党代会常任制试点调研报告

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党的**明确提出，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，并扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。根据中央的精神，一些地方在实践中积极探索，大胆创新，在党的代表大会常任制的试点工作方面取得了明显的成效，这是值得肯定的。但是，试点工作也使一些深层次问题逐渐显露出来，需要我们认真探索和解决。

一、存在的问题

试点工作中出现的一个很重要的问题，就是一些新增设的党内机关与原有党内体制之间的关系明显紧张。这种紧张关系主要表现在两个方面，一是新设党内机关同原有党内机关在功能上的冲突，二是新设机关的运行同尚未改革的党内传统体制设置不好兼容。这个问题的显露，表明党代会常任制试点工作已经涉到了深水区，遇到了深层次问题，即整个党内传统体制必须进一步理顺。

有的县级地方党委在试点工作中，为解决党代会在大会闭会期间发挥作用的问题，专门制定了新的党代表大会工作办法，在原有党内机关设置不变的同时，在党代表大会下新设监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会。其中，监督委员会在非同级党委委员、纪委委员的代表中通过无记名方式选举产生，主要受代表大会委托行使日常监督职能；代表工作委员会由大会主席团提名，大会表决通过，负责处理代表的提案办理、开展活动、组织测评、通报情况、指导选举、联络服务等工作；决策咨询委员会由大会主席团提名，大会表决通过，负责组织有关专家、学者、社会各界知名人士对需要由常委会、全委会和代表大会作出决策的重大问题进行调查研究，提供科学的参考依据，对决策实施情况进行评估和意见反馈。

设计者们的初衷是很明确的，即试图在制度和机制的层面解决原有体制下党内主要领导者权力过于集中和党员权利弱化的问题。然而，实际运行中的效果却并不那么如人意。以党内监督为例，《中国共产党党内监督条例》（试行）规定，党内专门监督机关是党的各级纪律检查委员会，它们受同级党委和上级党委的领导。而试点中党代表大会下新设监督委员会，其在监督职能和隶属关系上，都与原有体制存在冲突。按照党代会授予的职权，监督委员会主要是对县（区、市）委委员、纪委委员工作履职的情况进行监督。实际上，这种规定若不同党内监督条例中的相关规定结合起来，则很难形成实际有效的监督，若结合在一起，则又有机构设置重叠之嫌。因此，监督委员会如何与原有的党内监督机构协调，如何理顺其与同级党委和上级党委的关系，就成为一个敏感而关键的环节。试点实践表明，这个问题确实很难得到妥善解决。再以代表工作委员会为例，这个新设机关就挂在组织部，实际上还由原有机关来运作，并无实质性变化。最后，决策咨询委员会在改变传统党内决策方式问题上，没有也不可能有更大的作为，因为，在试点工作中，形式上由代表大会、全委会执行的地方经济、文化、社会发展、人事等重大问题决策的权力，仍然牢牢掌握在“一把手”手中，用试点工作中当事者的话说，地方决策仍然是“一把手”推动型，而非真正的民主决策型。

问题还不仅仅如此。试点工作中反映出的另一个更难解决的问题，也许更能折射出新举措与原有体制的深层矛盾，那就是“人走政息”和“政绩工程”现象。毋庸讳言，我们党的原有体制存在明显的对上负责特征，这也是下级服从上级的原则性要求，原本无可厚非。但是，在党代会常任制试点工作中，却暴露出新举措与这一原则间的内在冲突。在下面搞试点工作的人虽然不乏自觉的改革者，但跟上级的支持也密切相关。这样，上级领导者的注意力如果发生了变化，就会直接影响到下面试点工作的实践者。同样，试点工作的实践者如果因“工作需要”而调转，则原有的试点工作就存在极大的“搁浅”可能性。一些试点地方的人士，甚至是热情很高的人士，也流露出自己在这个问题上的担忧。这种担忧已经成为有的地方试点工作中的残酷现实。此外，在对上负责的体制下，一些地方很难通过经济发展取得明显政绩的领导者，往往会顺应“上面”的精神，另辟蹊径，顺理成章地把“宝”压在党的代表大会常任制的试点这类工作上，这就难免使得这种试点工作变味走样。

二、解决的思路

如何解决上述矛盾和问题，各地还在努力探索。这些探索，从总的方面看，可以概括为引存量入增量，完善增量，用足存量，逐步形成新的体制和机制，以求真正建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。具体表现为两个方面。一方面，人们主要地是在技术操作层面上，对党内机关设置及其运行规则作新的考虑。例如，有的主张县级党代会是全县（区、市）党的最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关，下设工作委员会（由全委会改变而来）和纪律检查委员会。在党代会闭会期间，工作委员会代行党代会的决策权，纪律检查委员会则代行党代会的监督权。其中，工作委员会下设组织工作委员会、宣传工作委员会、重大决策研究工作委员会、党的建设工作委员会等，负责处理工作委员会的日常工作事宜。也有的地方在实践中把“内三会”的职能进行重新界定，明确党代表大会是县（区、市）党的最高权力机关，规定原则上每年召开一次，突出党代表大会的权威性；把传统的常委会决定下一级党政正职领导干部任免的权力交给全委会来表决决定，常委会只行使向全委会提名和推荐的权力；把辖区内有关政治、经济、文化、社会事业等重大事项的决策权交给每年一次的代表大会；增加代表审议社会各界普遍关心的组织工作报告和增补、罢免“两委”委员的职能。另一方面，也有学者从更深的层面思考解决上述问题的路径，认为发展党内民主要在实质上下功夫，不能作秀。现在的有些做法，包括一些地方的试点，实际上还是“管主”的扩大，而不是党内民主的扩大，党内集权的根子还是没有解决。观察中国的任何问题，包括党代会常任制试点工作，都必须从中国的政治生态着眼，而中国的政治生态说到底还是人治色彩太浓。所以，试点工作必须跟所有的政治体制改革配套进行，要有总体路线图，不能零打碎敲。而总体的政治体制改革，又必须有助于削弱党内一把手的权力，否则方向肯定就错了。所以，从长远看，党代会常任制试点工作的进一步推进和最终成功，取决于整个政治体制改革的配套跟进。

应该说，上述探索和认识都有其合理性。不过，从近期看，第一方面探索的成功实行，有赖于中央加大试点工作进一步发展的政策上的支持力度，主要是给试点地方更大的自主权，使试点工作不受同级党委主要负责人和上级党委更多的掣肘，让人们大胆地试，大胆地闯。而第二方面认识的成功实践，则取决于整个政治体制改革的进一步深化，特别是取决于这种改革的成功。与第一方面相比，第二方面难度更大，更带有根本性。