党政诚信监督调研报告

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诚信是社会发展、文明进步的保证。何谓诚信？一个人或一个集体对自己承诺的履行就是诚信。诚者，诚实也，诚实就是真实——是有法律依据支持的真实，而不是客观真实。在中国传统文化中，“信”字是“人”从“言”，指做人就应言而有信，两千年前的春秋时代，子贡向孔子问治理国家的原则，孔子回答说“足食、足兵，民信之矣”，并说可以去兵、去食、但不能失民信。中国古代思想家、政治家把立诚信、得民心视为统治天下的王者之道，春秋时期著名的政治家管仲就讲过“先王贵诚信，诚信者，天下之结也”。可见古人已经充分认识到诚信对执政的重要性。在长期的社会实践中，中华民族形成了重承诺、守信义、以诚立业、以信取人的道德传统，“千金一诺”这样的美谈佳话永留史册。正是由于中华民族自古以来崇尚诚信品质，才会形成凝聚力强大的传统文化和延绵不绝的中华文明。中外历史不断证明，一个不讲诚信和没有诚信传统的民族和国度，注定会速亡速朽。“狼来了”的故事，永远对言而无信者具有警示意义。

诚信是市场经济的灵魂和基石。世界经济已经步入了信息化、全球化时代，“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的田园境界，已经被“地球村”的感觉取代了，地球在变小，国界在变淡，居住在深山老林中的农夫可以通过互联网随时向世界各地信息，甚至进行信用交易。但是我们又处在一个急需交流又恐惧交流的时代，在大千世界中总有那么多人在追求利益最大化的同时，放弃自己应有的责任和义务，以欺诈为特征的信誉缺失现象常常造成市场游戏的恶果化、低效化。人们渴望用大规则来控制大游戏，以求游戏过程的良性化，这个规则就是诚信机制。截止目前，人类还找不出比诚信一词更能衡量自身行为、更具有亲和力的准则。

诚信不仅是道德范畴的行为规范，诚信也是市场经济的游戏规则和准入证。市场经济是一种契约经济，而它的核心和灵魂就是诚实守信，在人人都骗人，人人都受骗的条件下，发展不了市场经济。市场经济是过剩经济，只有过剩，才有竞争，过剩前提下的竞争，靠什么？靠信誉，靠质量，可以这么说，在市场经济条件下，信誉就是生命，没有诚信，就没有市场；没有诚信，就没有交换；没有诚信，就没有秩序；没有诚信，竞争者终究会被市场无情的抛弃。正由于诚实守信具有强烈的主观认同性和高效的整合力，符合人类共同的审美目标，所以它才成为古今中外人心向往的大规则。成为与市场经济法规制度相适应的经济道德基石。

诚信是参与国际竞争的通行证。经济全球化使生产要素在全球范围内自由流动和优化配置已成不争的事实，在全球统一大市场及其公认的国际运行机制和国际惯例制约下，参与世界竞争，谋求发展机遇，完备的市场法制体系和良好的社会诚信体系，将成为吸引外资和商贸往来的核心竞争力，依靠优惠政策吸引外资的传统方法，将逐渐失去效力。国内市场的国际化，国际市场的国内化，不同所有制和不同国度的国际资本，将要求在更为公平、诚信度更高的开放环境中竞争，我们如果不能在整个社会形成维护公众信用的社会基础，就难以催生出信用交易的秩序，也就很难催生出新的市场体系和现代营销方式。一个进行物品交易都存在大量假冒伪劣，商业欺诈防不胜防的国家或地区，最终会被高度发达的国际信用交易市场淘汰。

诚信是提升一个国家或地区优良的投资环境水平和对外开放形象水平的引擎。众所周知，在现代市场经济条件下，信用是一种具有价值和使用价值的特殊商品，现代信用制度催生出崭新的信用理念，现在靠借贷发展事业的人成为智慧的象征。崭新的信用理念又催生出对信用产品即期需求和潜在需要，同时催生出整个社会对失信者的鄙弃和惩戒。良好的社会信用具有融资、理财和优化资源配置等动力功能。一个国家和地区竞争力、凝聚力、影响力的强与弱，发展形象的好与坏，开放与投资环境的优与劣，不仅取决于经济结构、产品质量、地理环境、交通状况以及消费市场等硬件环境，更离不开软环境，社会信用环境作为投资软环境的重要组成部分，作为维系市场各经济主体之间经济关系的重要纽带，将直接影响到投资环境的好坏与投资需求、消费需求的增长与减少，进而影响一个国家和地区的对外开放形象和经济的发展水平。早些年，温州商品由于得了诚信缺失的“败血症”，使温州形象陷入四面楚歌的境地，工厂被查、店铺被封、产品被烧毁、合同被废弃，温州人被拒之门外。整整付出了近20年数百亿元的代价，温州产品才获得了新生。他们的教训告诉我们：发展市场经济，必须首先从抓好信用体系建设、优化诚信环境做起。

