关口前移制约调研报告

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从现在已经查处的一些案件中，我们可以看到，党和政府在查处大要案件时是有决心、有魄力、有能力的。但与此同时，我们也看到，有许多原本并不严重的案件没有得到及时或严肃的查处，往往要拖上多年，直到问题发展得非常严重后才最终被查处。像有些显赫人物，往往昨天还道貌岸然，不久就轰然倒下。这种状况引起人们的不解——为什么不能“关口前移”，及早纠处，而要到案情严重后才着手查处呢？

所谓“关口”，本来有它应有的位置，并不能任意设置，既不能超前，也不能滞后，只有当它偏离了它应处的位置的“度”时，我们才有调整其位置的说法。从上述问题的提出我们可以看到，“关口前移”显然是针对“关口滞后”状况而提出的。“关口滞后”表现为管理松懈混乱、法纪得不到严肃执行、大量的违纪违法行为得不到及时的、应有的查处，违纪违法现象在蔓延。因此，“关口前移”是在特定历史条件下产生的对策。我们可以设想，如果违纪违法行为都能够得到及时的、应有的查处和纠正，实际上就不存在所谓的“关口前移”问题了。因为只要违纪违法行为被发现和暴露出来，有关部门就严格按职能要求对其及时进行应有的处理，“关口”还有多大“前移”的空间呢？只有在职能部门没有很好发挥其应尽职责、法纪松懈时，才会有该追究而不追究，该现在处理而等到以后处理，该处理十分而只处理三分、五分，以至拖到酿成“大要案”才不得不彻底处理的情况出现。“关口前移”正是面对这种状况而提出的。

对“关口前移”的含义，现在常见的有两种理解：一是把违纪违法行为控制在发生之前，即通过各种措施防止违纪违法行为的发生，降低发生率，即所谓的“事前监督”；二是违纪违法发生后，尽早及时解决，不让其发展成大要案，以减少损失和恶劣影响，挽救干部，即所谓“事中监督”。因此现在说的“关口前移”既包括对违纪违法出现前的思想教育、制度建设，也包括在违纪违法行为出现后，在问题还不够严重时就及早纠正、查处。但是，严格来说，“事前”只能有预防，而不存在什么“事前监督”，因为事情都没发生，何以监督？事实上，事前预防的办法只对那些有较好思想基础的人有效，而对那些道德修养较差的人，或已经“偏航”的人来说，效果是极其有限的。因此，如果对“关口前移”只理解为“事前监督”是存在严重缺陷的。

“关口前移”这一要求实际上已经提出多时，对反腐败的积极意义也是显而易见的。但是，在反腐败加大源头治理的今日，我们往往只是在第一种理解的意义上有所动作，如强调思想教育和廉洁自律，从制度上采取了一些措施，但是对后一种理解上的问题，仍有不少案件是案情发展到很严重之后才得以处理，在违纪行为出现的初期就应及早解决而没有及时解决的案件不在少数。在目前，这层意义上“关口前移”的现实要求更迫切。可是从现实情况来看，“关口”为什么又那么难往前移呢？下面着重从这一层意义上探讨制约“关口前移”的因素。

