党内监督创新调研报告

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在中纪委第六次全会上，把检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，维护党的团结统一，作为各级纪律检查机构的首要任务，对党内监督的政治功能作了新的阐述。我们认为，这可以从以下几个方面来理解。

一、强化党内监督的政治功能是对党的建设规律的反映

党内监督的政治功能可以列举很多，但最主要的就是防错纠错。所谓防错纠错，首先就是指在政治上保持确定的方向——党的最高权力机构党代表大会通过的基本路线、方针、政策（路线、方针、政策是否正确，属于另外一个层面的问题，此处不来探讨），能够得到充分贯彻执行。其原因在于，政党不同于国家，政党是人们基于共同的政治信念、意志、利益而自愿组合成的社会政治组织，有其独特的目标。恰恰是这一区别于其他社会组织的目标，是政党赖以独立存在的理由。因此，确保政党目标的实现，防止偏离党的总目标，是政党内部监督的基本功能，也是专职监督机构的第一个功能。

党对监督的政治功能的理解，经历了一个认识上的发展过程。党成立初期没有专职监督机构，但有严格的组织纪律。党的一大明确规定：地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督，用今天的术语讲就是“对下监督”，没有专职监督机构。三大通过的中央委员会组织法规定党代表大会可以指定审查委员会，其职责是审查中央的财政报告。从党内规章制度的条文中可以看出，当时党的监督机构职责范围较窄，原因主要在于当时党员人数很少，组织不健全。1927年第三次修正党章时，第一次规定在党内设立专门的监察委员会，职责是“巩固党的意志和党的权威”。党的六大则成立审查委员会，其职责是主要是监督各级党组织的财政。对于违反纪律的党员，则成立指定临时委员会处理。党的七大和八大都把党的监察委员会的主要功能定为处理各种违反纪律案件。在“”中修改制定的九大、十大党章则取消了党的专职监督机构。

至此，历史的发展给我们展示了一个值得再三反思的问题：党的八大制定了正确的政治路线，但不久就因领导者个人意志的变化被打断。正确的政治路线为什么不能贯彻落实下去？为什么个人意志可以违背全党通过的决议？这里的原因固然是多方面的，但与党内领导体制与权力运作机制确有一定联系，亦即缺少建筑于民主基础之上的权力制约监督体系，没有政治层面的监督，最终酿成了大的失误。鉴于此，邓小平在**上指出：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”**恢复了党内监督机构，成立了纪律检查委员会，其根本职能被定位于维护党规党法，切实搞好党风。从十二大开始，根据改革开放和现代化建设的历史条件，党章把监督机构的职责定位于维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况三项。也就是说，拓宽了监督机构的权限职责。此后，一直到**，党代表大会几次修改党章，对监督机构的职责界定虽然有语言表述的不同，但实质性内容没有变化。则进一步把检查党的路线、方针、政策的贯彻落实放在了第一位，不能不说是对党内监督职能的新认识，即把政治监督放在了首要地位。

历史表明，党内监督的功能，监督范围，是随着党的中心任务的变化而有所变化的。这是党的自身建设规律的反映。党的自身建设最基本的规律，就是密切联系党的政治路线加强党的建设。党的政治路线就是以一个中心、两个基本点为主要内容的党在社会主义初级阶段的基本路线，当前党的中心工作就是坚持科学发展观，全面建设小康社会，党内监督作为党的建设的一部分，同样服从于并服务于党的政治路线和中心工作。因此，强化其政治监督的意义是必然的。

二、落实科学发展观，实现党内监督工作的“转型”

这里所说的“转型”，是指适应强化监督的政治功能的需要，在继续抓紧建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的同时，使监督工作的内容与形式、基本工作思路，向着保障科学发展观的落实，保障各级党组织执政为民，保障“**”规划实现的方向转变，使纪律检查委员会真正成为监督机构而不仅仅是单纯的“办案机构”。