诚信是执政为民的基本要求。为政之道，诚信存则事业兴。清朝《资政要览》中有这样的忠告，“信于君心，斯美恶不愈；信于名，斯上下不干；信于令，斯时无废功；信于事，斯民从务有业”，就是说，只有先树立了诚信，再去号召民众，才能做到政通人和，一呼百应。社会主义市场经济条件下，党委、政府不但是社会经济活动的组织者、实施者和维护者，而且在现代信用体系中处于最基础、最核心、最关键的地位。建设信用社会，当然离不开党政机关的推动、规范、监督和服务，更离不开政府的主导和垂范。政府失信，统计数字失真，行政行为随意，政策不透明，不仅影响政府本身的形象，还会导致市场经济秩序的混乱、无序，社会风气的败坏和道德水准滑坡，进而干扰和损害市场经济的健康发展。因此，坚持执政为民、科学理政、依法行政、从严治政的方针，努力营造诚实守信的党委、政府，是各级政府职能转变的基本价值取向。

诚信是人民利益的根本需要。地球村时代，形成了人人都在为别人服务、人人又离不开别人服务的相互依存的关系，诚信已成为超越国界、超越社会制度、超越信仰观念的共同认可的道德伦理准则和相互交往的规范。人人都在骗人，人人都在受骗的社会，人们绝对没有安全和幸福的感受，充满谎言的社会是道德风尚低下的标志，它的存在和扩散，必然导致社会凝聚力的解体、伦理规范的颠倒、和睦家族的反目、人格尊严的受损、相互交往的中断。所以，“明礼诚信”不是一般意义的对公民道德良心的呼唤，而是成本、效率、信用等市场经济生活规则在思想观念和伦理道德上的客观反映。

（二）

据新华社报道，我国市场交易中因信用缺失导致直接和间接经济损失每年高达5855亿美元，相当于中国年财政收入的37％。

党政机关公务活动中执政不诚实的问题比较严重。虚报政绩，做数字游戏，欺上瞒下。据国家审计报告披露：“2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查，发现的主要问题：一是财政收入‘水分’较大。2001年，49个县市中有45个虚增预算收入674亿元，占当年预算收入的16％。二是人为隐瞒赤字普遍，截止2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字106亿元，为当年决算反映赤字72亿元的147％”。有些政府机关时常就有两套数字，报政绩时，GDP、财政收入、城乡居民可支配收入、工农业增加值大部分都以多报为主。但向上面要钱时，正好相反，各种贫困数字一再增加，各种发展业绩一再减少。向社会公开的公报数字，许多地方纯粹是人为平衡出的“政治数字”，高低伸缩存乎一心。

讲信誉的程度等级不够高。不少地区党委、政府出台文件，朝令夕改，承诺很多，但到具体落实时，可以找各种理由不兑现承诺，不管哪一级的文件都可以置于脑后，致使公信力下降。如吸引人才政策、吸引外资政策、市场拆迁补偿政策、复转军人的优惠政策等，在承诺兑现方面都有程度不同的“双重标准”问题，许多地方群众上访事件都与此有关。

有些地区个别领导诚信意识淡薄。他们视诚信为无物，没有不敢花的钱，没有不敢欠的债，有的热衷搞工程，但对工程决策急功近利，不认真论证就上马，竣工之后，却成了当地的包袱，劳民伤财。有的地方，宁愿失信给人们几个月不发工资，也敢拿着工资去搞领导人的“政绩工程”、“形象工程”，名曰先建设，后吃饭，致使欠发的工资成了陈年旧账，而官场流行的信条是“新官不理旧事”，最终受害者都是普通民众。在发展订单农业、企业贷款、企业重组等方面，往往喜欢以组织名义干预，但对后果不承担任何责任，常常给当地经济发展造成难以修复的“硬伤”。党政机关干部使用假文凭、雇佣“”代考之类的事件也时有发生。