一、监、管机制不协调，造成监、管盲区

这主要表现在对维护组织纪律的职能划分上认识混乱。监督是特殊的管理职能，管理则理所当然地包含监督职能。党政组织的专门执纪机关在维护组织纪律方面有着义不容辞的责任，但是，仅靠它们又是远远不够的。规范党政干部的行为，维护组织纪律，这是由组织的各个不同职能部门及全体党员、干部共同配合来完成的，而不是只由纪律执行部门来完成。首先是日常工作的管理部门按照日常工作制度维护组织的日常工作秩序，对违反制度、破坏工作秩序的行为按制度做出处理，组织中大量出现的应该是这种情况，这是一种基本的约束；其次是组织人事部门通过日常考察考核及时对不守纪律的人进行教育惩戒，进而对其岗位进行调整，收回这些人手中不宜掌握的权力；执纪部门的监督则是对这种日常约束的补救，当出现复杂、严重的违纪问题需要使用调查权时，超出了日常管理部门的权限范围，才由执纪部门立案查处。这就是说，维护党政组织秩序的主体不是单一的主体，而是多层面的复合主体，因此各主体之间必须有机配合，形成协调统一的维纪系统，才能有效规范党政人员的公务行为。可是现在形成的局面却是，对日常管理中出现的违反规章制度的现象无人认真去抓，一旦出了问题就找纪检监察机构来处理，不少人认为这是理所当然的。对党政干部来说，由纪检监察部门来查处那已经是最后防线了，只有在超出日常管理范围后才会由执纪部门来过问。可是现在不少单位的组织人事部门和工作部门的直接领导者们则没有充分发挥其应有的维护纪律的作用，对下属出现的违反日常工作纪律或轻微违纪违法（不够立案标准）问题，不敢碰硬，怕得罪人，将一些自己权限范围内的问题当成执纪部门的事。而那些日常管理手段如批评、惩戒（戒勉）、降级、调整岗位、停职、辞退等，却往往成为执纪部门执纪的补充措施。由于不同层面的监督不协调，就出现了“大错”不犯，“小错”不断，管理者不管，执纪者又管不了的现象。

二、工作部署不适应现实情况，查办案件力量缺乏统筹安排，影响办案力量充分发挥潜力

这主要表现为目前违纪违法案件多，忙于抓大要案，办案力量不够，无暇顾及大量的小案件，因此只能保底线，无力使“关口”前移。由于日常管理的薄弱，造成违纪行为多发，这时，辩证地处理查大案与查小案的关系，是我们合理调配办案力量的策略前提。所谓案件的“大”与“小”其实并非彼此孤立地存在，多数案件都有一个由小到大的发展过程。案件由潜伏到暴露有迟有早，作为执纪机关介入的时机按“关口前移”的逻辑来说应该是越早越好。一旦形成大要案件查处起来则要牵制很大力量，对社会的震荡也大。可是由于上面所说的原因，导致许多原本就不应该发展到动用执纪力量的问题得以酿成违纪违法案件，使原本就不充裕的办案力量更加捉襟见肘，疲于应付。因此，只能大要案优先，先治“急症”，而大量的“小毛病”、“慢性病”只好搁置起来，待“秋后”再说。当积压的这些“小毛病”发展到了相当程度时，才不得不下决心去查，这时有的“小毛病”已经成了顽症。这样，必将牵制更多的办案力量，大大增加纠处成本。如此互相影响，形成恶性循环，使“关口”不但不能前移，甚至还在后撤。

三、执纪观念有偏差

违纪必纠是维护纪律严肃性的基本原则，可是现在执纪部门在执纪时有两种明显的偏差。一是对那些权大位高者的违纪行为和错误往往以种种理由予以原谅放纵，认为对他们来说有点小的违规算不了什么，以其恶小而纵之。其背后的逻辑是“以功抵过”——这些人对社会的贡献大，不能因为一点小问题而与他们过不去，于是这些人也自恃“功高”，不将规章制度当回事，甚至党纪国法也不放在眼中。这是封建社会的赏罚观，与现代管理理念是格格不入的，对现代文明社会的建设是极其有害的执纪理念。二是只注重对实体违纪的纠处，而不注意对程序（形式）违纪的纠处。因为执纪者认为只要没有造成危害事实，违反了程序也不要紧，不必花力气去追究。因此对大量不规范的行使权力问题不以为然，听之任之。而这恰恰是以权谋私的保护伞，多数的以权谋私都是在权力不规范的运作下得以实现的。程序是权力行使的形式，没有科学严肃的程序，就无法保证权力的规范。一些心术不正者正是通过操纵程序，为我所用，在权力行使程序（形式）被其控制的情况下，兜售私货。所以，破坏程序是滥用权力的先导，要想“关口前移”就必须严肃地对待程序违纪问题，从纠正程序违纪开始防止权力的滥用。因此要“关口前移”就必须转变执纪上的传统观念，严肃地对待程序（形式）违纪问题。

