社会管理体制改革调研报告三

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近30年的改革开放，把我国的改革发展推进到了一个关键时期。“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”，这种整体性、全局性的社会变革，既给经济社会发展注入了巨大的活力和生机，又不可避免地带来了这样那样的矛盾和问题。“春江水暖鸭先知”。位于东部沿海地区的苏州市，紧紧抓住改革开放的先机，实现了经济社会的率先发展，同时，也先期遇到了社会深度变革带来的种种挑战和压力。在社会管理领域，新情况、新矛盾、新挑战层出不穷，形成于计划经济时代的现行社会管理体制，其弊端日益显现。根据调查中掌握的大量材料和数据，我们深切感到，严竣的社会管理问题是构建和谐社会必须跨越的一道“坎”，积极推进社会管理体制的改革和创新刻不容缓。

一、从社会管理的对象看，社会管理的任务比往任何时候都更加繁重

社会管理是与经济建设、政治建设、文化建设及管理既相对应又相关联的社会公共管理，涉及的内容和范畴十分广泛，但其主要之处是协调社会活动中人与人之间的关系，本质上是对人的管理。从苏州市的实际情况看，社会管理的任务日趋繁重，管理难度不断加大。

――市域人口规模急剧膨胀。在工业化、城市化持续快速发展的进程中，苏州辖区内的城市和城镇成了集聚各类人力资源的“高地”，伴随着巨大的物流、资金流、信息流，一批又一批外来投资商和劳动者纷至沓来，直接导致全市人口规模的迅速扩张。2006年底，全市户籍人口为616.08万，而同期登记外来暂住人口为497.50万，以保守的15%计，把漏登记外来暂住人口也统计在内，则为572.13万，加上3.99万境外常住人口，当年全市总人口（包括常住人口和暂住人口）已达1192.20万。这一人口规模，是1978年改革开放之初506.27万总人口的2.35倍。预计2007年全市总人口将超过1200万。

――城乡居民的社会归属深刻变化。在城市，随着国有（集体）企业和生产经营性事业单位改革改制的全面完成，职工、员工依附单位的关系被新型的双向选择的契约关系所取代，企事业单位原先大包大揽的社会管理和服务职能基本上都推向了社会；在农村，随着家庭联产承包责任制的实施，政社合一的体制被废止以及乡镇集体企业普遍改制为股份制企业和私营企业，广大农民获得了生产经营和择业、创业的自主权，原有公社和集体经济组织承担的社会管理和服务职能同样趋向社会化。微观层面的社会变革，使大多数城乡居民由“单位人”变成了“社会人”，他们的社会归属由此发生了深刻的变化，公民社会已经突破高度行政化的单位制社会管理体制的坚壳，破土而出，初露端倪。

――人口结构日趋多元化、异质化。苏州市域人口规模的快速扩张主要是在大量外来人口不断涌入的条件下发生的。目前，全市户籍人口与各类暂住外来人口之比为1：1，越来越显现出移民城市的鲜明特征。来自全国、乃至全球各地的外来人员与原居住市民劳动、生活在同一个社会环境之中，必然发生不同生活方式、不同风俗习惯、不同文明程度、不同思想文化之间的交流与融合，磨擦与冲突。值得注意的是，当地户籍人口迅速老龄化和外来暂住人口文化素质相对低度化这两大社会矛盾非常突出。2006年底，全市户籍人口中60岁以上的老人已超过111万，老龄化率高达18.2%。同期，以青壮年为主体的外来暂住人口中具有高中、大专以上学历学历的分别占25.7%和5.4%，总体受教育程度比当地相同年龄段的户籍人口低得多。

――人口迁徙几无约束，人口流动性不断加大。商品经济的空前繁荣，户籍制度改革的稳步推进，交通通讯条件的显著改善，使人口自由迁徙的外部约束大大弱化；人们依靠自身优势、追求幸福生活的内在冲动，则把越来越多的社会成员卷入跨地区、跨部门、跨产业、跨行业流动的大潮。由此，导致人口流动性的不断加大。苏州市域人口规模的机械性扩张，就是经济相对落后地区大量人口跨地区流动的典型表现。2006年，全市铁路、公路客运总量3.52亿人次；剔除续约合同，劳动用人单位当年新签订劳动合同160.47万件，中止劳动合同39.85万件；招聘引进大专以上各类专业人才5.95万人；公安机关办理户籍迁出迁入合计15.33万件，新增外来暂住人口119.50万人，受理出入境合计19.57万件；接待境内外旅游者分别为4135.34万人次和181.49万人次。这些数据从不同侧面，揭示了人口流动的规模。

