党政领导监督调研报告

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一、问责制的出现与作用

******年春天，全国有近千名官员（包括原卫生部部长、北京市市长在内）因防治非典“工作不力”而被罢官去职。******年春天，又出现了一大批包括省部级干部在内的****多名官员，在重大的安全事故和责任事件中，因负有重要领导责任而受到查处与追究。这一来势凶猛的“问责风暴”，彰显了新一届中央领导集体严肃查处追究失职官员责任的果断行为，在中国当代政治史上“开了中国官员问责制的先河”。难怪群众和媒体惊呼，这是从上而下刮起的一场“问责风暴”。

改革开放以来，对失职官员或对重大事故负有重要领导责任的高层官员进行追究和惩处也不乏其例。如1980年，国务院在处理“渤海**号”沉船事故中，就解除了原石油部部长的职务，当时主管石油工业的一位副总理也受到了记大过处分。对铁路、民航等部门发生的事故也作出过类似的处理。但从总体上看，这些仍属于“个案”处理，尚没有形成一种规范和制度，更称不上“问责制”了。

所谓“问责制”，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。此次由政府自上而下主动刮起的“问责风暴”，与过去相比，有以下两大突出特点。

特点之一：在实践中，对失职官员的追究范围和力度不断加大。今年**月，国务院除对中石油重庆开县1**.****特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾责任事故的有关直接责任人进行追究外，还对这三起事故的重要领导人进行了引咎辞职的处理。紧接着，国务院又严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案、湖南“嘉禾违法拆迁”案和四川“沱江特大污染事故”中的有关主要领导人和重要领导人的责任。直至7月1日，证实今年非典疫情发生是“重大责任事故”，责成负有重要领导责任的中国疾病预防控制中心主任、副主任引咎辞职。上述众多官员相继引咎辞职，其中既有地方领导干部和部门负责人，也有大型国有企业的当家者。由此可见，此次“问责风暴”范围之广，力度之大，在中国当代政治舞台上可算得上是首次。这说明，我们在非典危机中启动的官员问责制，已经从非常时期的非常措施开始走向了制度化的轨道。

特点之二：在制度上，出台了一系列相关规定。首先，从地方开始，纷纷出台了有关行政问责、过错追究等办法。******年8月，长沙率先推出《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》；11月，四川公布了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》；今年5月，重庆市又推出《政府部门行政首长问责暂行办法》。其次，党中央在总结各地暂行办法的基础上，于今年**月颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》。尽管这些办法与规定是暂行的，是比较粗糙的，但毕竟是向制度问责迈出了第一步。在此之前，从党内到党外都没有一个专项的领导干部辞职法规。最早出现领导干部辞职的规定，是在1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。条例第九章要求建立党政领导干部辞职与降职制度。但在辞职制度中，仅有因公辞职、个人申请辞职和责令辞职三种方式，并没有引咎辞职的内容。直至****0年6月，中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》中，才明确提出要建立自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等党政领导干部的辞职制度。这说明，我们对主要领导干部，在重大事故和严重事件中，虽未直接承担领导责任，但应不应担负“重要领导责任”的追究，是有一个认识过程的。

上述“问责风暴”的两大特点，使问责制在政府和官员中产生了强烈的震撼，引起了全党和全社会的深思。

震撼之一：领导干部贪污受贿是一道碰不得的高压线，失职失误同样也是一道碰不得的高压线。

以往我们对重大安全事故和责任事件的处理，一般只是对直接责任人或领导者进行惩处，而对主要领导人或重要领导人并不追究。他们只要向上级做个“深刻检查”，便可以顺利过关。这就是典型的对上负责而不对下负责的表现。因为他们虽然没有担负直接责任，但却是有“咎”可查的，这个“咎”便是数十上百条生命的悲惨终结、数以亿计的财产损失以及难以估量、难以逆转的生态恶化。他们对这些虽不负有直接责任，但却负有疏于管理、疏于监督等方面的严重失职失误。这种“咎”就是对人民的不负责，对人民的失职失误。而引咎辞职，正是从“过问”的角度，从“追查”的角度，在我国现有的法律责任、纪律责任之外，开辟了第三条道义责任之路。也就是当官员的责任够不上法律、行政和纪律处罚，但舆论和公众反响特别大，继续任职将有损于政府的形象时，官员在舆论和公众的压力下，产生道义上的愧疚感，进而辞去重要领导职务。即使没有发生人命或巨额财产损失事件，只要官员不作为，不干事，公众对你不信任了，你也必须出于道义感或责任感而辞去公职。这就是引咎辞职的特别之处，也是官员失职失误处置的一种方式。这种“过问”与“追查”制度，可以说是对中国因袭多年的官场文化的深刻颠覆，对官本位思想的强烈震动。它让各级领导干部感到“当官难”，树立起“为官风险加大”的危机意识，促使他们认识到：贪污受贿是一道碰不得的高压线，而失职失误、不作为、当太平官或庸官同样也是一道碰不得的高压线。提醒他们注意：为官必须如履薄冰、如临深渊，把责任看得高于一切。

