行政不作为调研报告

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行政不作为乱作为，是指国家行政执法人员不履行或不正确履行自己工作职责的行为。近年来，经常有群众依据我国《行政诉讼法》将不作为乱作为的基层政府或行政部门诉上法庭。据最高人民法院资料统计，从**年到**年，全国各级法院共受理一审行政案件52.7万件，其中仅**年就受案9.8万件，是**年的7.6倍，在这些行政诉讼案中，状告行政机关不作为的案件占了绝大多数。这些案件中，近40％是政府部门败诉。去年以来，我市纪委、监察局查处了20多起行政不作为、乱作为案件，有8人受到党、政纪处分，免职1人，辞退1人，建议主管部门批评教育4人，向18家单位和部门下达了《整改建议书》，追缴违规违纪金额9.8万元。

一、问题表现及存在原因

（一）少数行政执法人员素质不高。这是目前行政执法人员不作为乱作为的一个重要原因。具体表现为：一是为政不廉，以权谋私。如即墨市建筑工程检测站检测员王XX、陈XX在任期间，利用工作之便，先后非法收受他人现金贿赂、购物卡，折价达2万余元。这些基层执法人员，把自己手中的权力当成捞取个人利益的工具，不给好处就不履行或不正确履行职责。二是服务态度差、工作效率低。有的行政执法人员态度冷淡、语言生硬，有时甚至故意刁难服务对象以至发生冲突；有的表面上也在履行工作职责，但行动迟缓、办事拖拉、效率低下。此外，还有一些行政执法人员畏难怕硬，怕得罪人或自身懒惰而不能认真履行自身职责。

（二）有的部门大局意识不强，管理水平不高。一是从自身利益出发形式职权，部门之间推诿等靠。在现有体制下，有的政府部门存在职能交叉，一些公共事务多个部门都有职能管理；另有一些公共事务则需要多个部门互相配合才能管好。在这种情况下，那些服务意识差、大局观念不强的部门往往从部门利益和个人利益出发，有法不依、执法不严，出现了推诿等靠现象。遇到问题，几个部门各执一词，都是言之凿凿，各有各的道理。二是机关内部监管不严，工作纪律和工作制度落实的不够。有的部门和单位虽然有比较健全的工作纪律和制度，但由于抓落实不够，形同虚设，对机关工作人员的行为缺乏有效的监督与约束，致使违法违规现象时有发生。

（三）体制、机制、制度上的原因。

一是行政执法人员考核奖惩办法还不够科学，勤政和业绩在行政执法人员的报酬和晋升中的作用不明显，缺乏正面激励措施，有的部门的考核奖惩办法甚至还有一定的负面作用。如不能正确看待不作为乱作为和工作中的失误，对不作为乱作为过于宽容，对工作中的失误过于看重，在考核中往往以有无失误为主要标准。工作干得多失误也会多，一些行政执法人员担心出错，不敢大胆工作，遇事能躲就躲，能推就推，无疑中助长了不作为乱作为行为。

二是责任追究力度不大，不能有效制止不作为乱作为。目前，一些行政执法人员不作为乱作为虽然损害了群众的利益，造成了群众与行政执法部门的矛盾，降低了行政执法部门的威信，但责任人是否受到惩处，很大程度上取决于上级领导的态度，领导拍了桌子，惩处就可能“从重从快”，否则就可能“下不为例”，从而傲长不作为行为乱作为的发生。

三是法律制度不健全，影响了社会监督。我国约束公务人员履行工作职责的法律主要是《行政诉讼法》。目前，依据该法起诉行政不作为的范围很窄，只有不作为相对于公民个人直接权益时才能诉诸法律，当不作为相对的是公众利益时，法律则无能为力。也就是说，依照现有法律，目前个人尚不具备为公众利益起诉行政部门不作为的资格。

二、存在的危害及影响

行政执法人员不作为乱作为，对社会具有多种危害和不良影响，目前看，以下几种危害比较突出。

一是浪费公共资源，降低社会效率。行政执法人员的各项费用由国家财政开支，部分行政执法人员“光拿钱、不干事”，本身就是公共财富的浪费。更为严重的是，行政执法人员身负公共事务管理的重任，部分人员经常不作为，必然影响整个社会运行效率，造成多方面的资源浪费。我国行政机构屡次精简又复于臃肿，与部分公务人员不作为乱作为、效率低下不无关系。每次精简人员后，因为效率低的问题没有从根本上解决，就出现一些工作无人处理，迫使一些行政部门增加员额，再度膨胀，以致循环往复，形成怪圈。有些部门因机构减少，无法调人正式人员，便聘用临时人员。聘用人员工资没有来源，便利用行政职权乱收费。在一些部门甚至出现正式行政执法人员无所事事，工作基本依靠聘用人员的现象。