信用环境建设与社会的期望值有差距。法制建设落后，失信惩戒机制不完善，不少地区以个人利益、部门利益、地区的短期利益为重，而把国家利益、地区长远发展利益或他人的利益置之不理，单位欠债久拖不还，对待制售假冒伪劣产品、坑蒙拐骗、合同欺诈、走私贩私、偷税漏税、吃喝风盛行、行贿受贿、伪装上市、黑幕交易等等，往往睁一只眼闭一只眼，监督不到位，执法不严肃，有的以罚代管，以罚代刑，结果使违法者赚得比罚的多，更加有恃无恐。

（三）

党政机关诚信缺失的原因很复杂，既有深刻的历史原因，也有诸多的现实原因；既有内部制度原因，也有外部环境原因。

从历史情况看诚信缺乏是观念和制度落后的产物。长期实行计划经济，人们习惯于按领导意图干工作，做生意，对诚信的意义看的并不重要，许多人认为都是公家的事，欠谁都一样。不懂规则也是一个现实问题，犯了规则不知错在哪里，甚至强词夺理，与其他地区攀比。加上行政行为的越位、错位、缺位现象较为普遍，行政领导更换频繁，新官不理旧事，往往造成许多承诺不能兑现，加上政绩考核的短期性，使许多人在政绩与诚信二者之间，利害相权，取其前者，日积月累的结果，必然上行下效，导致整体形象的扭曲。

诚信缺失是追求非理性利益引发的体制性缺陷。现行体制下，实施信用管理的主要有银行、海关、质量技术监督等部门，党政机关诚信状况无人问津，条块分割及其利益的独立性，政绩考核的短期性，造成一些胆大妄为的领导人，用不诚信手段往往能实现利益的最大化，于是引发了许多仿效者的非理性追求。急功近利的浮躁心理带来的辨别力的错位，诚实执政，乃至诚实工作被视为无能，而善于“割草”、不守规矩的行为受到社会推崇，在这种环境氛围和不良心理驱使下，诚实守信的各种规范必然受到不应有的蔑视，在管理体制有机可乘的条件下，做一些有悻于诚信要求的事并不需要付出更多的代价，而守信者并不受社会的赞扬，这就造成了失信者的畅通无阻。

法制不完善。就全国而言，有关诚信体系建设方面的法律法规还比较缺乏，如《信用法》等法律尚未出台，党政机关对严重的执政失信行为也没有建立责任追究制度，《民法通则》、《合同法》、《反不正当竞争法》中虽然都有诚实守信的法律原则，《刑法》中也有对诈骗等犯罪行为处以刑罚的规定，但这些仍不足以对党政机关的各种失信行为构成有力的法律规范和约束，所以对许多失信行为的处罚仍然无章可循。

有法不依，执法不严的问题相当普遍，对失信行为视而不见，实在过不了眼的事件以罚代管、以罚代刑，往往使违法者赚的要比罚的多，更加有恃无恐，利益所在，势必使图谋攫取最大利益者甘冒违法的风险而不顾法律的约束。

诚信缺失，也是地方保护主义酿成的苦果。落后地区，出成果不容易，刻意追求所谓“政绩”，必然出现缺乏诚信的行为。一个领导用养老基金或占用职工工资干了“政绩工程”，被提拔，其他领导就会仿效；一个地区搞假冒伪劣，政绩上去了，其它地区也会如法炮制。一句话，受官位或小团体利益驱动。

“保持稳定”的负面效应，助长了失信行为。现在有些地区以保持稳定为名义，该还债的不还，该追究责任的不追究责任，这在客观上纵容了落后，纵容了失信行为，并且产生了较强的负面示范效应。

部分责任人精神世界的荒漠化。生活上的放纵主义、享乐主义，价值观的私利主义、短期行为，最终会导致人格与尊严的陷落，而代价则是权力使用过程中的诚信危机。也要看到人们消费观念的偏差，防范意识、辨别能力的偏弱，以及投诉服务、法律帮助的不到位，都给非诚信行为提供了可乘之机。

（四）

加强诚实守信的道德教育，培育领导干部的职业道德和诚信自律意识。健全诚信体系，培养领导干部的诚信品质和勇于自律的行为模式是事关社会主义市场经济能否顺利推进的重大问题，是摆在我们面前的现实任务，也是落实中央“以德治国”方略的基础工程。

要结合落实《公民道德建设实施纲要》，在各级党政机关进行诚实守信的社会公德教育，把诚实守信作为执政能力建设的重要基石，作为实现中华民族伟大复兴的重要内容，作为为人处世的基本原则，使市场经济就是“信用经济”的观念深入人心，使人们自觉用诚实守信规范自己的道德行为、经济行为和政治行为，使诚实守信真正成为大多数人所认同与遵循的行为准则。