震撼之二：政府及其官员有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

总理在今年的政府工作报告中，要求政府“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。这是对现代责任政府的精辟概括。这一施政理念表明，政府是法治政府，必须依法行政；政府是责任政府，必须有权必有责。长期以来，在官本位体制及思想的影响下，官场上盛行的“潜规则”是，官员“位高权重责任轻”。官员可以享受特权，可以一言九鼎，可以超越法规，但却不可以被民众质询、问责、撤换、罢免。这种“潜规则”已侵入骨髓，成为积重难返的痼疾。为此，总理在政府工作报告中大声疾呼：政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，必须接受人民的监督。政府有权必有责，是因为只有利而不担责，权力层就会充斥“逐利者”，而非“干事者”；就会充斥“为己谋利者”，而非“为民谋利者”。只有权责统一，并实行“责任追究制”，才会促使领导干部小心翼翼、兢兢业业地行使手中的权力，时时想到权力是人民赋予的，违背人民的利益将会受到追究。只有树立起权责统一的施政理念，各级领导干部才会负责而科学地履行自己手中的权力。

二、问责制的健全与完善

“问责风暴”的来临，的确让人振奋，它给积重难返的官本位体制、官本位“潜规则”带来了一股清新的春风。然而它毕竟是从上而下刮起来的，难免带有“按行政领导人意见办”的明显的人治烙印。我们怎样才能从“权力问责”向“制度问责”转变？怎样才能从追究“有过”官员向追究“无为”官员深化？怎样才能从“行政问责主体”向“政治问责主体”（人大、公众、舆论）转变？这些既是实行问责制的困境，也是亟须解答的深层次的理论与实践问题。

1.问责制的前提

实行问责制，需要许多前提条件，首当其冲的便是厘清各级党政领导机关及其官员的职责，并对此作出详尽而明确的界定。现实中出现许多“拍脑袋工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“决策失误”、“选人失察”等问题，都是“集体讨论”、“齐抓共管”的产物，到底追究到哪个人头上，实在难以判定。再加上党政之间、正副职之间的职责目前划分并不规范，凡事都要一把手负责，然而管事与管人又相脱节，出了事故，板子又打在行政领导人身上，实在是难以弄清。不仅仅是每个官员的职责不清晰，就是部门之间、不同层级之间的职责，也难以适应市场变化的需要了。阜阳市太和县工商局对城东工商所**位执法人员，之所以敢作出“阳奉阴违，哄骗国务院调查组”的假撤职决定，其理由便是：国务院调查组现场查获的劣质奶粉是在勿忘我糖果厂二楼发现的，这属于生产环节，应由技监部门负责，工商部门只对市场监管负责。这种封闭式、分割开来而又多头管理的食品安全监管体制，使得食品和饮料行业，在企业注册、卫生许可、质量检验乃至进入市场等整个流程中，都存在着监管的漏洞和真空地带。在这种食品安全体制的“包容”下，即使官员一茬一茬地辞职，事故也还会一起一起地发生。

