中国基层民主调研报告

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从上世纪80年代初，我国农民自发创建第一批村委会算起，经历近30年的风风雨雨和推进创新，村民自治取得了重大进展，为建设和发展中国特色社会主义事业做出了重要贡献。面对新的形势和挑战，需要我们以更大的勇气、智慧和坚持，继续深化完善村民自治，整体推进相关改革，推动村民自治在新的历史起点上取得新的发展，为创建中国民主模式和全面建设小康社会做出新的贡献。

一、发展阶段和重要成果

以一些重大历史事件为标志，村民自治主要经历了三个发展阶段。

第一阶段是从1980年村委会产生到1988年村委会组织法试行前的萌芽时期。体制解体后，农民自发选举产生了村委会，进行自我管理、自我教育和自我服务。这一创举迅速得到国家认可。1982年宪法确立了村委会的法律地位。由此，我国农村走上了一条在家庭承包制基础上组织农民、管理农村的新路。

第二个阶段是从1988年村委会组织法开始试行到1998年村委会组织法正式施行前的试验时期。从思想认识分歧较多到逐步统一，从示范探索到基本普及，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的制度框架逐步建立，村民自治形式多样、效果显著。1998年，党的十五届三中全会对村民自治给予高度评价，指出“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”

第三阶段是从1998年村委会组织法正式施行后到目前的普及时期。从基本普及到全面展开，从推进“四个民主”到开展农村社区建设，制度体系初步确立，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念和技术程序得到推广，在改进农村社会治理状况，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。2007年党的十七大报告史无前例地把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，村民自治的地位得到重大提升。

这三个阶段的发展表明，尽管遇到了挫折和挑战，但村民自治的发展始终没有偏离最初的方向，始终没有中断或推倒重来，在渐进积累中取得了重大进展，具有强大的内在生命力。

历经30年，村民自治显示出强大内在生命力。各方对村民自治的认识逐步深化，村民自治在中国特色社会主义事业中的地位不断提高。初步形成了层次多样、形式多样、内容广泛、规范性与多样性相结合的村民自治制度体系。初步构建了以农民为主体，把党的领导、依法办事、人民当家作主相统一的新型治理机制。村民自治的内容随形势发展不断调整充实，实现形式不断丰富。全国农村普遍完成了6至7届村委会选举，选举逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变，平均参选率保持在80%左右，“海选”（选民一人一票推荐候选人的直接选举）在全国普遍推广，选举的自由度、公开性、竞争性有所增强，总体进展有序，良好效果。村务公开和民主管理工作地位日益重要，取得积极进展。民主决策、村务公开、民主评议、村干部和村民委员会定期报告工作、村干部离任审计等活动广泛开展，规范了村务管理，加大了对村干部的监督约束。探索创新不断涌现，2007年推出的24个全国村务公开民主管理制度创新奖和提名奖获得者集中展示了全国的创新成果。为合力推进工作，中央成立了民政部牵头的由10个重要涉农部门组成的全国村务公开协调小组，各地也建立了相应的领导协调机构。普及与深化村民自治实践活动，协调推进“四个民主”已经成为推进村民自治的主流态势。

二、现实作用与长远影响

实行村民自治是改革开放以来农村社会在政治社会领域进行的一场重大变革，深得农民的支持与肯定，被称为一场“静悄悄的革命”。由于农村范围广大、情况复杂，这项制度在各地的落实情况和效果各不相同，发展的差异性和不平衡随处可见。但总体上讲，村民自治的推行使农民获得了看得见、摸得着的利益，改善了农村治理状况，推动了社会主义民主政治建设和人权建设。

第一，改善了农村的治理状况，加强了农村基层组织建设，促进了农村社会的和谐稳定发展。

一是建立了制度化、民主化的选人用人机制，提高了村委会干部的整体素质。一大批懂经济、会管理、有一技之长的“能人”通过民主选举走上领导岗位，在带领农民群众致富发展方面发挥了组织带头作用。

二是村级事务管理逐步走上了民主化、程序化、规范化的轨道，增强了村级组织的管理和服务效能。

三是集中了民智民力，促进了农村经济社会的发展。农民群众通过民主议政日、民主听政会、村民（代表）会议等渠道主动地为村庄的经济社会发展出谋划策，减少了决策失误和经济损失。自愿出钱出力，直接参与发展项目的决策、管理、监督等活动，增强了农村资源动员能力以及执行能力。