二是破坏社会公平，影响正常秩序。国家立法和行政的目的在于调整各种利益关系，使之趋于公平，从而保证社会运行有序和稳定。但行政执法部门的不作为乱作为拒绝维护社会公平，使一部分人的违法侵权行为得不到制止，另一部分人的合法权益得不到保障。长时间的不平衡，必然影响社会秩序和社会稳定。一些地方由于基层行政执法人员长期以种种借口拒绝正确履行职责，使一些本来很好解决的问题积成错综复杂的“死结”，致使群众多次越级上访、集体上访，有的导致矛盾激化，爆发恶性案件，严重影响社会稳定。

三是混淆是非观念，影响社会风气。一些行政执法人员长期不作为乱作为，使一些不法行为长期得不到制止，久而久之，必然混淆是非观念，结社会带来许多负面影响。如“虚假数字”、办事收受好处费等间题，相当一部分干部已经习以为常，以至于不想乱作为的人面对压力也不得不随波逐流。有些执法人员长期不作为乱作为，不仅是非观念淡忘了，自身的职责也记不清了，如四川某镇居民李某被歹徒勒索一案中，被指控不作为的公安局在法庭上与原告争辩时，竟然说“公安局凭什么要保护你？”．

四是败坏党和政府形象。行政执法人员是国家工作人员，行使着国家赋予的权力。在群众眼中，他们的所作所为，一举一动，都代表着国家，他们不履行不正确自身职责，不为群众办事，不仅会败坏他们作为执法者的形象，而且必然败坏党和政府的形象，影响群众对党和政府的信任，疏远党和群众的血肉联系。

三、整治对策及建议

产生不作为乱作为现象的原因是多层次的，防治不作为乱作为也应当多策并举，比如要加强教育，提高认识，严格管理等等，但目前最重要的还是应当加强制度建设、抓好制度落实。

首先，应当建立健全严格的责任追究制度，并在此基础上形成行政系统内部的纠错机制。不作为乱作为行为之所以在一些部门广泛存在，关键在于缺乏相应的责任追究制度，大部分不作为乱作为者没有受到相应的处罚。因此，应当根据不作为乱作为行为的特点，制定严格的责任追究制度。由于相当一部分不作为乱作为涉及到国家赔偿，因此责任追究应当由不作为乱作为责任人承担必要的经济责任，既减少国家的损失，也有利于真正起到惩戒作用。特别是对于一些已经调离原岗位或退休的责任人，经济惩处具有实际的操作性并能真正体现“追究”的威慑力。通过建立健全严格的责任追究制度，可以强化责任意识，有助于加强管理和互相督促，最终会在行政执法系统内部形成自动的纠错机制，把一些不作为乱作为行为纠正在起始状态。

其次，应当着眼于方便群众监督，完善法律法规。依据我国宪法，群众有行使监督的权利，行政诉讼法也对群众依法起诉行政部门做出了一些具体规定，但从整体上看，具体的法律法规还很不够，群众对行政执法人员一些明显违法行为的监督，尚且步履艰难，有的要搭上几年时间甚至十几年的时间和几乎倾家荡产的代价才能讨回个公道的“说法”，而对构不成违法行为的不作为乱作为，更是回天无力，大多数只能摇首唱叹，有的便把怨气记到党和政府的头上。出现这种现象，关键在于相关法律法规不健全。

第三，加强综合治理，特别是改革干部任用制度。不作为乱作为误事伤民，贻害多方，但毕竞不是重大的违法问题，完全依靠司法解决是不现实的。根治不作为乱作为还要采取多种方式，一是加强教育管理，树立正确的权力观，提高行政执法人员的素质；二是加大公众监督的力度，首要的是加大新闻媒体的监督力度，把保护记者的采访权作为保护公众的知情权一致起来，把官员拒绝采访公共事件的行为作为拒绝监督的行为来处理。更为重要的是，深化干部任用制度的改革，其要点是赋予群众更多的参与机会和发言机会，如干部的公示应当在更广的范围进行，把群众的反映确实作为鉴别干部的重要依据，使那些不为人民做事的人真正能被人民所否决。

第四，加强行政责任追究。一些行政执法人员之所以敢于不履行工作职责，很大程度上也是因为有“保护伞”和“带头人”。有的领导干部，为了保持良好的群众关系，对自己的下属“关怀备至，爱护有加”，只要没有犯下滔天大罪或没“呛着自己的气管”，就永远当“好好先生”，部下履行职责与否，为群众服务与否，根本没放在心上。有的群众告上门来，一味进行袒护；甚至纪检监察部门在查处时，还以各种方式为其说情，自己本身就不作为乱作为。许多到法庭状告行政执法人员不作为乱作为的群众，几乎都有先到上级行政单位投诉的经历，因为得不到处理才走上法庭的。有的法院判了行政执法部门败诉，甚至判了赔偿，给国家造成了损失，不作为乱作为的行政人员也没受到追究。这种现象的存在，必然助长不作为乱作为。因此，必须加大行政追究力度，不仅追究当事人，也要追究管理不力的领导，更要追究有错不纠、护短遮丑的领导干部。只有把追究的利剑悬挂到每一个责任人的头上，形形色色的不作为乱作为才会收敛，高效、勤政、廉洁的行政机关才可能越来越多。