社区恢复重建调研报告

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2008年7月10日至12日，我们赴四川省地震灾区进行城乡村（居）委会和社区恢复重建工作情况调研。在当地民政部门同志的协助下，我们前往地震极重灾区都江堰市、重灾区射洪县和成都市部分受灾地区，查看了多处受损的村（居）委会，考察了灾民集中安置点临时社区管理委员会的情况。调研期间，我们通过直接询问受灾群众、参加有关情况座谈会的形式，比较全面地了解了四川省地震灾区村（居）委会和社区恢复重建工作的基本情况。总的来说，四川省民政部门在党委、政府的领导下，在有关职能部门的积极协同下，大力发挥基层群众性自治组织和城乡社区在灾后恢复重建中的主导作用，为快速、妥善安置受灾群众，加强对灾民集中安置点的管理，尽快恢复受灾群众的正常生活秩序和社会稳定，探索了新模式，积累了新经验。现将调研情况报告如下。

一、主要做法

四川省在地震灾后恢复重建中，加强基层群众性自治组织和城乡社区建设，坚持政府引导与群众自治有机结合，通过强化基础保障、完善组织架构、搭建参与平台等方式，充分激发了受灾群众自我管理、自我教育、自我服务的参与热情，探索出了集中安置工作由“政府建设、全面托管”到“政府引导、群众自治”转变的社区化管理新模式。

（一）建立了临时社区管理委员会

四川省受灾地区的基层群众性自治组织和城乡社区受损严重，全省有12939个村委会房屋倒塌、受损（其中51个重灾区9310个），有1595个社区居委会房屋倒塌、受损（其中51个重灾区1065个），遇难的村（居）委会成员51人，失踪4人，受伤335人（其中需要住院治疗的重伤44人）。为切实加强受灾群众集中安置点的组织管理，中共四川省委组织部、四川省民政厅于2008年5月25日联合下发了《关于在受灾群众集中安置点建立临时社区管委会和临时党组织的意见》，要求各地搞好基层组织的恢复重建。凡在受灾群众集中安置点，都要建立临时社区管理委员会，管委会成员应包括原村（居）组干部、受灾群众代表、机关对口联系工作人员、治安民警等各方面人员。临时社区管委会的职责任务主要是统筹、组织、协调社区的日常管理工作。我们在都江堰市“幸福家园”安置点了解到，该社区的管理参照居委会或村委会的村（居）民自治原则，设立临时社区管理委员会。由于安置点的群众来自不同的社区、单位，相互不熟悉不了解，针对这一情况，临时管委会主任由安置点所在地乡镇党委副书记兼任；每1000人左右设置成立一个临时居委会,居委会主任由乡镇指派人员担任；每个活动板房都有一个“室长”，每10室有一个“栋长”，每4栋有一个“居民小组长”，一共形成了9个居民小组，“室长”、“栋长”、小组长都在受灾群众中推选产生，主要是老党员、老社区工作者以及热心公益事业的志愿者。进入安置区的所有管理人员和服务人员，由临时居委会主任统一调配和指挥。

（二）成立了各类群众性组织

各安置点根据本地的实际情况成立了团支部、妇联、志愿者服务队等群众性组织，挖掘各类资源，引导入住群众形成“社区意识”，调动受灾群众参与社区管理和服务的积极性。在成都市青羊区的灾民集中安置点，成立了管理协助组、生活互助组、医疗协助组、信息联络组、防火防汛应急组等5个群众自治性工作小组，7名党员、16名团员骨干以及10多名群众骨干加入到这些专门工作组，主动协助现场指挥部和相关职能部门做好集中安置后续管理服务工作。在临时管委会的组织下，20多名受灾人员组建“文明劝导队”深入各个帐篷纠正不文明卫生行为，帮助大家解决一些力所能及的问题和困难。都江堰市在城区面向社会招募了194名社会工作者，全部进入各社区和安置点社区，主要负责社区受灾群众损毁房屋的登记、核查以及协助社区其它管理和服务工作。

（三）实行村（居）务公开和民主管理

为加强抗震救灾资金物资的管理使用，四川省民政厅于6月21日下发了《关于进一步做好抗震救灾资金物资村（居）务公开工作的通知》。《通知》要求抗震救灾资金物资发放要坚持公开、公正、透明的原则，必须坚持“七公开”：一是公开接收抗震救灾资金物资的总额；二是公开抗震救灾资金物资的救助和发放条件；三是公开灾后恢复重建方案和规划、国家优惠和支持政策；四是公开享受各种补助标准、补助对象名单和领取情况；五是公开定向捐赠款物情况和定向捐赠对象名单（捐赠人事先声明不公开身份信息的，应当尊重捐赠人意见）；六是公开定期民主评议村干部情况和抗震救灾资金物资发放审计情况；七是涉及灾区群众切身利益，需要公开的其他事项。在成都市龙泉驿区灾民集中安置点，临时社区管委会参照社区居委会公开的模式，及时公示国家救助政策和救助规定，定期对救灾物资的接收管理发放和灾民普遍关心的热点问题实行全面公开；对安置点临时党组织、管委会成员、小组长工作职责分工，采取多种形式进行公开，广泛接受灾民的监督。绵阳市在灾民集中安置点建立临时社区成员代表大会，由临时社区居民代表组成。社区居委会的组成人员，由社区成员代表大会民主选举产生，罢免或补选。凡涉及社区全体居民的公共事务，均由社区成员代表大会进行民主表决，同时对社区居民委员会和社区其它组织的工作进行民主监督。

