救助管理调研报告

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随着经济的发展，社会的进步，延续多年的收容遣送制度已经废止，新的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》于2003年6月20日正式施行。从强制性收容遣送改为关爱性救助管理，是我国民主法制建设的一件大事，也是我国社会救助制度的重大改革。贯彻执行新的《救助管理办法》，有关职能部门为突发困难群体和流浪乞讨人员提供了不少救助，取得了很大的成绩。但在贯彻执行新办法过程中，也遇到了一些新问题。本文试从以下几方面，对贯彻新办法所遇到的问题和解决问题的办法进行探讨。

一、对求助受助人员状况的再分析

（一）救助对象中的“高收入”弱势群体。新的救助管理办法实施以来，流浪乞讨人员却有增无减。鞍山市救助管理站2002年收容遣送各类人员共849人，其中流浪乞讨人员150人，占总数的18％。而2006年救助了764人，其中流浪乞讨人员只有27人,仅占总数的0.35。究其原因，主要是强制性收容遣送制度取消后，大部分流浪乞讨人员由此而发展成“职业乞丐”。他们不满足于解决温饱问题，而是乞求“高收入”。他们当中一部分，以形成了以流浪生活为主、以乞讨生财为目的的“家庭式”乞讨团伙。本人在对新办法施行三年来鞍山流浪乞讨人员的社会调查中，不仅发现了3人帮，5人组的乞讨小团伙，还发现了来自甘肃岷县的有100多人组成的乞讨大团伙。这个大团伙，每个女性手臂上都纹有一只梅花，并带一个小孩子，以家族为单位，分工明确，乞讨生财。他们不满足于受助，甚至拒绝救助。由于救助部门对拒绝救助缺乏执法依据，再加之执法手段较难把握等问题，“职业乞丐”已成为一个新的管理盲区，成为建设和谐社会的不和谐因素。

（二）求助对象中的身份甄别难。新的《救助管理办法》界定了救助标准和条件，但实际上难以操作。在救助工作中，相当一部分求助对象不能提供有效的身份证明。究其原因，一是临时求助人不想暴露身份，怕影响名声。二是职业乞讨人员，他们经常流窜全国各地乞讨，登记后怕被当地民政部门接回。三是目前正在实施微机联网，进入微机后，怕今后不予以救助。为此，给救助管理部门工作带来许多不便，甚至无法核实被救助人员的真实情况，无法实施救助。对这部分人，目前，基本上是由他们自述，工作人员凭感觉判断是否救助。对一些不符合条件的掺杂人员更是难以应对。在2006年市救助管理站求助的827人中，竞有542人不能提供有效证件，只认定了63人不符合救助条件。如郭某，男，64岁，自称是辽宁铁岭人。经微机查询该人在辽宁省内救助站先后救助了19次，在他身上发现80多张全国各地救助给买的车票。鞍山救助站也救助了其3次，对于这种骗助人员，救助站在其第4次请求救助时没有给予救助，他就躺在救助站门外耍赖，后来联系公安机关才将其强制护送走。

（三）受助人员中弱势群体返家难。在救助对象中，盲聋哑、痴呆傻、精神病人和无家可归者占大多数。他们是救助工作中的难点和重点。由于他们不能提供准确的家庭住址和联系人的相关信息，无法同其家人和亲属联系。即使找到了他们的亲人和亲属，他们当中相当一部分人也不愿意把他们从救助站接走。有的接走了，不久又流落社会，无奈，救助站成了他们的栖身之地。鞍山市2006年救助的这类人员共有76名，亲属不愿接回的有46人，占总数的61％。如救助站送回后，家庭拒绝接纳，不仅牵扯了救助站人手，还造成了国家有限的救助经费的浪费。如居住在鞍山市千山区魏家屯村的范某（64岁），2005年5月24日患肝硬化到常州市救助管理站求助。在常州救治期间，联系到了其两个儿子和姐姐，他的亲属都表示不能去常州把亲人接回来。在范某病情稳定后，常州救助站护送他回到鞍山继续救治。在鞍山救治期间，鞍山市救助管理站多次找到其亲属，劝说他们把范某接回家。可范某的亲属一次也没有到医院看望过范德纯，后来他的两个儿子也联系不上了，一直都由救助站的工作人员在医院护理范某。2005年10月1日范因病死亡，救助站联系到了他的姐姐。他的姐姐电话里说，“请政府处理”，就再也不接电话了。范某的丧事完全由救助站办理。范某临死前留下遗憾，没有见到自己的亲人一面。