四是进行自我组织、自我教育，促进了农村社会风气和社会治安的好转，推动了社会主义精神文明和文化建设。

总之，从治理的角度看，实行村民自治，产生了人力资源、管理、反腐败、经济、社会等多方面的效益，形成了推动社会进步的巨大建设性力量，令农民、农村真正从中受益。

第二，提高了农民的公民意识，锻炼了社会主义民主主体的能力，对更大范围、更高层次的民主政治建设产生了积极而现实的影响。

一是为亿万农民提供了了解、接触、实践民主的具体途径和制度保证，较好地解决了亿万人的参与问题和民主权利问题。如何保障数量众多的农民的民主权利始终是社会主义民主政治建设面临的重大任务。实行村民自治后，我国走出了一条具有中国特色的民主之路，即把代表制民主与基层直接民主结合起来。这一结合使社会主义民主结构更完整，层次更丰富，基础更坚实，更有利于充分发挥各自的功能和整体优势，是我国社会主义民主政治建设的一大创造和一条重要规律。

二是对于培育农民的民主法制意识，训练提高他们的参政议政能力，塑造现代公民发挥了积极作用。村民自治是以农民个体权利为本位的民主实践活动。农民对民主有强烈的需求。目前，全国有5-6亿成年农民参与村民自治，这种民主实践的范围之广，参与人数之多，影响之大，是其它形式的民主实践难以企及的。在村民自治的实践过程中，农民经历着空前的政治意识的转化和现代政治文化的培养，塑造了越来越多的依法行使民主权利、依法参与村务管理、依法履行公民义务的合格的现代公民，这是一个历史性的进步，为中国特色民主政治的发展奠定了良好基础。

三是发挥了导向、示范、借鉴作用，影响了更大范围与更高层次的民主化进程。村民自治是改革开放后我国民主政治建设的一个重要切入点，它的发展产生了广泛影响。村民自治实行后，基层政府、村级党组织直接感受到农民群众的民主法治意识不断提高，迫切要求他们改进与完善领导方式、工作方法。借鉴村民自治经验，乡镇在选举、决策等方面进一步推进了民主化进程。部分地方实行的居委会直接选举借鉴了村委会选举的做法。扩大选民参与，实行候选人竞选演讲与选民互动，设立秘密划票等成功做法得到推广应用。村民自治与党内民主、乡级民主、城市基层民主衔接与互动的广度与深度有所增强。

总之，从民主的视角看，实行村民自治，培育和巩固了社会主义民主政治建设的微观基础，丰富和发展了社会主义民主政治，自下而上地促进了政治体制改革，是一条有价值的民主自治之路。

第三，推进了我国人权建设，对于树立我国在国际社会中的良好形象，产生了有利的影响。

一是推进了我国人权建设，坚定了农民群众对党、对社会主义的信心。“国家尊重和保障人权”是我国重要的宪法原则，村民自治是还权于民，赋予农民直接管理基层公共事务权利的制度模式。自1991年以来，国务院新闻办曾八次就中国的人权状况发表白皮书，每一次都把村民自治的进展作为我国公民和政治权利得到有效保障的重要标志。

二是村民自治在国际社会产生了巨大影响，有利于树立我国良好的国际形象。许多国家的著名政治家、政府官员、驻华使节、世界各大新闻媒介的记者、研究中国问题的学者了解、考察了村民自治工作，并给予了比较客观的评价。

总之，从人权与外交的角度看，实行村民自治体现了社会主义制度对公平正义的追求，显示了制度的优越性，赢得了民心，增进了世界对我国的了解和支持。

三、存在问题与对策建议

推进村民自治是一项长期、艰巨、复杂的历史过程。在充分肯定成绩的同时，也要看到，实行村民自治的时间毕竟比较短，由于种种因素影响，发展很不平衡，还面临着许多困难和问题，需认真采取措施加以解决。

村委会选举中主要存在以下问题：选民资格纠纷有所增加且难以及时解决；大量外出务工选民的选举权利难以保证，选举组织难度加大；正常竞选活动开展得不充分，而无序竞争现象比如贿选有增多趋势且查处困难；操纵选举、砸票箱、撕毁选票等破坏选举行为时有发生且难以处理；农村妇女当选村委会成员、特别是村委会主任的比例很低等。