这一“转型”是新的历史条件下完成党的中心任务的内在要求。

首先，改革开放深化到一定阶段，出现了前所未有的新问题。比如，多种所有制成分共存，必然导致社会利益群体多元化。不同利益主体各有其正当的合理的利益诉求，但如无法律的制约与规范，必然会追寻各自利益的最大化，由此导致不同利益群体对进一步改革形成不同认识。党员的社会身份隶属于不同社会利益群体，在这种背景下，党内如何取得改革的共识，如何在各种利益博弈中保持公正决策、以人民利益为重，如何取得深化改革的共识，就需要按照党章规定，协调全党意志和行为。党内监督的政治意义，就在于保障全党在思想上、政治上和组织行为上的统一，把代表最广大人民群众的根本利益，作为推动党深化改革的根本动力，防止出现违背改革开放的政策和行为。

其次，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，不仅需要人与自然的协调，经济与社会、经济与政治、经济与文化的协调，还需要政治与文化、政党与社会、政党与政府等多方面的协调。中国共产党是中国政治体制的核心，各级党组织能否全面落实科学发展观，正确对待地方利益、部门利益与国家利益、全局利益的关系，能否在行动上保持全党一致，对中国下一步的改革，对“**”规划有着全局性的影响作用。而保持党的组织行为的统一，一方面需要思想上有共识，另一方面需要有纪律的约束。党内监督向本来意义“转型”，就是理所固然的。

再次，党风廉政建设的动向，也需要围绕中心工作，全面履行监督职能。虽然党章拓宽了党内监督的职责功能，但在特定的历史条件下，在一段时间内，由于党内外消极腐败现象处于多发高发势头，党风廉政建设成为人们关注的焦点，党的专职监督机构不得不集中精力抓党风廉政建设。这在客观上给人留下一种印象：似乎监督机构的首要任务就是反腐败，监督机构等同于办案机构。应当认识到，腐败行为和不良作风与党的性质、宗旨是完全相背的，是影响党与群众关系、败坏党的形象的重要因素，因此，在整个改革开放阶段毫不放松地抓紧党风廉政建设，是监督机构和全党的重要任务。中国共产党在党风廉政建设上也确实取得了相当成效。在20世纪90年代，群众最关注的是腐败问题。20**年全国党校系统党建调研表明，当时影响党群关系的两大问题一是社会公正，二是腐败问题。2005年国家统计局的全国群众安全感抽样调查结果显示，在群众最关注的问题中，社会风气、治安、教育成为群众最关注的三大问题，而腐败问题被排在了第五位。这一变化表明，人民群众对党反腐败的决心是认可的，反腐败斗争也取得了阶段性成果。这为监督机构进一步拓宽监督职能提供了有利条件。此外，根据以往反腐败斗争的规律，每当改革深入到哪一领域，国家投资重点倾向哪一领域，如果监管不到位，那么，该领域就成为腐败现象蔓延的重灾区。据此，在落实科学发展观、实践“**”规划中，需要根据新的投资重点，把反腐败与党的改革开放的政策紧密联系起来，从改革的源头制约腐败，需要监督机构真正拓宽职能。

三、全面履行党章规定的职责以改革的精神发展党内监督

为着适应党的中心工作，使监督工作能够承担起历史使命，需要按照党章的规定，以改革的精神开创党内监督的新局面。而新局面的出现，需要具备一定条件。所谓“改革”，无非就是通过制度化的方式，创造或完善这些条件，从而使监督工作能够最大限度体现其特有的功能。

