党内民主建设调研报告

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一、当前党内民主建设中存在的问题和影响

**《决定》对于党内民主提出：“发展党内民主，是政治体制和政治文明建设的重要内容。”党内民主是党的生命。坚持和发展党内民主是党执政能力建设的根本保证和加强党的建设的重要途径。从本质意义上讲，党内民主建设应该先于人民民主建设，党内民主建设的发展状况应该好于人民民主建设的发展状况，起到人民民主建设的先导和示范作用。但从我们国内、党内的情况看，恰恰相反。我们党内民主建设的发展情况落后于国内人民民主建设的发展情况。

党内民主建设的滞后，主要表现在以下几个方面：

一是实际建设状况落后于理论上的建设。在理论上，多年来，我们党建立起了党内民主建设的一整套论述，最突出的，就是我们党很早就建立了保证发展党内民主的民主集中制的根本原则。但在实际执行中却又存在着难以落实的问题。

二是领导干部的民主意识和实际要求落后于普通党员的民主意识和实际要求。领导干部意识中缺少主动发展民主的要求，多的是强调集中的意愿。实际工作中要求集中多，强调自己说了算多，不尊重普通党员的民主权利，甚至滥用职权，滋生腐败。而普通党员的民主意识大幅提高，要求全面了解党的执政情况，能够参与党的重大问题的决策过程，保证在党内有说话和提意见的充分权利，要求对领导干部进行有效监督的愿望越来越强烈。

三是发展党内民主的制度建设落后于发展党内民主的实际。现在党内缺乏一整套与民主集中制这一党内民主建设根本原则相配套的、有效保障发展党内民主的机制和制度，基本没有可行性和操作性强的实施细则、具体章程、和保障规则。在具体实行中，处于无章可循，无所适从的状况。

四是党员参与党内民主的权利保障机制缺失。主要表现在两个方面：一方面党员权利构成缺失。由于党组织工作的透明度不高，党员的知情权不能保证，不能正常获取党务信息，造成党员在参与民主时情况不明，没有基本比较、鉴别的可能，容易为掌握足够多信息的领导干部所影响，不能真正地发挥参与民主的作用。另一方面党员权利保障缺失。在实现党内民主的程序方面，规范党员主体权利的机制不够完善。例如党内选举按规定必须真正体现选举人的意志，但这种规定能否真正实现，则更多地取决于选举程序的公正、公开、公平和可操作性。从目前的选举看，缺乏严格合理的程序，难以保障党员选举权的真正体现。对批评、检举党员的排斥压制、打击报复在所难免。

五是广大党员，特别是各级领导干部缺乏发展党内民主的素质。不可忽视的是，在我们这个国家里传统的要求集中的意识远远强于要求民主的意识，服从权威的意识远远强于讲求民主的意识，当官的意识远远强于当人民公仆的意识。广大基层党员的政治修养和文化素质等远远不能满足发展党内民主的要求。一方面各级领导干部缺少发展民主的主观要求，另一方面广大基层党员也缺少正确行使民主权利的素质。

我们党是执政党，自身民主建设的滞后，实际上已严重影响党的执政能力的建设，严重影响人民民主的发展。在领导发展人民民主进程中处于被动的地位，长之以往，会严重影响党执政能力的提高和党在人民群众中的威信。

所以，高度重视和努力发展党内民主建设是党的建设的一件大事。加强党内民主建设，充分调动全体党员参与民主的积极性，实行党内权力的有效配置和制约，充分发挥集体领导的作用，可以有效地提升党的执政能力，最大限度地维护党的权威，不断巩固党的执政地位，保证党顺利带领全国各族人民建设有中国特色社会主义事业，推进人民民主，强化社会主义政治文明，建设富裕、民主、和谐、幸福的小康社会。

那么，党内民主建设问题的关键在哪里？我认为，主要在于全党的共识，领导干部的率先垂范和广大党员参与民主的素质的提高。党内民主建设的主要途径是制度的健全和一以贯之的坚持实行。

二、对党内民主问题的辩证看法

在讨论党内民主建设的问题上，我们要有辩证的看法。

首先要正确认识党内民主建设的现状。目前，党内民主建设状况，既不是没有进展，但又不是十分令人满意。应该说是有进步，但还远远不够，与推进党内民主，提高党的执政能力的要求差距甚远。

