县乡财政困难问题报告

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国务院总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中宣布：“从今年起，除烟叶外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”这项政策充分体现了新一届中央领导集体对9亿农民的关爱和解决“三农”问题的决心，各地农民为之欢欣鼓舞。废除几千年来的农业税制传统，从根本上破解了“黄宗羲定律”，对此，社会各界都曾予以高度评价。

但是，取消农业税之后会带来一系列经济问题。比如：取消农业税之后，原来搭在农业税上的收费是否应该取消？如果所有的税负（包括收费）都取消的话，中国9亿农民还要不要承担税负？本来困难就较多的县乡财政，特别是中西部地区的县乡财政今后怎么办？总之，取消农业税这项政策出台后需要经济理论界迅速回答由此带来的相关问题，也需要政府部门的其他许多配套改革迅速跟上，否则取消农业税政策的初衷能否实现是令人怀疑的。为此，我们就取消农业税后的县乡财政困难问题进行一些讨论，以其抛砖引玉，求教于同仁。

一、取消农业税将使县乡财政“难上加难”

1.实施分税制财政体制后的县乡财政本来就较为困难

改革开放以来，特别是实施分税制财政体制以后，我国县乡财政收支规模在不断扩大，县乡财政运行普遍较为困难，特别是中西部地区县乡财政则更为困难。据有关部门统计，**年和**年，全国欠发工资县分别达到779个和797个，出现欠发工资的县涉及全国23个省、自治区、直辖市。**年全国乡镇本级预算收入1051亿元，平均每个乡镇预算收入231万元；同年，全国乡镇政府负债总额达到1081亿元，平均每个乡镇负债238万元。①「何成军：《县乡财政困难：现状、成因、出路》，载《中国农村经济》，**年第2期。」由于《预算法》规定，地方政府不允许出现财政赤字，不能举借债务，所以，一些县虽账面无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。因此，实际发生赤字县、乡的数量和赤字规模可能会更大。

实施分税制财政体制以来的县乡财政运行普遍较为困难的原因，当然是与分税制财政体制改革密不可分的，除此之外，也有其他方面的原因。一是分税制财政体制改革使事权有所下移，财权有所上划。据国家统计局的数据统计，**年，全国财政收入1134万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，地（市）级占17%，而有着2千多个县级财政、4万多个乡级财政的两级财政收入共计仅占22%.①「李茂生，陈昌盛：《中国：农民减负、县乡财政解困的财政对策》，载《财贸经济》，**年第1期。」但是，县乡两级政府却承担着义务教育、基层医疗卫生事业、农业基础设施、城镇社会保障等刚性很强的事权。由此可见，县乡两级政府事权与财权的不统一是比较严重的。二是转移支付制度的不完善。分税制财政体制要求有比较完善的转移支付制度与之配套来矫正公共产品和服务的不均等，以保证最低公共产品和服务的需要，为县乡经济发展创造条件。分税制改革以来，转移支付制度从无到有，比重不断提高，显示了中央财政的均衡调控能力增强，但与分税制财政体制下公共产品和服务均等化的目标相比仍很不够。转移支付制度中沿用的基数法对于中西部以农业为主的县乡极为不利，单一的专项补助形式在整个转移支付中的比重也太大。并且，转移支付的法制化、透明度、规范性也不够。这种不健全的转移支付制度使得一部分县乡政府花较多的精力跑关系要钱，造成“会哭的孩子有奶吃”，使转移支付出现不公平，挫伤另一部分县乡政府的积极性，加剧了县乡财政的困难。三是近几年来的农村税费改革使一些县乡财政收入减少。近几年来，中央为了切实减轻农民负担、解决“三农”问题，进行了农村税费改革试点。农村税费改革真正减轻了农民负担，但加重了一些主要靠农业税费为经济支撑的县乡财政的困难。四是县域经济发展缓慢制约县乡财源的扩大。20世纪90年代中期以来，受宏观经济大背景的影响，不少县域经济中的小工业生产被淘汰，农村经济发展也乏力，致使一些县乡财源不增反减，财政收入难以增长。五是财政供养人员过度膨胀，致使一些县乡财政成为“吃饭”财政，甚至“吃饭”难保。

