社会管理体制改革调研报告二

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坚持科学发展，建设和谐苏州，呼唤我们积极推进社会管理体制的改革与创新，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建立法律制度和公共政策体系完备、由政府主导的多元社会管理主体密切配合、各类社会管理互联互动互补机制顺畅运行、管理高效有序、服务优良充分的社会管理体制。抓住主要矛盾，找准攻坚克难的突破口，对于推进这项重大体制改革至关重要。为此，在调查研究中我们与各级各部门领导同志和基层干部群众进行了深入的探讨。大家的共识是，社会管理任务的日趋繁重与社会管理的重叠、缺失、无序，是现实社会生活中的一大矛盾。推进社会管理体制改革，应从化解这一矛盾入手，理顺政府、社会、公民在社会管理中的关系，整合包括政府、政法机关、人民团体、社会组织、基层自治组织、企事业单位、传播媒体、公民个人在内的方方面面的管理资源，做到各社会管理主体各司其职、各尽其能而又相互衔接、相互协同，为新的社会管理体制构建主体框架，合理配置资源。

一、加快政府职能转变步伐，优化配置行政管理资源

各级政府是掌握和行使公权力的行政机关，在多元化的社会管理主体中居于主导地位。因此，整合社会管理资源，必须首先整合和优化政府自身的行政管理资源。这就要求各级政府把社会管理体制改革同行政管理体制改革有机结合起来，进一步加快政府职能转变，加强和改进社会管理，在更宽领域中和更高水平上提供公共服务，建设服务型政府。

依据法律、法规和规章，明确政府履行社会管理和公共服务职能的权力边界和职责范围。如同经济管理一样，在长期实行的计划经济体制下，各级政府是以“裁判员”和“运动员”的双重身份实施社会管理的，从宏观到微观，事无巨细，大包大揽，管了大量管不了、又管不好的社会事务。为坚决克服这一体制性弊端，各级政府必须继续深化行政管理体制改革，依据法律法规和行政规章，围绕“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项基本职能，对政府公权力进行全面梳理，遵循权力法定原则，明确政府履行社会管理和公共服务的权力边界和职责范围，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，努力做到：凡企事业单位、社会组织、城乡基层居民自治组织和其它群众自治组织有责任、有能力管理的社会事务，政府应放手让他们自主管理、自律管理、自治管理，而不再越殂代庖，插手干预；凡公民个人有要求、有能力参与的社会事务和能够自我管理的事务，政府应积极鼓励，并在他们遇到困难时给予支持和帮助。从而，真正体现政府该管的事一定管好，不该管的事坚决不管。

坚持权责统一和条块结合、以块为主原则，明确各级、各部门履行社会管理职能的事权。在推进市场化改革的过程中，受利益机制的驱动，一些政府部门中出现了有利可图的社会管理事务争着管，无利可图的社会管理事务没人管的不正之风，条块之间、块块之间磨擦不断，内耗严重，导致社会管理中行政管理的“越位”、“错位”和“缺位”。各级政府应结合行政管理体制改革，根据权责统一和条块结合、以块为主的原则，规范垂直管理部门与地方政府的关系，合法合理地调整现有的社会管理事项，该合并的合并，该下放的下放，明确事权，科学分工，加强协调，密切配合，优化资源配置，形成整体合力。具有社会管理职能的各政府部门则要牢固树立大局观念，自觉做到管理与责任挂钩，与利益脱钩，在服务中实施管理，在管理中体现服务，显著提高社会管理效率。

坚决克服社会管理中的形式主义，努力构建社会管理的长效机制。一个时期以来，一些党政机关热衷于搞形式主义。他们只求表面上的轰动效应，不求实际上的管理效果，巧立名目，花样翻新，策划了大量评比、达标、创建、检查等活动项目，使这些活动的参加单位和干部群众忙于应酬，疲于应付。各级党委、政府必须清醒地看到社会管理中形式主义盛行的严峻现实，把清理并大幅度减少上述活动作为深化行政管理体制改革的一项重要内容。我们认为，由市级及市级以下党政机关提出的评比、达标、创建、检查等活动项目，原则上都应取消。对上级领导机关要求开展的这类活动项目，如无多大实际成效的，则积极向上建议取消。对成效明显、确有必要保留的活动项目，也要合并“同类项”，公开标准，简化程序，“阳光”操作。与此同时，在党政机关大力倡导求真务实的作风，主动研究社会管理中不断出现的新情况、新矛盾，努力掌握新时期社会管理的规律，更新管理理念，创新管理方式，真正把功夫下到长效管理机制的构建上，节省管理成本，提高管理效率，促进和谐社会建设。