――不同利益群体之间的矛盾和冲突日益凸现。改革开放以来，特别是进入上世纪九十年代之后，苏州市的开放型经济迅猛发展，城乡公有制经济改革改制加速到位，非公有制经济迅速发展壮大，大量新经济组织如雨后春笋般涌现，形成了多种经济成分并存的所有制结构。与此同时，律师事务所、会计师事务所、各类交易经纪人组织、行业协会、同业公会、商会等新社会组织也应运而生。据统计，截至2006年年底，全市累计开业外商投资企业1.02万家，实际到账外资366.8亿美元，员工总数219.69万人；私营企业和个体工商户分别为11.01万家和24.98万户，合计注册资本2410.06亿元，从业人员225.34万人；各类中介服务机构4万多个，从业人员超过15万人；农村专业协会17个，联系团体会员2000多个；行业协会、同业公会、商会106个。社会经济基础的深刻变革，“两新”组织的发展壮大，引发了社会阶层的分化和重组，造就了企业董事长和股东、职业经理、经纪人、各类自由职业者、农民工等新社会阶层，形成了各种不同的利益群体。利益不同，诉求不同，不可避免地带来各利益群体之间的矛盾和纠葛。社会财富分配两极分化的趋势，又加剧了各利益群体之间的矛盾冲突，人民内部矛盾出现了不同于以往的特点和表现方式。这些年来，企业劳资纠纷、企事业单位改制、城市拆迁改造、农村征地拆迁、环境污染事故等群众上访热点问题，在某种意义上，就是各利益群体之间利益纠纷、利益诉求的聚焦点。

――部分社会成员诚实缺失、道德失范。社会存在决定社会意识。在旧的社会秩序和制度框架被逐步打破，新的社会秩序和制度安排尚待确立和完善的社会变革时期，往往造成社会环境一定时期内的无序和失范，而这种无序和失范又必然反映到人们的思想道德观念中来，导致相当一部分社会成员诚实缺失、道德失范。外来消极、腐朽的文化思潮和生活方式的渗透，传统文化中的糟粕在一定程度上的死灰复燃，一些传播媒体不负责任的舆论导向，更使部分社会成员的道德规范、行为准则、价值取向和是非标准被严重误导。在现实社会生活中，人们不难感受到：诚实守信、忠厚老实不被看作美德，而言而无信、投机取巧反被视为处世之道；社会心态普遍浮躁，追逐名利在少数人群中成为时尚；弄虚作假、欺诈行骗现象表现在社会生活的各个领域，人们相处少了互信，多了戒备；一些社会成员倍加珍惜私有财产和私人环境，而对公共财物和公共环境的爱护保护却漠不关心；黄赌毒等社会丑恶现象及封建迷信活动屡禁不止，并呈蔓延之势……部分公民道德素质下降，文明程度滑坡，已是不争的事实。

二、从社会管理的主体看，社会管理中交叉错位与断层缺位并存的现象相当突出

经过近30年改革开放的历程，高度行政化的单位制社会管理体制已经发生嬗变，社会管理主体已由相对单一趋向多元化，然而，由于各项改革不配套，对接障碍重重，导致多元化的各类社会管理主体（包括行使公权力实施行政管理的政府部门、根据章程规章实行自律管理的社会组织、依据组织法实行自治管理的城乡基层居民自治组织以及以道德约束为基础进行自我管理的公民个人）管理职责不清，各自分工不明，相互对接困难，甚至严重脱节，社会管理中交叉错位与断层缺位的现象同时并存，或多头管理，或扯皮推诿，或无人问津，造成了一定程度上的无序化。从我们调查了解的情况分析，当前社会管理的无序状况，主要表现在：

其一，企业和部分事业单位大量剥离社会管理和服务事务，造成了短时期内大量社会管理事务的管理主体缺位。在高度行政化的单位制社会管理体制下，政府习惯于以行政命令方式向工厂、矿山、、生产大队、学校、机关等单位下达社会管理任务，要求大大小小的单位为本单位干部职工提供社会服务。那时，这些单位包揽了大量社会管理和服务事务，生老病死残，吃喝拉撒睡，几乎无所不包，一道道围墙里面，俨然一个个“小社会”。如今，无论是改制后的企事业单位，还是新涌现的新经济组织和新社会组织，都不再包揽社会管理和服务事务。对各级政府而言，前脚刚从微观经济管理事务的“泥潭”拔出腿来，后脚又陷入了社会管理事务的“沼泽地”。政府毕竟不是万能的。如同经济管理事务一样，许多社会管理事务、特别是微观层面的社会管理事务，单靠政府是管不了，也管不好的。政府“补位”不及时又补不齐全，于是事实上的管理主体“缺位”在短时期内就在所难免了。