民主决策中主要存在以下问题：村民会议、村民代表会议缺少权威性，在一些涉及农民利益的重大问题上，基层政府、村党支部或者村委会擅自“为民作主”的现象时有发生；基层政府或有关部门上收农民民主权利，把属于自治范围内的人权、事权、财权向上集中，撤换选举产生的村委会成员，强制推行“村财乡管”；村党支部、村委会、集体经济组织关系不协调，工作中产生矛盾；村委会功能弱化或异化，使民主决策机制难以运转；交给农民讨论决策的事项多是一些需要他们出钱出力办理的事情，而在决定村干部工资补贴、集体收益分配、村庄撤并、“村改居”、新农村建设资金项目等重大问题时，忽视农民参与权、决策权的现象时有发生；支撑村民自治的经济基础比较薄弱，村级公益事业“一事一议”难以有效组织和落实等。

民主管理中主要存在以下问题：村规民约和村民自治章程的制定程序不规范，所做规定管群众的多、管干部的少，雷同的多、有针对性的少，有些内容与国家的法律政策相抵触，侵害了一些农村妇女的土地承包权和经济收益权但难以及时纠正；宗族、派性势力干扰村务管理的现象时有发生；在一些难点村，矛盾长期积累、错综复杂，村务管理长期处于混乱局面等。

民主监督中主要存在以下问题：存在不公开、公开不及时、假公开等现象；未设立民主理财组、村务监督组等自治组织，或虽设立但履职困难，作用不明显；资产管理不规范，资金公开不到位，资源管理不透明等现象得不到及时纠正，且难以进行责任追究；村干部以权谋私、违法违纪现象时有发生；因罢免程序设置不合理，罢免不称职的村委会成员存在较大难度；政务公开与村务公开缺少衔接与配合等。

虽然存在上述问题，但实践已充分证明，在我国农村实行村民自治的方向是正确的，村民自治在民主政治发展中仍将扮演重要角色，其基础性地位不会动摇。今后，应既着眼于坚持完善村民自治，又着眼于整体推进配套改革，以巩固、深化村民自治的成果，进一步增强推进村民自治的动力、助力与保障，为其继续发展创造良好环境。建议做好以下工作：

第一，加强制度建设，进一步提高村民自治的制度化水平。当前，《村民委员会组织法》修订工作正在进行中。要抓住此次契机，不断完善相关制度和程序，进一步提高可操作性，争取初步建立起有效的权利救济机制、责任追究机制和保障推动机制。

第二，扩大自治范围，进一步扩充民主自治的广度和深度。在落实好现有的村民自治制度的基础上，着眼于保障农民群众享有更多更切实的民主权利，不断扩大民主自治空间。努力做到哪里有群众的利益，民主就延伸到哪里；哪里有公共决策，民主就延伸到哪里。

第三，推进村级党内民主，进一步发挥村党组织的领导核心作用。要加大村党组织成员“两推一选”力度，改革选举方式，逐步扩大农村基层党组织领导班子直接选举范围，增强民意基础；适应民主政治发展的需要，不断改革创新基层党组织的领导方式和领导机制，通过发展村级党内民主带动村民自治。

第四，推进县乡级民主法治建设，进一步推进不同层次民主的协调发展。要加快基层政府民主化改革步伐，保障县乡人民代表大会制度真正发挥作用，增强县乡领导干部选举的公开性、竞争性、选择性，有条件的地方进行直选试点，逐步建立对下问责制，以建立县、乡、村民主的有效衔接。要推进政务决策的公开化、民主化，在进行涉及农民利益的重大决策时，推进协商式民主，切实保障农民在工业化、城镇化的过程中受益。结合新农村建设和农村社区建设，进一步提高公共财政管理、使用的民主化程度，推进以农民需求为导向的自下而上的参与式预算和参与式规划，加大公共财政对村级组织和农村公共服务的投入，强化村委会的公共服务职能，形成公共财政支持保障村民自治、政府提供公共服务与农民进行自我服务有机结合的局面。

第五，加强能力建设，进一步提高农村广大干部群众的民主法治素质。加大法规政策宣传培训力度，提高基层干部组织农民当家作主的本领，引导农民依法表达利益诉求。重视对农村妇女的培训教育。建立稳定有效的政府投入保障机制，加大对村级组织、干部队伍、公益性服务设施建设的经费投入力度。