二、大力发展各类社会组织，深度开发自律管理资源

从社会管理的视角看，社会组织是人民群众参与社会管理和实行自律管理相统一的组织形式。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，社会组织是一支“社会协同”的重要力量。大力发展、壮大各类社会组织，深度开发社会自律管理资源，充分发挥其社会协同的巨大潜能，对于架构“小政府、大社会”，提高社会管理整体水平，具有十分重大的现实意义。我们必须充分认识社会组织在社会管理整体格局中的地位和作用，象扶持民营企业那样扶持社会组织，促进其不断发展、壮大。

有序敞开“大门”，规范准入“门槛”，为社会组织的健康成长开辟广阔空间。社会组织涉及各界别、各阶层、各群体、各行业，门类很多，社会功能独特，未来发展前景看好。问题是，作为各类社会组织登记成立依据的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业登记管理条例》、《基金会管理条例》等三部行政法规，现已明显地不适应各类社会组织充分发展、健康成长的新形势。调查座谈中，大家在呼吁国家加快有关社会组织立法进程的同时，也期待苏州市在这方面主动进行探索，有所突破，有所进取，有序敞开“大门”，规范准入“门槛”，为全市各类社会组织的充分发展、健康成长提供法制保障。

制定并兑现各项扶持政策，为增强社会组织自我发展能力提供良好环境。社会组织是公民为实现共同意愿而自愿组合的，通常具有非营利性、公益性、互助性等特征。在其初创阶段，自我发展能力往往比较脆弱。那些刚与有关业务主管部门脱钩的社会团体，由于“断脐”、“断奶”时间不长，同样缺乏自我发展能力。这就需要各级政府制定并兑现各项扶持政策，在会费收取、财务制度、票据管理、税收减免、社会保险等方面提供优惠和便利。其中，以市场化运作方式和相对优惠的价格，把大量社会管理事务和公共服务项目委托给具有相应资质和能力的社会组织办理，是最具实际意义的扶持措施。那些公民社会发育成熟的国家，就是通过委托授权，赋予相当部分公共服务职能的途径和方式，为社会组织的发展注入活力。同时，减轻政府工作负担，节省公共财政支出。他们的经验，值得我们学习借鉴。各类社会组织则要克服“衙门”作风，淡化盈利动机，提高组织化程度，畅通利益诉求渠道，增强参与社会管理能力，拓展社会服务领域，健全自律管理机制，增强内部凝聚力，提高社会公信力，挖掘自我发展、壮大的不竭源泉。

坚持寓管理监督于优良服务之中，把社会组织引入规范、健康发展的轨道。依法对各类社会组织实施监管，是各级政府一项重要的社会管理职责。在实现了业务主管部门与社会团体“三脱钩”（即人员、财务、办公场所与行政机关脱钩）之后，相关业务主管部门应尽快转换角色，不当“婆婆”当“保姆”，以悉心指导和优良服务取代插手干预，鼓励和支持社会组织依据法律和章程独立自主地开展非营利性、公益性、互助性社会活动，加强和改进对各类社会组织的管理与监督。其重点，是指导和监督社会组织自觉遵守宪法、法律、法规和国家政策，坚持在法律和政策规定的范围内开展对内对外业务，参与社会管理，提供社会服务。同时，要求他们严格按组织章程加强自身建设，提高整体素质，规范业务行为，强化自律管理，坚持走制度化、规范化的发展之路。