其次，党内民主建设的发展与党的历史发展阶段有关。一是在一些特定的历史阶段，应该讲党内民主，但有时客观条件不允许，自身主观要求不强烈，或者走偏了路。二是党内民主是随着党的成长发展而成长发展的。党的自身发展的每一个阶段对民主发展的要求是不同的。随着党的越来越成熟，党所面临的客观世界对党的要求越来越高，党对发展民主的要求也越来越强烈，党员对参与党内民主的积极性也越来越高涨。

第三，党内民主建设与整个国家社会、经济、政治、文化的发展密切相关。民主是属于政治的范畴，属于上层建筑的范畴。它与社会、经济、政治、文化的发展息息相关。资本主义国家的民主发展到今天这个程度，经历了多长时间？从它们的发展历程看，也是与整个国家的发展紧密联系在一起的。经济不发达，政治不清明，文化不先进，社会不稳定，谈何民主？经济、政治、文化、社会发展到什么阶段，与之相适应的民主也就发展到什么程度，它不可能超越。其实，从比较的角度看，我们党内民主与人民民主的发展速度，应该说比国外的民主发展速度要快。国外到现在这个程度，用了多少年？大概有一、二百年吧。我们从一个半殖民地半封建的社会脱胎而出，一切的发展，包括民主，人民民主和党内民主的发展到今天这个程度，用了多少时间？建国以来55年，建党以来83年。所以，我们对发展党内民主要充满信心。随着时间的推移，随着经济、政治、文化、社会的发展，必然会推动民主，包括人民民主、党内民主与之同步发展，渐进发展，既不会太滞后，也不可能超前。

第四，党内民主建设是一个循序渐进的过程。正是民主的发展与上述因素切切相关，因此它的发展不可能是跳跃式的、突变式的。不能期望一夜之间党内民主就会变得十分成熟、十分完美。也不可能期望它会跳跃式飞速发展，一天一个样，十天小变样，几月大变样。党内民主的发展是一个循序渐进发展的模式，一步一步地发展，一个方面一个方面地完善，积小胜为大胜，积大胜为完全胜利，到一定的历史阶段，我们党内的民主就可以达到十分完善、十分满意的程度。但这个过程可能不会太短，是一个相当长的时间段。所以，这要靠我们全党同志，不仅是中央、各级领导层面，而且包括全体党员长期的、不懈的努力。

第五，党内民主建设的要求是相对的，符合国情、党情的，而不可能是绝对化的，理想化的。党内民主建设的要求不能脱离我们国家的现实情况，不能脱离我们党的现实情况，要与之相适应。这种适应不是消极的去迎合、妥协、将就，而是积极的争取、改变和提高。在一个时期内，对党内民主建设的要求是相对的，不能制定脱离当时实际的过高要求，不能追求理想化的、完美的标准，那在一个时期内即便经过极大努力也不可能达到，容易挫伤全党发展民主的积极性。一个时期有一个经过一定努力可以达到的目标，不同时期有不同要求的目标，逐渐去争取、去达到。经过相当时间的努力，使党内民主发展到一个相对成熟、相对满意的阶段。

第六，党内民主建设与党员队伍素质有关。党内民主建设，中央要负大责任，各级领导要负主要责任。同样，全党同志也要负起自己应负的责任。中央要把握主导，制定政策、确立制度，督促检查。各级领导要率先垂范，积极引导，提供保障。而全党同志要积极参与，真诚建言，努力实践。换一句话说，全党同志人人有责。我们要看到全党6800多万党员队伍的基本状况，整体状况是好的，本质是好的。但也要看到素质参差不齐，能力和水平高低不一。有相当一部分党员的民主意识不强，参与民主的能力不高。要注意在全党培养党员参与民主的意识和能力，要经常加以热情鼓励和正确引导，既不能因党员的民主意识不强、行使民主权利的能力和水平不高，而不去积极地倡导党内民主；也不能提出超越党员意识、能力和水平的脱离实际的过高要求和方式方法。