（四）受助人员情况复杂管理难。由于实行开放式救助管理，一些流落街头的病危患者也经常被热心人送到救助站，而救助管理部门的医疗救助体系又不完善，给救助管理工作带来新的问题。一些受助人员，尤其是精神病人和弱智人员，时常在站内乱跑乱叫，破坏公共设施，在被褥上拉屎拉尿，甚至殴打工作人员，特别难以管理。在求助人员中还存在“鱼龙混杂”，救助站内发生多起行窃现象，威胁着国家财产和救助站工作人员的人身安全。

（五）救助管理部门转变职能后认可难。由于一些治安执法部门对新的救助管理办法不了解，经常把一些酒后理智不清耍酒疯、病倒街头无人管、不够收容条件的外地传销人员、正在调查到涉案不能定性人员以及影响社会治安回稳定的人员送到救助站。或者撒手不管，或者请求代看管，救助站成了临时收容所。如2006年2月24日，公安110第7大队夜勤民警就把一名不符合救助条件的人员强制性送到救助站，由于本人不接受救助，救助站按照自愿受助的原则予以拒收。夜勤民警由于不了解救助的原则，错误地认为救助站是不作为、不履行责任。

二、对贯彻执行新的《救助管理办法》的几点设想

新的《救助管理办法》的出台，细化了救助管理的内容，界定了救助管理范围，标志着我国施行了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》正式退出历史舞台，体现了救助管理工作完全成为一种被救助者的“自愿行为”。救助机构也实行了“来去自由”的开放式管理，完全体现了以人为本，建设和谐社会的理念。那么，如何突破新、旧《办法》带来的制约救助管理工作的“瓶颈”和“难点”，这是救助管理部门必须破解的难题。我认为应从以下几个方面着手：

（一）关爱流浪乞讨人员，从根本上消除流浪乞讨。

1、加快建立和完善城乡低保体制。让每一个生活无着的流浪乞讨人员都能享受到低保政策。按照新的救助管理办法，应对流浪者中的老年人、未成年人和残疾人联系有关部门给予安置，对身体强壮有劳动能力的人员通过开展劳动技能的培训，使他们能有一技之长。同时，开辟和提供一些针对乞讨人员的劳动岗位，使这些长期流浪乞讨人员的生活有出路，完全融入社会，从根本上解决和避免因生活无着而外出乞讨，使这项工作成为全社会的工作。

2、加大政府部门之间的协调力度。一方面，流出地的政府部门及城乡基层组织要充分发挥作用，通过赋有成效的工作，控制外出流浪乞讨；另一方面，流入地政府部门及城乡基层组织要认真对待，耐心说服，堵住入口。对流浪乞讨人员经常出现的地域，公安、工商、综合治理等单位要同救助管理部门密切协作，共同做好流浪乞讨人员的工作。在救助管理工作中，要实行救助管理一盘棋，从根本上解决目前各地普遍存在的局部禁乞问题，治标更要治本，标本兼治，力求取得成效。

3、救助管理部门要营造氛围。适时到流浪乞讨集中的地域进行救助法规的宣传，使流浪乞讨人员懂法、知法、守法。加强救助知识的宣传，教育这些人的亲属，对老年人、未成年人和残疾人应尽赡养、抚养责任，谴责遗弃行为，形成关爱性的社会救助管理氛围。