三、创新基层社会管理体制，用好基层自治管理资源

积极推进以城乡社区为主要载体的基层社会管理体制改革，整合基层社会管理资源，减轻基层自治组织的行政性、社会性工作负担，增强基层自治功能，是健全社会管理格局、提高社会管理能力的一项基础性工程。基于这一认识，苏州市市区较早启动了这项改革。2006年4月，市委办公室、市政府办公室制定了《关于推进社区管理体制改革和创新的若干意见》。据此，沧浪区、金阊区、平江区各自选择一个社区进行试点，在取得经验、完善方案后，迅速在所有社区推开。这项改革的成效是明显的。如今，这三个区的所有社区都已基本形成了社区党组织、居民委员会、社区工作站、社区民间组织各司其职、紧密协同的基层社会管理体制，同步提升了社区党建工作、居民自治管理和社区服务的水平，促进了和谐社区建设。我们应不失时机地在全市范围内推进基层社会管理体制改革，并把这项改革不断引向深入。

坚持一切从实际出发，分类指导基层社会管理体制改革。在城乡二元结构尚未彻底改变的现实条件下，推进基层社会管理体制改革必须实行分类指导。在城市，所有社区都要根据市“两办”《关于推进社区管理体制改革和创新的若干意见》，架构社区大党建格局，强化居民委员会自治功能，增设社区工作站，发展社区民间组织，健全“四位一体”的社区管理体制及彼此互联互通互补的管理机制，形成社区管理合力。在农村，则要选择一批管理基础较好的行政村进行试点，在取得经验后，逐步向面上推开。从农村实际出发，推进这项改革应与新农村建设有机结合起来，按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，设计改革思路。实际操作应从梳理现有的村级组织关系入手，整合基层管理资源，逐步建立健全村党组织、村民委员会、经济合作社、社区服务中心、基层民间组织“五位一体”的农村社区管理体制，在村党组织的领导下，明确分工，各司其职，紧密配合，互联互补，以提高自治管理能力为重点，不断提升基层社会管理水平。需要指出，推进农村基层社会管理体制改革，必须以不挤占村级集体资产、不增加农民负担为前提。为加强面向基层的行政性社会管理、扩大面向农民群众的政府公共服务所需的资金，必须由政府财政安排支出。各级政府及其部门都要积极配合，全力支持，为城乡社区管理体制改革的顺利实施创造良好环境。

推进基层民主政治建设，健全基层群众自治制度。积极推进基层社会管理体制改革的题中要义，就是健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。为此，必须以极大的努力加强社区居民委员会和村民委员会建设，有序扩大基层民主，保障居民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的自治原则真正落到实处。要进一步完善基层自治组织的直接选举制度，改进候选人推举、产生办法，提高群众参选率，扩大差额选举比例，保证选举结果真正体现选民意志；要健全民情恳谈会、民意听证会、民主评议会、民事调解会等基层民主制度，拓宽民意表达渠道，加强对政府工作和居委会、村委会工作的监督；要进一步完善社区事务公开、村务公开制度，扩大公开内容，提高民主决策和自治管理水平；要加强和改进对基层自治组织专职人员的教育培训工作，帮助他们增强民主法制意识，扩大知识面，改进工作作风，愉快胜任地从事群众自治工作。

尊重群众首创精神，扩大基层群众自治范围。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，群众中要求参与社会管理、表达利益诉求、实行自治管理的呼声日高，在基层由群众直接选举产生的业主管理委员会及其它类型的群众自治组织开始脱颖而出。沧浪区养蚕里一村、二村两个住宅小区居民自愿成立小区自治管理委员会，卓有成效地对小区生活和治安环境实行自治管理，就是其中一例。2006年年底，这两个住宅小区由政府出资1100多万元完成了老新村改造，基础设施明显改善，环境面貌焕然一新。巩固小区改造成果，维护小区环境面貌，迫切需要加强后续管理。于是，在当地街道办事处和居委会的引导、支持下，以居民直接选举的方式产生了小区自治管理委员会，7名退休干部、职工当选为管委会委员，无偿地为居民提供保洁、护绿、保安等项服务。一年来，小区环境整洁，车辆停放有序，治安案件大幅度下降，得到了居民群众的欢迎和支持。然而，他们也遇到了不少麻烦，如：外来车辆停车收费，不能出具正规发票，常常引起纠纷；向居民收取少量物业服务费，难以得到物价部门认可；让那些退休老同志长期无偿提供服务，终非长久之策，等等。各级政府应当尊重基层群众的首创精神，把支持和帮助代表群众共同意愿的业主管理委员会及其它类型的群众自治组织，当作扩大基层群众自治范围的有效途径，满腔热情地为他们排忧解难，并把他们引导到健康发展的轨道，最大限度地发挥群众自治管理的积极任用。