2.取消农业税后县乡财政将更加困难

取消农业税的改革成本县乡财政，特别是中西部地区的县乡财政不仅没有能力负担，而且会使县乡财政运行更加困难，特别会使以农业为主的县乡财政“寸步难行”。这是因为：按取消农业税和搭在其上的其他一切收费来计算，取消农业税的改革成本就决不是2003年（全国）600亿元左右的农业税，而是至少维持目前农村公共服务实际运行所需的来自于农村（或农民）的那部分资金。目前农村公共服务所需资金数量尽管很难准确统计，但按照农业部**年的统计、中国税务学会会长扬崇春**年的报告以及财政部全国农村税费改革办公室多年的统计，这个资金数量起码在1600～1800亿元左右，至少是农业税收的3倍左右。所以，按照中央取消农业税政策的精神，上级财政的转移支付目前只能是600亿元左右的规模，只相当于农村公共服务所需资金的1/3左右，其余2/3左右的资金就没有着落了。[1]因而取消农业税及其一切收费之后，县乡财政，特别是中西部地区的县乡财政肯定会恶化。

二、解决取消农业税后县乡财政困境的途径探讨

1.取消农业税不等于农民不再需要承担任何税负，农民平等纳税应是解决县乡财政困难的前提和基础

我们认为，取消农业税并不等于说农民就不再需要承担任何税负。这是因为：

第一，按照公共财政理论，9亿中国农民没有理由成为不承担任何税负的特殊群体。公共财政理论告诉我们，凡一国国民都有均等地享有公共产品供给的权利，而税收则是公民（居民）因享有公共消费品而支付的成本。由此可见，在城乡分治的情况下，农民在享有公共产品供给方面没有“国民待遇”，相反却承担相对较高的税收以及繁重的不合理负担，权利和义务是不对等的。所以，首先要保证农民均等享有公共产品供给的权利，与此同时，也要使农民成为平等的纳税人。农民有纳税的权利和义务，剥夺农民的纳税权利是不应该的，农民不履行纳税义务也是不合理的，这就是税收受益原则的要求。要根据税收的公平原则（包括横向和纵向公平）来确定农民的合理税负。这里要注意的是，不能再像以前那样，农民税负是一种体系，城镇居民纳税则是另一种体系，而是要将农民税负纳入全国统一的税制框架中进行安排，也就是农民要与城镇居民站在同一起跑线上来承担税负。城镇居民收入高就应多纳税，农民收入低应少纳税，甚至不纳税。因此，取消农业税后，农民仍要承担税负，这是问题的一方面；至于农民有多少能力承担多少税负则是问题的另一方面。

第二，借鉴国际经验，农业是受保护的产业，农民是受补助最多的群体，但农民也是征税的对象。由于农业受自然风险和市场风险双重冲击的特性决定了世界上很多国家特别是发达国家对农业都进行保护，也就是通常所说的，工业化后由工业来反哺农业。因而世界上对农业直接征税的国家已为数不多，并且农民还受到政府多方补贴，但这并不是说这些国家的农民就不要纳税了。在西方发达国家，农业生产者（西方国家传统意义上的农民已很少）在税赋上与其国家的非农业生产者享受同样的税收待遇，而农场主及雇员也与城市的其他普通纳税人交纳的税收没有两样，只不过能享受种种税收优惠。[2]当然，虽然西方国家对农业征收的税种很多，但是农业生产者真正支付的税款少之又少，甚至到了可以忽略不计的地步。所以，农民不承担任何税负不符合“国际惯例”，农民与城镇居民平等地纳税是世界发达国家的通行做法（很多发展中国家也是这样做的）。

第三，中国的现实国情不允许农业税取消后，农民不再承担任何税负。虽然**年全国财政收入已突破2万亿元，通过转移支付来弥补600亿元农业税不在话下，但是要填补基层政权通过收费来维持农村政权、公共服务、教育和卫生等运转的资金问题就大了。当然，13亿人口中的9亿农民都不承担任何税负的话，于情于理也说不过去。况且中国现在的收入差距，除了城乡之间存在之外，在农村内部也存在。现在的中国农民家庭也有不少年收入在5万或10万元以上的，如果连这部分有纳税能力的富裕户都不纳税的话，肯定不符合税收的量能原则，显失公平。