（二）加强对流浪乞讨人员教育，打击职业乞讨者。

>在实行对流浪乞讨人员救助的基础上，要加强对有劳动能力的青壮年进行思想教育，让他们明白流浪乞讨不仅是有损自身形象的行为，同时也会对国家形象造成影响，是社会问题，也是政治问题。救助管理部门应按照新办法协调公安等部门出台相关政策法规，建立相应的监督制约机制，采取有效措施打击有组织的欺诈性乞讨行为。

（三）拓展救助方式，变被动求助到主动救助。针对节假日放长假，人口流动量增多的客观情况，救助管理部门要每天派工作人员上街巡视，密切关注流浪乞讨人员，尤其是关注流浪未成人和流浪精神病人或危重病人的情况，做到发现一个救助一个。同时，要在重要地段设立救助咨询站或救助引导站，向社区居委会及市民发放救助引导卡，避免求助找不到门槛，为营造和谐平安环境做出积极努力。

（四）完善救助网络，强化多层面管理。鞍山市是在全省和全国率先对救助人员实行微机管理的城市，其经验被推广。在对一般受助人员进行微机登记的基础上，还把鞍山市辖区内的流浪乞讨人员和痴呆傻人员及精神病人资料输入微机，建立个人档案，使长期制约救助管理工作的求助对象返家难等问题得到破解，救助工作也由被动变为主动。由于救助管理工作是一项全社会关注的工作，还应发挥社区和志愿者队伍作用。要在重点社区建立救助网络，设立义务救助管理员。一方面确保救助对象通过社区和社区救助管理员及时联系救助管理部门予以救助，另一方面求助人员在得到救助后，救助管理部门能通过社区或者社区义务救助管理员及时查找到救助人的住址，并由社区或者义务救助管理员通知其亲属接回或由救助站护送回家。

三、强化救助管理机构建设，为救助工作创造必要到条件

新办法的施行，为救助管理工作带来了新机遇。救助管理部门要乘势而上，针对新办法施行中出现的问题，用创新的思维去破解工作中的难题。

（一）加强基础设施建设，修筑花园式救助管理站。几年来鞍山市对救助工作高度重视，不仅新建了救助大楼，设立了接待室、阅览室、活动室，添置了健身器材等，尽可能的为受助人员创造舒适的住宿条件。还变过去监舍式管理为开放式救助，拆除铁门、铁栅栏和监控设备，不限制受助人员人身自由，尊重受助人员隐私，完全体现了救助工作的人性化，使被救助者在救助站感受到家的温暖。

（二）创新工作方式，提高救助管理人员的责任意识。要把受助人员当亲人，彻底改变过去生、冷、硬的工作态度。无论是对因为身体残疾或是丧失劳动能力的流浪者，还是身在异乡，因为钱物丢失发生临时性困难的人，到了救助站就是回到了温暖的家中，回到了亲人的身旁。各地救助站要从思想上爱护他们，生活上关心他们，组织活动上要有创新，组织受助人员在阅览室学习，定期组织一些文体活动，丰富他们的文化生活。彻底改变进救助站只提供生活救助问题。

（三）协调职能部门，形成救助体系。救助管理工作是全社会的工作，是一项涉及和谐和稳定的工作，需要社会各个方面密切配合。对职业流浪乞讨人员，需要公安、综合治理、流出地政府等部门的配合，应予以坚决打击。对求助人员中的危重病人，精神病人，需要医疗等部门的配合。鞍山市救助管理站从2003年开始就积极协调公安、卫生等部门，设立定点医院，救助流浪乞讨病人。在此基础上根据2006年1月6日《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》更加完善了救助体系，明确了责任，保障了流浪乞讨病人的权益。

雄关慢道真如铁，而今迈步从头越。做好新时期救助管理工作，是维护社会秩序，构建和谐社会的必然要求，是终点也是起点，让我们携起手来，共同谱写救助管理工作新篇章。