第一个条件是进一步完善党内权力结构。中国共产党的传统优势是政治动员力极强，在重大事变面前决策迅速，执行力较强。但也有特定弱项，比如，众所周知，在特定体制条件不变的情况下，监督机构在监督同级党组织是否贯彻落实党的路线、方针、政策，其地方性决策或部门决策是否符合科学发展观上，难度很大。这与党内权力结构是相关的。现有的党内权力结构，特点之一是横向结构中防错纠错功能较弱，纵向结构中下级对上级监督较弱。一般说来，如果某党委做出了错误决策，那么，这种错误会继续运行，只是在两种情况下可以得到纠正：一是群众意见太大，局面不可收拾，引起上级的重视，得到上级的纠正；二是领导者素质较高，发现问题后自我纠正。这种特点在党的路线、方针、政策正确的情况下，可以不出大的乱子，但如果决策失误，就会造成严重后果。因此，应有比较科学的合理的权力配置，有一个强有力的制约监督体系，预防重大失误的发生。实际上，党的十二大至**党章都规定纪律检查委员会由党代表大会选举产生，实质上赋予了纪检机构高于其他职能部门的地位，目前推行的中央派往各地的巡视组制度，中央纪律检查委员会派驻各部门的纪检组实行垂直领导，都属于体制层面的改革，但体制不顺的情况并没有真正解决。政党毕竟不同于国家，监督权完全分立并不符合政党内部运作规律，但没有一定的独立性又无法进行监督，政党内部的专职监督究竟以什么形式体现出来，仍需探索。当然，破解这一困境还得与党外监督的思路综合起来考虑。

第二个条件是进一步发展党内民主。有效的政治监督需要良好的党内政治生态环境。这里所说的党内政治生态环境是指有良好的民主氛围，权力运作顺畅，民主制度体系完善，形成党内各种关系的良性互动。党内监督是党内政治生活的晴雨表，每当党内民主氛围比较好时，监督在一定程度上就能够收效；反之，监督不但不能收效，还会出现监督职能弱化、甚至连监督机构本身都不能存在的现象。党内的政治生态是由多个环节多种要素构成的生态链，由公开、选举、民主决策、监督等多个环节交互连接构成，离开了全面协调发展，党内监督就会受到其他因素的制约而变形走样。没有民主的监督，监督就会异化为只有对下没有对上的监督。因此，按照十六届四中全会的精神，贯彻党员权利保障制度，重大决策征求意见制度，逐步推行党务公开制度，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度等等，都是民主监督的必不可少的基础性制度。

第三个条件是进一步构建以党章为核心的制度体系。**以来，党内围绕党章已经制定了许多具体制度，初步有了一个大致的框架。但仍有许多问题值得探讨，一是党章的原则性规定，在具体化为某些制度条文时，个别条文与党章的精神还不尽一致，需要以党章为根本法规，“下位法”服从于党章。二是各地在探索党的建设的实践中，涌现了一些新的经验。这些经验，与党章的现行规定，在精神实质上是一致的，但党章并没有相关的具体规定，比如，党章未规定乡镇党委书记直选，那么，某些直选产生的党委书记与党代表大会、与党的全委会是什么关系？这就需要认真对待。与党章规定不符的现象可以在短时间内存在，但从长远来说不能矛盾，需要根据新的经验，与时俱进，升华为新的制度以补充党章。没有一套完善的制度体系，政治监督难以操作。

第四个条件是进一步提高监督者的自身素质。监督者的自身素质对于提高监督水平有重要意义。在政治监督中，一种决策科学与否，是否与党的路线、方针、政策协调一致，其判断标准受到多方面条件制约。比如，对党的路线、方针、政策的理解，对当时、当地具体情况的了解程度，对于该事物的客观规律的认知程度，都影响到监督者的主观判断。难度更大的是，有些决策，其成败要经过若干年甚至长期的实践才能断言其是否科学。因此，在一般情况下，监督者只能按照程序，以党组织的决策或行为是否符合党章规定、符合法定程序、符合党的最高权力机构党代表大会的决议精神为监督准则。即使这样，也要求监督者有相当的政治水准，有识别何为创新、何为“上有政策下有对策”的能力，有综合理解改革开放政策的能力，有对消极腐败行为动向的预测能力，等等。当然，这都是理论层面的“应然”的要求，实际上人无完人，任何人都不可能是全才，但若要承担起政治监督的任务，不能没有新的要求。