其二，行政管理体制总体改革相对滞后，政府自身存在职责不清、关系不顺的问题。在经济体制改革大潮的推动下，苏州市行政管理体制改革起步较早，推进较快，政府职能转变取得了多方面的阶段性成果，行政审批制度改革、依法规范行政行为、实行政务公开、推进决策民主化和科学化、有效监督和约束行政权力等单项改革居于全省乃至全国先进行列。但是，囿于宏观大环境的制约，行政管理体制改革的总体思路以及事关重大权力、利益格局调整的单项改革思路尚不明确，实际操作更是举步艰难。这种状况造成了行政管理体制的总体改革及重大单项改革的相对滞后，并使已经取得的改革成果难以巩固和进一步扩大。就政府的社会管理和公共服务两大基本职能而言，由于相关的法律法规和规章不完备，致使政府行使社会管理职能、提供公共服务的权力边界和职责范围模糊不清，政出多门，条块分割，行政管理资源分散，管理合力难以形成。与此同时，由于外部改革措施不配套，政府许多应当剥离的社会管理职能因缺乏相应的社会管理载体而无法剥离，无奈之下，许多社会管理事务直接下放转嫁给城乡基层居民自治组织，而相当部分从企事业单位转移出来的社会管理事务又揽到了政府身上。从而，加剧了社会管理的无序化和低效率。

其三，各类社会组织发展壮大步履维艰，社会“中介”的自律管理出现明显“断层”。这些年来，各类社会组织的培育、发展及规范运行越来越受到各级党政领导和社会各界的关注，发展速度有所加快，开始在参与社会管理、提供社会服务中崭露头角。截至2006年年底，全市在民政部门登记注册的各类社会组织2605个，其中社会团体1515个，民办非企业单位1082个，基金会8个；在基层政权组织备案的基层民间组织3821个。但是，受制于传统管理理念根深蒂固的影响、法律保障的脆弱甚至缺失、政策扶持的欠缺、公民意识的淡薄等综合因素，全市各类社会组织的整体发育程度和发展水平还是严重滞后的。一是数量偏少，规模偏小，远不能满足各界别、各群体、各行业公民、法人表达利益诉求、实现共同意愿、加强自律管理、提供社会服务、谋求自我发展等多方面的巨大社会需求；二是结构不甚合理，维权类、公益类社会组织发展缓慢，所占比例偏低，不利于社会“中介”利益表达功能和自律管理功能的充分发挥；三是所有社会团体经清理整顿，名义上已与党政机关脱钩，但仍有部分社会团体与原挂靠的党政机关藕断丝连，“明脱暗不脱”，行政化现象依然存在，自我发展、自律管理能力不强；四是准入门槛高，严重制约社会组织的发展壮大，在一些无主管部门管理领域，申请建立社会组织往往因合法性依据不足而被拒之门外；五是政策扶持力度不强，发展环境不宽松，在公共服务领域几无社会组织的立足之地，多数社会组织发展后劲不足，有些已陷入生存危机。社会组织发展滞后，不仅造成了社会自律管理的“中介”断层，而且直接间接地延缓了政府职能转变的进程，加重了城乡基层自治组织在社会管理和服务方面的额外负担。

其四，行政性、社会性事务的过重负担，削弱了基层自治组织实行自治管理的能力。多年来，城乡基层居民自治组织一直存在行政工作负担过重，自治功能难以充分发挥，自我管理能力不见显著提高的“老大难”问题。在企事业单位的社会管理和服务事务大量溢出，政府许多社会管理职能和公共服务事务向社会转移，而社会“中介”管理载体又缺位的现实条件下，社区居委会和村民委员会便成了装载大量社会管理和服务事务的“筐”。据市区观前街道察院场社区、双塔街道沧浪亭社区和石路街道信记社区的抽样调查，在试行社区体制改革之前，这三个社区居委会平均承接上级政府部门的工作任务多达56项，涉及退休人员管理、人口与计划生育管理、社会治安管理、城市市容环境管理、消防安全管理、外来人员管理等多项社会管理和公共服务事务；上级条线部门硬性要求建立的台账、资料多达145册，指定上墙挂牌多达19块；各类评比、创建、检查、达标活动更是多得不胜其烦。过重的行政性、社会性工作负担，使“小巷总理”们忙于耕种别人的“责任田”，而荒了自家的“自留地”。社区居委会工作的行政化、半行政化倾向，必然导致自治功能的削弱和自我管理能力的弱化。在农村，村民委员会的工作同样存在行政化、半行政化现象，某些方面比社区居委会更甚。至今仍有不少社会成员误以为村民委员会是一级基层政权组织，也就不足为奇了。

