行政性事务和社区自治事务）后再行统计（见表二）。

表二：二00三年C社区、D社区全年工作情况分类统计表

工作类别（服务单位）

C社区

D社区

频数（件）

占全年工作百分比（%）

频数（件）

占全年工作百分比（%）

行政性事务

市级单位

201

11

99

5

区及单位

238

13

149

8

街级单位

665

36

1292

69

其他单位

151

8

116

6

社区自治事务

597

32

230

12

表三：社区居委会工作人员对居委会工作任务的评价（N=92）

问题

答案

频数（人）

所占比例（%）

您认为在实际工作中居委会承担的主要事务是

政府交办的事务

78

85

居民求助的事务

10

11

居委会自主开展的事务

4

4

表二的统计结果清晰地表明，目前，社区居委会的工作负荷主要来自政府，两社区二00三年完成的工作中，行政性工作分别高达88%、68%且呈现出越是基层的政府向社区下派任务越重的现象，而社区自治事务只占12%、32%。这也可在笔者对92位社区工作人员的问卷调查统计结果（见表三）中得到印证，高达85%的社区工作人员表示，社区居委会承担的主要事务是“政府交办的事务”。显然，目前的社区居委会实际上仍是基层政府的“一条腿”，而非社区居民的“头”，角色发生严重错位，其造成的结果必然是“种了别人的天，荒了自己的地”。这种角色的变异,必然会影响到居民对社区居委会的认同和信任（见表四中笔者对96位社区居民的问卷调查统计结果），从而造成居民对社区事务的漠视和“用脚投票”等一系列严重的后果，从长远来看，这些对于社区建设的深入推进和社区的可持续性发展都是相当不利的。

表四：社区居民对居委会的信任情况（N=96）

问题

答案

频数（人）

所占比例（%）

您认为社区居委会能否代表社区或居民的利益

能

18

19

基本能

29

30

基本不能

38

40

不能

11

11

三、“减负”对策

社区居委会“减负”问题实际上就是社区居委会角色回归本位的问题，这也是提高社区居委会自治程度乃至社区自治水平必须切实加以解决的一个基础性关键问题。虽然我们明确了社区的负担现状及其来源，但在目前这种改革处于攻坚阶段、社会转型还未到位的情况下，要想标本兼治、彻底解决这个问题，简单地采取“行政全能主义”和“社区自治主义”都是不可取的，而应该从微观和宏观、机制和体制以及近期和长远等方面加以综合考虑，也就是不但要考虑“长久之策”，而且要有“权宜之计”。

1、“权宜之计”。从微观、机制和近期方面来讲，现阶段必须切实明确社区职责，实行行政事务“社区准入制”。首先是按照宪法和相关法律法规的规定，对社区应该承担的工作进行认真、全面而细致的梳理并在此制定出台《社区工作职责》，从制度上明确社区到底应该做什么。其次是在明确社区职责的基础上，严格实行行政事务进社区“准入制”。党政各职能部门的工作，对于不必进社区和可进可不进社区的，一律不得进入社区；对于必须进入社区的，一律实行“准入制”。这项工作可由各级社区建设领导小组办公室进行统一审核、归口管理，各级社区办对同级职能部门的行政事务进行审核，但批准行政事务进社区前必须征求下级社区办的意见。各级社区办在批准行政事务进社区的同时，必须按照“权随责走，费随事转”的原则，一并明确工作经费的数额、拨付期限等具体事项。对于未经审核而直接下达社区的工作任务，社区可以拒绝承担。最后，各级社区办定期（一个月或一季度）通过发放不记名调查表等方式到社区检查行政事务进社区情况，检查结果进行通报并作为各部门年终考核评比的依据。

2、“长久之策”。从宏观、体制和长远方面来讲，一是要修改或重新制定出台《城市居民委员会组织法》，特别要将1989年《居组法》中容易造成居委会角色混乱或在实际工作中难以执行的条文剔除（比如在1989年《居组法》第二条中规定居委会是基层群众性自治组织，但在第三条第五款中又硬性规定居委会必须协助工作），明确界定社区居委会的角色定位，从而将社区居委会行政性负担的来源从源头上切断。二是在修改法律的基础上，应该有步骤、积极稳妥地推进现有城市社区管理体制改革，在实际工作中理顺政府（主要是街道）与社区的关系。考虑到传统城市基层社会管理体制（即“条块结合，条包块统”）“条”难“包”“块”又无法“统”的现状和目前进行的两种街道体制改革思路（加强街道职能和弱化街道职能）试点情况实际效果以及管理成本等问题，笔者建议社区管理体制改革宜以“条块结合、以条为主”为目标取向，逐步弱化街道直至取消街道设置，街道原有的行政性事务全部由上级政府“回收”，属于社区自治的事务转移到社区。体制改革后，行政性事务可自由进社区，但不得进社区居委会，所有行政性事务均由政府部门聘用的人员完成。当然，社区居委会也可根据自愿原则协助其完成工作。这样，社区居委会的“减负”问题就又从体制上得到了根本的解决和落实。