第七，民主和集中是相辅相成，而不是相互对立的。民主与集中是辩证统一的整体。我们党的民主集中制就是“在高度民主的基础上实行高度的集中”。指出：“民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面强调某一个侧面而否定另一个侧面。”的话在今天还是有指导意义的。我们讲集中是在民主基础上的集中，讲民主是有领导、有原则、有目的的民主。不能把民主和集中分割开来，对立起来。只讲民主，不讲集中，或者只讲集中，不讲民主，都是片面的。只讲集中，容易出现专制，就是搞“一言堂”、家长制；只讲民主，容易出现涣散，议而不决、决而不行，甚至极端民主化和无政府主义。前者影响党内活力的增强、积极性和创造性的发挥；后者破坏党组织的统一和行动的一致。两者都直接影响党的团结和统一，影响党执政能力的提升和在人民群众中威望的提高。目前，我们要注意的是：党内民主既发挥得很不够，而集中又不是十分有力。

三、当前需要抓紧进行的党内民主建设几个方面的工作

**《决定》提出了若干条加强党内民主建设的要求，特别是在制度建设方面提出了很好的意见。我们必须认真落实，在全党形成健全民主制度，丰富民主形式，扩大有序参与民主，民主与集中相辅相成的局面。在现阶段，根据我们党所具备的主观条件和面临的客观形势，在党内民主建设方面，可以着力抓紧以下几个方面工作的落实：

1、改革和完善领导体制，制约党内一把手的绝对权力。目前，在各级党委领导集体中，书记的权力绝对化。按党章规定，在党委内，书记只是领导集体的召集人，他的一票权力与副书记、委员的是一样的。但在实际操作中，却普遍是书记说了算,领导集体成员中不同意见很难表达，或出于各种原因不愿表达。《决定》里提出的很多措施是有利于限制一把手绝对权力的，如“建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度”等，关键在于如何去实际操作和落实。一是要建立科学的权力制衡、分权机制，和健全领导集体的议事决策机制，有一个严格完备、约束有力的程序机制保障，一定要强调程序正规化，做更加有利于发扬民主的规定，事事有规矩，人人有约束。二是要对一把手建立有效的监督措施，对其权力进行明确的限制；三是要推进党务公开，增加透明度，扩大所属党员参与党务的范围。四是一把手在一个单位和地区不要连续任职几届，任职时间不宜太长，要及时进行轮岗，避免形成权力关系网。

2、建立和完善党内选举、弹劾罢免制和任期制，在有条件的地方组织中逐步实行党内直接选举制度。首先，要在各级选举中健全领导干部、党代表候选人提名方式，改革单一的组织提名方式，逐步实现公开提名，把组织提名和党代表、党员提名有机结合起来，多数党员不同意的不能作为候选人。同时，要适当扩大差额选举的比例，改变等额选举方式，增加选举人的选择面。在选举中，要向选举人提供候选人的真实、详尽、全面的情况。其次，《决定》提出“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。这在现阶段是可行的。村、乡镇一级现在就有条件进行。因为，党员对自己村、乡镇范围内的党务涉及切身利益，比较关心，对身边的领导干部也比较熟悉、相对了解也多。可以有目的地、实实在在地表达自己的意愿和行使自己的选举权力。若干年后，村、乡镇一级直接选举取得成功经验后，可以推广到县、地级市一级。以后再逐步类推，最终达到全党的直接选举，也是可以做到的。第三，建立弹劾制和任期制。对不合格的领导干部，选举人有权经过一定的程序，对其进行质询和弹劾，直至提出罢免要求。领导干部在任期内一般不要随意调动，以尊重选举人的选举意志。

3、实行各级党代会代表常任制。《决定》提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，“扩大在市县实行党代会常任制的试点”。这一决定非常重要。实现党代表作用正常发挥的基本前提是实行党代会代表常任制度。赋于党代表视察工作、调查研究、反映基层党员意愿，提出质询的权力。要认真贯彻《党员权利保障条例》，对党代表提供权利保障机制，保证党代表能正常地、无顾虑地、有效地发挥党组织与党员群众之间的渠道和纽带作用。

4、实行纪委垂直领导，建立相对独立的党内监督体系。目前的各级纪委一般由同级党委副书记兼任，隶属同级党委领导。这种领导体制，很难形成对同级党委，特别是对一把手的有效监督。纪委应实行垂直领导，至少由上一级党委对下级党委派出，干部由上一级党委任命，对上一级党委负责。纪委的工作不受同级党委的领导和制约，纪委成员的升迁调动、福利待遇等等一切不受同级党委管理，形成相对独立的党内监督体系。这样，同级党委成员对纪委工作不能起干扰、影响作用，纪委成员减少了涉及自身利益的束缚，比较超脱，比较少顾虑，可以比较公正地、大胆地按党的原则处理违纪问题，直至同级党委领导成员，以至一把手的违纪问题。