四、努力提高公民文明素质，激活公民自我管理资源

公民是多元社会管理主体中的重要成员。在健全的社会管理格局中，公民参与是不可或缺的重要“板块”。调查中了解到的许多社会管理问题，使我们意识到，一个国家、一个地区的社会秩序和社会管理水平，归根到底取决于那里公民的文明程度，取决于公民参与社会管理和自我管理的能力。因此，必须着力建设社会主义核心价值体系，把提高公民的文明素质、提高全社会的文明程度，作为全面整合社会管理资源、健全社会管理格局的一项重要工作，抓紧、抓实、抓好。

加强公民意识教育，使每一个公民知晓权利与义务的统一。我国是一个缺乏民主法制传统的国家。在思想道德领域，长达数千年的小农经济和农耕社会留给我们的负面遗产，就是公民意识的缺失。从这一国情出发，我们有责任结合普法教育，对广大干部群众进行公民意识的启蒙教育，以人们喜闻乐见的形式和行之有效的的方式，帮助广大干部群众学好这门“必修课”，确立当家作主的意识和权利与义务相统一的意识，懂得谋取个人利益、实现自我价值必须建立在知法守法、遵守公德、信守承诺、回报社会、尊重他人、互利双盈的基础之上，真正以主人翁的姿态积极投身社会管理事务，热心参与社会公益事业，严格实行自我约束和自我管理。广大公务员更要牢记一切权力属于人民，铲除“为民作主”的潜意识，确立“由民作主”的现念，在各项管理工作中坚定地相信群众，依靠群众。

加强公民道德教育，使每一个公民都能自觉履行社会责任。激活人民群众中蕴藏的自我管理资源，追求管理有序、秩序井然、充满活力的社会和谐状态，必须大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义思想，切实加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，使每一个公民都能自觉遵守道德规范，履行社会责任。为了提高公民道德教育的针对性、有效性，无论是宣传部门、传播媒体，还是基层单位和基层组织，都要花大力气改进宣传教育工作，创新教育的内容和形式，坚持贴近干部群众的思想实际，使教育的内容及预期效果与他们的实际接受能力相吻合，克服“大而空”、“大而远”的空洞说教，少搞集中大块时间的“满堂灌”。要善于运用各种宣传舆论工具，敏锐地捕捉发生在广大干部群众身边的具有典型意义的人和事，组织大家开展小见中大、由浅入深的讨论，弘扬正气，针砭时弊,让干部群众自己教育自己。

加强党风政风建设，以好的党风、政风带动社会风气进一步好转。一个党员就是一面旗帜，一个公务员就是一杆标杆。提高公民文明程度，必须首先提高党员队伍和公务员队伍的文明素质。各级党委、政府都要切实加强自身思想建设和作风建设，教育广大党员、广大公务员自觉保持道德操守和文明程度上的先进性。各级领导干部更要以身作则，率先垂范，做理想坚定、道德高尚、情趣健康、行为文明的表率。

社会管理资源是个蕴藏丰富的宝库，有效整合、合理配置的前景十分广阔。我们要拓宽整合社会管理资源的视野，深化司法体制改革，建设公正高效权威的的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，在社会管理中充分发挥司法管理职能。积极支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，更好地发挥组织群众、引导群众、服务群众、维护群众合法权益的作用，团结广大群众参与社会管理和公共服务。引导、支持企事业单位履行社会责任，在完善内部民主管理制度、维护职工合法权益的同时，参与社会管理和社会公益事业。重视宣传舆论阵地建设，发挥各种传播媒体在坚持正确导向、弘扬社会正气、反映社情民意、疏导群众情绪、加强舆论监督等方面的社会功能。