党中央、国务院已做出了5年内取消农业税的重大部署，我们因此而主张：取消农业税的同时，给农民以其他征税对象一样的纳税权利。但对于一个拥有13亿人口、960万平方公里的中国来说，各地的情况千差万别，取消农业税及其一切其他收费，对于少数农业人口比重较低的富裕地区，如北京、上海等地而言，无多大问题；可对于那些农业人口多、农业税收占财政收入比重较大，特别是政权的运转过去在很大程度上靠收费的县乡来说，如果没有其他的改革措施的及时跟进，就会有很大问题。

这就是说，取消农业税及其一切其他收费不能一蹴而就，要有一个渐进的过程。取消农业税就按国务院的政策在5年内完成，而取消农业税外的其他一切收费可稍微延长一些，但也要定在10年之内。这是因为，再过10年，我国国力和财力将大大增强，完全有能力解决这个问题。并且，要在2020年实现全面小康社会的奋斗目标，也没有时间让我们对这个问题久拖不决。综上所述，我们认为：要把从根本上取消农业税及其一切其他收费、建立全国城乡统一税制的税收制度作为改革的最终目标。为此，这项工作可分两步走：第一步是在5年内，在全国范围取消农业税，并逐步规范、降低其他收费；第二步是在10年内，全部取消一切其他收费，实行城乡统一的税收制度。

实现全国城乡统一的税收制度后，农民就像城市居民一样承担他们应负的税收，涉农税种主要有所得税、增值税、消费税和财产税。所得税其实只要在现行个人所得税法中加入农业生产经营所得条款，可适用一般个体工商户经营所得税率，并对农业生产经营者给予一定的税收优惠。增值税是对进入流通领域的农产品征收的，其税收对象是从事农业生产经营活动的单位和个人所获得的增值额（全部销售额减去生产经营成本费用后的余额）。消费税是对一些收入过高的土特产品征收的，比如有害人类健康的烟叶、以及海参与燕窝等贵重消费品就应列入消费税征收范围。财产税在我国还没有很好地开征，根据发达国家的经验，财产税是地方政府最重要的财源，因而农业税及其一切其他收费取消后，在农村可开征以房产价值为课税对象的财产税，但应设置较高的起征点，使只拥有一般住房的农户不纳税。当然，这些涉农税种就应主要成为县乡等地方政府的税种，成为县乡财政收入的来源之一。

2.短期内缓解县乡财政困难的政策措施

对于解决县乡财政困难的办法，经济理论界已有不少研究。我们认为，解决县乡财政困难的方法要从短期和长期两个方面来分析。在短期内，由于县域经济增长的有限性制约了县乡财政的增收，所以，缓解目前县乡财政困难只能在财政体制上做些改革。具体说来，主要包括以下几个方面。

一是事权与财权的基本对称。**年中国开始实施的分税制财政体制改革，从总体上说是成功的，基本扭转了过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。**年，中央财政收入占全部财政收入的比重为51%，这符合分级财政体制正常运行的基本要求。[3]客观地说，中央财政在全部财政中的主体地位还有待进一步提高。此外，由于中国地域辽阔，省际（包括直辖市、自治区）之间的差距很大，因而保证省级财政一定的调控能力也是必要的，这就要求省级财政要有一定的财力。但是，财政学中的一个最基本原则———财权与事权相对称原则是必须遵守的，否则就必然出现事权与财权不对称的矛盾，公共产品的提供就会出现困难。从这个方面说，我国目前农村义务教育、公共卫生等就是这种状况。因此，要按照公共产品理论，把公共产品中的纯公共产品和准公共产品、全国性公共产品和地方性（地域性）公共产品划分清楚。只有这样，各级政府才会明确各自的责任。比如，农村义务教育作为纯公共物品，就应该由中央政府或至少由省级政府为主体来进行投资。如果把相应事权上移的话，县乡财政困难就可大大缓解。当然，中央政府或省级政府作为农村义务教育的投资主体，不必成为农村义务教育的管理主体，可以通过专项转移支付制度的办法，交给县级政府去管理。