（四）重视志愿者队伍建设

由于外地志愿者队伍流动性大，日常服务工作不能持续稳定跟进，且为他们解决吃住问题较为困难，所以灾区各地积极组建本地志愿者队伍。成都市根据灾民集中安置点的受灾群众来自不同地方、不同民族、不同生活习惯等特点，充分考虑到安置灾民工作的复杂性和艰巨性，根据灾民安置信息咨询、应急服务、生活照顾等工作的不同需求，分别成立了由党员、青年、社区义工等人员组成177个志愿者服务队和233个志愿者服务小组，共有志愿者1263人。各安置点还根据灾民需求，组织志愿者培训，规范了志愿者服务内容、服务流程、服务项目，使志愿者队伍有序高效运转。成都市青羊区安置点还为志愿者配备了工作证卡实行实名制上岗，每天对志愿者的上岗时间、服务人员、工作内容、服务特色、受灾人数等进行了明确要求、详细记录和跟踪监测，提高了志愿者服务质量和工作效率。

（五）有针对性地提供各类社区服务

为加强对临时社区的协调和指导，针对临时社区的特殊情况，灾区各地都抽调了各部门社区管理经验丰富、管理能力强的人员充实各灾民安置点，根据救助安置群众的需求，把政府公共服务及时延伸到灾民安置点，满足灾民基本生活需求。都江堰市“幸福家园”社区建立了“六室三站二堂一店”，即临时党组织办公室，管委会办公室，群团组织办公室，咨询接待室，警务室，图书阅览室，劳动保障站，医疗计生防疫站，小区广播站，小区食堂，小区课堂，惠民便民店。还结合灾民居住的实际，设立多个淋浴室和公共厕所，满足灾民的基本生活需求。成都市各安置点充分发挥灾民基本信息库的功能，逐一摸清灾民的技术特长及就业愿望和就业需求，多渠道、全方位帮助受灾群众就业。全市220个安置点分别对受灾群众开展实地技能培训和远程教育培训123期，受训人员达13060人次，安置点联系保安、家政、编织工、操作工等就业岗位80263个，办理求职登记10341人，已实现就业3076人，使受灾群众转变了观念、重树了信心。

二、问题和建议

目前，在地震灾区进行村（居）委会和社区建设面临的主要问题有：一是村（居）委会阵地和城乡社区基础设施受损严重，短期内难以恢复；二是受灾群众流动性较大，人员情况变化较快，对灾民的个人真实情况了解不完全、不及时；三是个别安置点灾民的身份在核实的过程中，因受灾面积大、人员复杂，极少数人员的真实身份难以确认；四是安置点内部分灾民对政府的期望值很高，依赖心理很重，对社区服务的要求也不尽合理。

针对上述问题，我们建议：

（一）尽快恢复建立基层群众性自治组织

基层群众性自治组织在维护社会稳定，组织灾区群众恢复生产，动员群众灾后重建等方面，具有不可替代的地位和作用。依托基层群众性自治组织，把受灾群众组织起来，有利于最大限度地调动和发挥群众的主动性和重建家园的热情。这次地震灾害对基层群众性自治组织破坏严重，在灾后恢复重建中要加强建设。原有村（居）委会干部出现伤亡的，乡镇人民政府、街道办事处可以任命补齐村（居）委会干部，待条件成熟后，组织村（居）民选举产生新的村（居）民委员会。因村（居）委会干部大量伤亡或原有村（居）委会辖区被打乱而造成村（居）委会已经瘫痪的，由乡镇人民政府、街道办事处临时组建村（居）务管理委员会负责管理，村（居）务管理委员会的干部由乡镇人民政府（街道办事处）任命，人员一般由五至七人组成，村（居）务管理委员会来源可以是现任的村（居）干部、乡镇（街道）下派干部或到村（居）委会任职的高校毕业生等。村（居）务管理委员会过渡期一般不超过一年，待局势稳定后由村（居）民选举产生新的村（居）民委员会。