其五，公民在社会管理中的主体意识和参与意识淡薄，自我管理、自我约束的自觉程度不尽如人意。公民本身就是多元化的社会管理主体中的重要一员。然而在现实生活中，我们许多公民却意识不到这一点。面对社会管理中发生的种种无序现象，他们只会指责政府或他人的失职和过错，而不在自己身上找责任、找毛病、找原因。事实上，社会管理中暴露出来的许多问题，恰恰是由一些公民不遵守社会公德造成的，如公共场所大声喧哗、乱丢杂物、随地吐痰、乱涂乱画、践踏绿地、违章驾驶、乱停车辆等等。在成熟的公民社会里，上述问题很少发生，不少社会管理成本无需支付。

三、从社会管理的理念和方式看，传统的套路和手段严重妨碍着管理成本的降低和管理效率的提高

调查中，我们深有感触，在社会结构深刻变革的历史进程中，全市各社会管理主体面对不断涌现的新矛盾、新挑战，都在更新管理理念、创新管理方式上进行了积极的实践探索，并取得了一些可喜成果。问题在于，这些实践探索大多是在各自为政的分散状态下进行的，就其性质，当属“微调”，因而取得的成果往往是局部的、阶段性的。管理理念落后，管理方式陈旧，是造成社会管理效率无法显著提高、尤其是长效管理机制难以形成，管理成本居高不下的重要原因之一。

在政府层面上，行政手段多、形式主义多、提供公共产品和服务相对较少的问题还没有从根本上得到解决。传统是一种巨大的惯性力量。从根本上转变在长期计划经济体制下形成的管理理念和管理方式，不可能一蹴而就。调查座谈中大家普遍认为，在社会结构整体转型时期，各级政府及其部门虽然加大了社会管理力度，但并未彻底摆脱原先的管理套路和方法，还是依赖于会议贯彻、文件部署、审批把关、执法检查等行政手段，缺乏以人为本的服务意识和跟踪服务、动态监管、绩效考核等合理机制，一些部门依法管理的自觉性不强，管理中的自由裁量度过大。同时，官僚主义和形式主义还有较大市场，名目繁多的评比、达标、创建活动，运动式的突击行动，成了各部门竞相仿效的惯用手段，其结果，劳民伤财，治标不治本，甚至扰乱正常秩序，并为一些腐败分子提供了权力寻租的机会。此外，“各扫自家门前雪”的管理理念，人为地限制了现代信息化技术手段充分合理的使用。这些年来，各地、各部门投入了大量的财力、物力，开发了许多信息技术系统，然而，囿于各取所需，自成体系，社会公共管理信息资源却被割裂得支离破碎，互通互联障碍重重。

在社会组织层面，外部行政干预和自身依赖政府的问题并存，管理理念和管理方式带有明显的行政色彩。依据现行法规，各类社会组织登记成立必须经业务主管部门批准。一些业务主管部门往往以此对社会组织进行行政干预，部分社会组织也由于人员、经费等方面的原因，与业务主管部门脱钩容易断“脐带”难，从而，窒息了这些社会组织的独立性、自主性，对内对外的运作、管理方式都带有较为浓厚的行政化色彩，难以在表达利益诉求、参与社会管理、提供社会服务和加强自律管理中发挥和显现独特的“中介”优势。

在城乡基层自治组织层面，服从上级的思维情结还未彻底解开，“四个民主”的路径有待进一步拓展。进入新世纪以来，苏州市城乡社区建设健康发展，取得了一系列丰硕成果。近年来，市区沧浪区、金阊区、平江区又率先启动基层社会管理体制改革，初步整合了社区各类管理资源，有力地促进了居民自治管理能力的提高。农村村民自治工作广泛而又深入地展开，充满活力的村民自治机制已基本形成。但从问题方面看，还有许多矛盾有待我们去研究、去解决。争脱“服从命令听指挥”的思维情结，创新管理理念和管理方式，不断拓宽“四个民主”的路径，显著提高自治功能和自治管理效率，就是摆在城乡基层自治组织面前的现实课题。