四、执纪机关规避风险，自我保护过度

所谓“关口前移”，就是要在事物发展还没有形成大气候时就来解决问题，可是对于这些监督部门来说，由于很多事情政策界限不清楚，使他们感到这时的问题性质并不“明朗”，如果“过早”介入会惹麻烦，弄不好会伤及自身。因为性质不够“明朗”，可能查处对象会有足够的力量来抗拒，因为性质不够“明朗”，可能难以得到上级的有力支持；因为性质不够“明朗”，可能会有人替被查处对象说情。另外由于对“小毛病”往往处理不够严肃或是处理轻微，将来被处理对象一旦“翻身”，与办案人“过不去”，也是一种潜在的威胁。因此，监督机关往往只对那些差不多已经“烂透”了的监督对象，或上级有明确的批示督办的对象，或问题性质已经很明了而且民愤很大的对象才会果断坚决、毫不留情地查处。因此监督部门如果没有较高的执纪自觉性和工作艺术，驱散这些心理上的阴影，是难有“关口”前移的勇气的。

由于“关口”不能前移，使反腐败斗争事倍功半，带来一些负面影响，引起一些并发症。

首先，是产生了反腐败的空白地段。由于对一些初期的违法违纪行为没有明确的责任部门来积极对待，在“自律”段与“大要案”段之间没有形成连续布控，出现了一个谁都该管，可是谁也不愿管的中间地带，使那些介于“自律”段和“大要案”段之间的问题不能得到应有的追究和有效治理。这种状况使那些自律性差的人无所顾忌地踏越法纪界限。经常发生的“小错”得不到纠正，往往会酝酿出“大错”，同时也能掩盖“大错”。

其次，是销蚀了思想教育功能的应有效用。以往的政治运动，使不少人学会了对组织的“要求”不仅要听其言，更要观其行，以制度的现实运作情况来判断政策之虚实的能力。由于一些轻微违纪违法不能受到应有的追究和处置，致使一些人产生轻微违纪违法无风险的错觉，对纪律教育提出的要求不以为然，认为那些道理仅仅是说说“狼来了”而已，并不认为“狼”真会来。不幸的是现实中确实是喊“狼来了”的时候多，而“狼”真来的时候少，因而不少人心存侥幸，放松、放弃自律，使思想、纪律教育流于形式。大量轻微违纪的存在而得不到及时纠处这一现实无疑要比说教的力量大得多，显然教育这种“批判的武器”是敌不过制度执行的现实这种“武器的批判”的。

再次，使群众对党和政府的信任发生动摇。一方面，当党政干部不时突然倒下，群众就会疑惑，到底应该相信谁？相信什么样的人？今天与我们打交道的官员是不是也有问题，会不会也是道貌岸然的人，说不定明天就会倒下？另一方面，当群众反映问题时，常出现“告状”难的现象，群众利益难以得到确实地维护。群众反映的问题，往往与自身利益有密切关联，可是当他们反映问题时，往往因反映的对象“官小”、“事小”而得不到上级重视和及时解决，而这些小事对群众当事人来说都不小，有的关系到身家性命，对他们来说是大得不能再大的事了，如果不能得到妥善解决，将使部分群众对反腐败失去信心，也失去对党和社会的信任。

最后，也是源头上的，毒化了组织环境。由于大量的违反日常纪律的现象得不到纠处而大量充斥于组织肌体内，他们必然对组织产生毒化作用，从源头上破坏纪律的严肃性，从根本上瓦解纪律的教育规范机制，导致是非不明，良莠不分，甚至颠倒黑白，成为一种不健康的组织文化和组织生态，对组织成员产生潜移默化的影响。这时，组织纪律对其他人来说也都是儿戏了。试想，一个靠铁的纪律为保障的组织，一旦离开了过硬的纪律，这个组织会成为什么样呢？只会是放弃原则，亲亲疏疏，以人划线，互相包庇，放任自流，最后就是为所欲为。这时，“关口”还能守得住吗？

因此，为了要实现“关口前移”的目标，必须扭转在执纪上的一些错误观念，注重党政组织的内部管理，提高管理水平。我们说从严治党、从严治政，就是要从严格管理开始。要注意全面发挥职能部门的应有作用，加强日常管理，将党风廉政责任追究推广到管理责任追究。树立制度、规则的权威，以制度来规范行为，以制度的执行来教育人，对违反规章制度的必须严肃纪律，增强纪律的刚性，切忌执纪的左右摇摆和忽冷忽热，排除权力对执纪的干扰，不断提高执纪水平。