（二）积极组织受灾群众开展生产自救

此次地震灾害造成巨大人员伤亡和财产损失，灾后重建所需资金规模极为庞大。中央和地方财政虽然已经安排了大量资金，但依然存在很大缺口。单纯依靠政府救助和社会捐赠并不能从根本上解决灾后重建中的所有问题，反而可能诱发依赖心理，丧失地区经济发展活力。灾后重建期间，要充分尊重经济规律，寻求政府力量和市场作用的有机结合，发挥以工代赈的独有优势和作用，优化配置灾区丰富的劳动力资源，通过劳动投入最大限度地弥补重建资金的不足。地震灾区的基层群众性自治组织，要积极协助各级人民政府组织受灾群众开展生产自救，积极恢复生产。村（居）委会或管委会成员要继续抓好灾民技能培训和再就业工作，要深入灾民了解情况，稳定思想，激发受灾群众的主体意识和自立精神，树立他们重建家园的信心和决心，积极动员受灾群众投身到生产自救的工作中去。

（三）努力搭建好社区服务平台

为了给社会各方面力量参与地震灾后恢复重建提供一个平台，促进各项社会服务落到实处，让地震灾区群众得到切实的好处，灾后重建规划要从城乡社区建设切入，增强城乡社区的服务功能。灾区的社区建设应该以灾后重建为契机，遵循科学原则，有前瞻性地编制城乡社区基础设施规划，为建设新的社区打好基础。当前，在受灾的农村地区，可以建制村为单位，充分利用现有的活动板房、帐篷等临时建筑，建设综合性、多功能的社区服务站，为农民群众提供眼前最迫切的恢复生产、医疗卫生、生活救助、心理咨询、精神慰藉、就业服务、务工培训、技术指导、社会治安等服务。在有条件的地区，在乡镇建设社区综合服务中心，建立起辐射下辖的所有建制村全体农民群众、服务主体多元、服务功能完善、服务质量较好和管理水平较高的农村社区服务体系。着力构筑农村社区服务网络体系，积极探索农村社区服务站和乡镇社区服务中心的有效衔接互动机制，提高社区服务资源的利用率。

（四）整合社区各类服务资源

要以社区为平台，积极整合各种社会资源。将社区建设经费纳入财政预算，逐步加大政府公共财政投入力度。培育、引导社区社会组织积极参与社区服务，支持和鼓励社区居民成立形式多样的社区服务类民间组织。推行社区工作的职业化、专业化，建立社区志愿者注册登记制度。积极支持驻社区机关、团体、部队、企事业单位广泛参与社区建设。大力配合对口支援单位的工作，调研、论证社区建设所需的援助项目。加强农村社区建设，县乡两级要建立健全农村社区建设领导协调机构，组织跨建制村间的服务活动，解决单个建制村社区不能解决的问题。要在社区建设中形成各项业务工作的合力，使政府部门的各项业务资源在社区这一平台上得到最佳组合，努力形成部门齐抓共管、社会力量和群众广泛参与的整体合力，为政府部门社会管理和公共服务职能向社区延伸提供良好机制。

（五）做好志愿者的组织协调工作

在这次地震灾害中，有来自全国各地的大量的志愿者，积极参与灾区抢救护理伤员、心理抚慰调适、排查灾害隐患、帮助灾后重建、维护灾区稳定、后方后勤服务等工作，成为政府组织的抗震救灾工作的有效补充和重要力量。但是，一些志愿者缺乏组织、协调，他们的力量不仅未能充分地用于抗震救灾，有的给灾区造成了一定的负担，背离了表达爱心的初衷。在受灾地区，村（居）委会要承担起组织、协调、管理志愿者的任务。要根据地震灾后恢复重建的需求，向政府部门和有关机构提供所需志愿者的数量、专长等信息。要关心、安排好志愿者的生活，尽力帮助解决志愿者所遇到的困难。引导志愿者理性地投入抗震救灾工作，在统一指挥下，有序、有力地开展志愿服务，更好地发挥志愿者在抗震救灾中的作用。同时，要利用地缘相近的特点和邻里互助的优良传统，积极建设本社区的志愿者队伍，整合社区居民的自我服务资源，激励和调动灾民自力更生、重建家园的热情，努力营造出广大灾民用自己的双手建设美好家园的的良好氛围。

（六）充分发挥专家的积极作用

受灾地区的地震灾后恢复重建和社区建设将涉及众多的项目和类别，是一个系统的建设工程，需要各个学科和行业的专家参与。地方党委、政府要制定专家支持专项援助计划，提前考虑灾区对专家的实际需求，统筹安排好各类专家支援项目。不仅要组织社会工作领域的专家对社区建设进行规划和指导，也要组织教育、卫生、科技、农业、建筑、文化等方面的专家赴灾区进行对口服务，帮助解决规划建设、生产恢复、生态修复、灾害评估、医疗卫生、疫病防控、抗震加固、环境卫生、次生灾害防治等问题。充分发挥各个领域专家的学科优势，主动为灾区的社区建设出谋划策，为灾区人民分忧解难，在灾后恢复重建中发挥积极作用。