**.问责制的条件

问责制的首要条件，便是政务公开。因为引咎辞职的直接动力，既不是法律，也不是纪律，而是公众和舆论的压力。官员对某一事件即使无须承担法律与纪律责任，但只要公众对其失去了信任感，他就应该在强大的舆论和公众压力下，出于道义感和责任感而辞职。引咎辞职的特别之处就在这里，它不仅让公众的监督得以“归位”，也让官员的道德立场得以“还魂”。因而它在打造责任政府过程中所起的作用，在某些方面甚至是法律和制度也难以比拟的。正是从这个意义上讲，政务公开就成为问责制的首要条件。在今年刮起的“问责风暴”中，国家审计署所的******年审计报告，将“问责风暴”推向了高峰。人们对审计报告的震动，不仅仅是报告本身的内容，而是比内容更重要的——公开性。国家审计署从年到******年，每年在审计过程中都查出了多起大案要案。但以往审计结果并未及时全面地公诸于众，致使有的部门或单位不但未处理有关人员，而且“屡查屡犯”。******年审计报告，不仅将大批案件曝光，而且毫不客气地点了10多个国家部委，包括国家财政部、国家发改委、国家体育总局、国家电力公司、中国工商银行、中国人寿保险公司等10多个带“国家”、“中国”字头的权力单位。这些单位，权高位重，查出的“乱管理”、“乱投资”、挪用资金等违法违规的问题，令人触目惊心。但以往，人们并不知道政府机构是在怎样行使权力，是在怎样花费纳税人的钱财。此次审计的公开和透明，不仅使公众了解了政府机构的运行，同时也迫使政府机构不得不面对公众的审视，作出应有的回答。而且，通过曝光，也唤起了民众对上述权力单位存在的体制弊端、漏洞和缺失的极大关注与警醒。正如李金华所言：“惩治腐败也好，惩治官僚主义也好，最好的办法就是公开透明，这是全世界都认同的看法。”只有人民知情了，觉醒了，官员才不敢懈怠，问责制也才能落到实处。

**.问责制的范围

由于问责制刚刚开始实行，无论从实践上还是制度上都处于初级阶段，因而当前涉及的问题，主要是严重的生产安全事故、生命安全公害事故、突发性灾难以及严重的经济案件，采取的方式主要又是事后查处。随着问责制的展开与制度化，它的范围应扩展到政府一切有关公众利益的决策行为、执行行为和监督行为。而且要由事后问责进入到事中、事前，成为政府政治生活中的一道日常程序。正如党中央制定的《党政领导干部辞职暂行规定》中所列出的引咎辞职的8种情形，即工作失职、决策严重失误、用人严重失察、疏于管理监督等等。

**.问责制的主体

此次“问责风暴”的刮起，主要源于行政领导，特别是最高行政领导人的批示。今后，我们除了要从“权力问责”向“制度问责”转变，也就是从人治向法治转变外，还存在着一个问责主体多元化的问题。在法治国家中，政府官员要受到四种力量的问责。一是民主授权的最高权力机关，二是政府专门监督机构，三是行政主管部门，四是政府之外的监督系统，如司法、群众、舆论等。而我国，除了行政主管部门上级对下级的监督较为有力外，其他一切部门的监督都十分薄弱。如四川沱江特大污染事故，早在199**年，四川省人大常委会就作出了关于治理沱江的决议，要求到****0年底还沱江一江清水。而且省人大常委会每年都要听取沱江治理情况的汇报，组织执法检查。但这些监督，在某些政府机构和企业眼中，却成为一纸空文，可以视而不见，置若罔闻。就在******年**月1**日，四川省人大常委会责成省政府严肃处理责任人，防止类似事故再次发生时，仅仅过了**个月，沱江再次出现严重污染，资中文江段出现大量死鱼。这种无视国家最高权力机关监督的行为，只能说明政府官员的命运并不操纵在授权机关手中，而是操纵在少数人甚至个别人手中。因此，官员不怕人大代表及其常委会调查、质询和提案，而怕上级主管部门的批示与撤职。这就要求我们，必须从整体上，从干部选任管理监督的整个环节上进行彻底改革。就领导干部的监督管理而言，强化问责制的主体，特别是最高权力机关，无疑是建设法治国家，建设责任政府的有效突破口。我们要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段，如特定问题调查、质询、罢免、投不信任票等。与此同时，拓宽民众了解、参与各项重大决策的渠道，发挥媒体的重要作用，探索审计监督机构独立于政府系统之外，只对权力机关负责的体系，等等。实践证明，只有这四种力量都发动起来了，政府官员才会时时处处如履薄冰，才会谨慎用权。