5、改进党的领导干部考察培养选拔任用的思路、渠道、程序、方法，注重领导干部的个人品德、修养、性格、觉悟等素养方面的考察和培养。现行的领导干部考察培养选拔任用制度有它的优点和长处，长期以来，它为党提供了大量优秀的领导干部。但在实际中也暴露出了不足之处。最关键的一条是，这种用干部的思路和渠道，造成了领导干部只对上级负责，不对下面负责的习惯思维。领导干部在位子上，更多考虑的是上级对我怎么看，而不是下面党员群众对我怎么看。而且，这种思路和渠道，造成对领导干部考察和培养的盲区，注重的只是干部的政绩、能力，而忽略对领导干部的个人品德、修养、性格、觉悟等素养方面的考察和培养。领导干部个人品格的优劣至关重要。古人都讲，修身养性，才能治国平天下。一个道德修养、人品风格很差的人，一个没有一点奉献精神、不讲公正、公平、自私利己的人，很难想象他能全心全意地为人民服务，为党员群众服务。这方面近年来处理的一批党内高中级干部中腐败分子的案例，已十分充分地说明了一个干部个人品行对保证自身正常从事党的事业，正确行使党和人民赋予的权力的重要。只有不但经过上级考察，也经过党员群众通过的领导干部，他才会有意识地不仅对上级负责，也对下面负责，才有前提去主动的发扬党内民主，自觉地听取下面的意见和建议。

6、建立党内决定重大问题前听取党代表或党员意见和建议，必要时吸收党代表和党员代表列席参与讨论的机制。《决定》提出“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。”“党的各级全委会召开会议时，可能根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议。”《决定》在这一方面提出了很好的措施。关键在于要建立一种能保证落实的机制。否则，写在文件里十分好看，但在实际工作中却得不到落实。各级党委要根据自身的情况和特点，细化《决定》的措施，要营造鼓励民主参与的良好氛围，形成一种好的风气，真正养成经常联系党员群众，真心发扬党内民主的好风尚。

7、提高党员参与党内民主的自身素质。普通党员要参与到党内民主建设中，自身素质的高低至关重要，关系到是否能真正参与，正确参与，发挥作用，有所作为。没有一定的素质，给了你这个条件和权力，提供了这种场合和环境，你也不一定能做好。

一是了解真情。各级党委要按照《决定》所指出的：“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”。先要让知道，然后才能讲参与。不了解情况，如何参与？所以这是前提。

二是提供保障。按照《决定》说的：“营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。”要让党员去掉顾虑，没有了可能受打击报复的忧虑，才能积极参与。

三是加强培养。开展加强党内民主建设的思想教育，教育广大党员，特别是领导干部树立民主观念、养成民主习惯、培养民主作风、形成民主传统。对党员参与党内民主建设的知识和能力要进行有计划的培养。让党员知道什么是党内民主，党内民主与党内集中的辩证关系，行使好民主权力自身应具备什么样的素质，怎样行使好自己的党内民主权力。

四是营造氛围。做任何事情，要讲做事情的条件和氛围。有了好的条件和氛围，事情就有做好的基础。让党员积极参与到党内民主建设中来，同样如此。要真心欢迎，切实帮助，诚恳接受，认真落实，努力鼓励，健全保障。在全党形成一种建设民主，参与民主，实践民主，落实民主，让民主与集中相得益彰的氛围。

本文的阐述侧重点在党内民主建设存在的问题、对民主建设的辩证认识和一些目前可以做的民主建设方面的工作，而没有更多地涉及如何处理好民主与集中的关系，更好地发挥民主集中制的作用。其实，正如《决定》说的“加强民主基础上的集中，全党全国在指导思想和路线方针政策及重大原则问题上必须保持高度一致。”全党同志必须坚持党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会的原则，坚决维护党的团结和统一，维护中央权威，严肃党的纪律，保证政令畅通。这方面也有很多理论建设、实践经验和具体工作要做。民主和集中，只有两者都不偏废，党内民主才能真正发扬，党内集中才能真正实现，党的执政能力才能真正得到加强。