二是完善财政转移支付制度。实现均等化的转移支付是目标，但现实的选择是弥补县乡财政提供公共产品所面临的收支缺口。为此，要打破转移支付分配方法上的基数法，尽早运用因素法，排除人为因素的干扰，增加透明度和可预见性。这就要求明确转移支付的总体规模，确定中央、省级和市级政府所应承担的责任与支付规模；同时，要加大对县乡财政的转移支付力度。

当然，对不同地区要采取有区别的转移支付政策，中央政府转移支付要向中西部地区倾斜，省级政府转移支付要重点支持贫困落后县乡财政。

三是提高县乡财政的监管水平。缓解目前县乡财政困难，迫切需要提高县乡财政运行质量。为此，要通过提高县乡财政的监管水平来增强其财政收入的能力和财政资金的使用效率。这就要求强化财税队伍建设来提高理财治税的能力；通过零基预算和预算的细化，以及推行适合县乡实际的政府采购制度等来提高财政资金使用效率。此外，还要强化预算外资金的管理。

3.长期解决县乡财政困难的思路与对策

其实，造成县乡财政的困难，既有经济发展方面的原因，也有各种体制方面的因素。因此，长期解决县乡财政困难的途径必然是发展县域经济和深化经济与政治体制改革，主要包括以下几个方面：

第一，发展县域经济是解决县乡财政困难的根本途径。20世纪90年代中期以后，我国实施的经济结构战略性调整，虽然宏观意义和长远意义重大，但给县、乡经济特别是中西部地区的县、乡经济发展带来了不少影响。关闭“五小”企业，实施天然林保护工程和退耕还林（草），使原来作为中西部大部分县、乡经济发展支柱和主要财源的资源型乡镇企业纷纷停产、关闭。在传统经济增长点消失或弱化，新的经济增长点还没有形成的情况下，这些地区的财源增长出现了“断档”，财政收入增长开始出现徘徊甚至下降的情况。正是基于上述情况，县级以上的各级政府要通过必要的财政支持（如增加农业基础设施投入）等来帮助贫困县乡走出困境。当然，县级政府也要通过大力调整产业结构、抓好特色经济和县属国有企业改革等来发展县域经济。

第二，真正建立起与比较完善的市场经济体制相一致的公共财政体制是解决县乡财政困难的重要保障。我国的市场经济体制正在完善之中，这就要求公共财政体制也应真正建立起来。公共财政体制的建立，能较好地解决县乡财政与上级各级财政的关系。为此，要在坚持分税制财政体制正确方向的前提下，进一步完善分税制财政体制。比如，要根据“一级政权、一级事权，一级财权、一级税基，一级预算”的原则，通过行政体制改革的配合，减少行政级次；通过地方税系的完善，使各级政府都有自己的主体税种。

第三，通过政治体制改革来控制财政供养人数量是解决县乡财政困难的重要措施。县乡财政困难的重要原因之一是财政供养人员过多，导致很大一部分县乡财政为“吃饭”财政，甚至为“讨饭”财政。而经济越落后，自然条件越差的县、乡，“千军万马吃黄粮”的现象越严重。在人员不断增加的情况下，工资等刚性支出会迅速增长，使政府运行成本增加，还会导致官员寻租活动的猖獗。虽然我国进行过多次行政机构改革，但因为政治体制的制约，财政供养人员不仅没有减少，而且平均每年大约以5%的速度递增。因此，解决县乡财政困难还必须从政治体制改革去着手进行。

综上所述，完善财政体制和提高县乡财政的监管水平，能在短期内缓解县乡财政困难。而只有在县乡两级政府与上级各级政府的经济与财政关系得到妥善处理、财政供养人员得到完全控制、县域经济充满持续活力的条件下，县乡财政困难才有可能得到根本解决。