要大力加强职业道德教育。党政领导干部职业道德对全社会其他阶层影响深远，所以必须进行恪守宗旨、求真务实、勤政为民、一诺千金的职业道德教育，通过教育加强各级领导自身修养，生活上节俭自爱、不能放纵、不能贪图享受，不能仅顾一己之利或一地之利，导致人格与地区形象的失落。通过教育树立良好的职业道德，做决策、出政策、处理政务必须顾全大局，眼光远大，言必信、行必果，不能朝令夕改，言而无信，而应把民心得失和事业成败放在首位，把小团体利益、个人利益放在脑后，做诚信建设的带头人。我们不仅要提倡全社会“从我做起”，更要提倡“从上做起”。

要发挥各级领导班子在诚信建设中的示范作用。党委政府信用是社会诚信体系建设的重心，建立公众对政府的信任是建立社会信用的前提条件，加强各级领导班子信用建设，是一项具有长远预期的紧迫工程。一要积极转变政府职能，增强服务意识，大力清理行政审批事项，实行政务公开和部门服务承诺制，政府机关及其领导人必须从交易行为的主体地位中淡出，把交易活动中的组织和协调职能交由行业协会等社会中介机构承担，政府要把主要精力用于制定规则、管好市场、制定政策、吸引人才以及提高政府履行职能的公正和效率等重要方面。二要把营造依法行政的良好环境作为各级领导班子执政能力建设的重要职责，把廉洁、高效、公开、透明的基本要求落到实处，也要探讨领导干部以权代法、短期行为的制约制度。三要建立一套切实有效的政绩考核办法和权力约束及责任追究机制。凡因盲目决策或违反决策程序用不诚实手段给国家和当地发展造成重大财产和信誉损失；滥用职权，承诺而不能兑现，在辖区内造成不良影响，群众反映强烈；对辖区内失信行为姑息迁就，给外来投资者造成损失，而不追究责任；越权干预企业及农民自主经营，造成后果而又不愿承担责任；朝令夕改，造成民众无可遵从，引发恶性事件等行为，一经核实，都要追究责任，包括引咎辞职直至摘掉“乌纱帽”。四要采取有力措施，加大对《统计法》、《档案法》等有关法律的实施力度，切实解决做假账、报假数字的历史和现实问题，重塑各级领导班子统计数据的权威，让数据成为真正经得起历史检验、对决策有指导作用的真实信息。五要建立各级领导干部的行为规范和自律机制。现在组织部门的考核过于定性化，考核体系缺乏诚信评级方面的内容，而在干部使用方面，过份强调政绩，不可否认有助长不诚信的负面影响。西方发达国家有些比较成熟的做法，我们可以有选择地借鉴。

要建立与失信惩戒相适应的司法行政配合体系。我国目前在诚信方面的法律法规和行政管理制度还处于起步阶段，很多不诚信者钻法规的缝隙或执法的漏洞而相当自在地生活在社会上，对失信者惩处不力，实际上对遵纪守法者是一种侵犯，加强诚信方面的立法工作，显得十分迫切。

国家有关部门要尽快起草相关法律，各省区市人大常委会具有制定地方性法规的权力，从优化发展环境的长远利益出发，必须主动行动起来，率先出台相关的法规，以便执法部门有法可依。各项行政管理制度也要尽快制定和完善，包括监督、举报、处罚等条款要尽量细化，伸缩性不宜过大。

执法部门执法要严。从公平竞争角度讲，对失信者的处罚应该是惩罚性的，而不应该是补偿性的，诉讼程序要尽量简化，不能无休止地拖延，让违法者逍遥法外。发达国家对少年失信行为也不放过司法处理，使孩子从小就明白，有失信行为就会付出代价。一个国家或地区只有做到法律行政的监管无缝隙，处罚足以让违规者的失信成本远高于利益所得，才能达到真正的惩治效果。

告诫制度对持有失信意图者会形成一定的社会压力，也有利于激活社会的警戒水平。这方面的文章有几点可以做好，一要及时公告自律规范和信用评定等级。二要对社会投诉，包括上访、举报经核实有问题的单位进行媒体曝光，三要鼓励权威部门定期推介“诚信地区”、“诚信单位”、“诚信个人”名录。

要认真抓好党内监督制度和责任追究制度的完善和落实。党政各级领导班子应当制定、完善严格执行议事规则，保证决策和落实的科学、民主、诚实、守信。上级信访部门，对下级领导干部和管理部门实施监督，凡有检举下级不守信用，侵害他人或实体合法利益的行为，调查处理，当事人已调离原单位，也要追究相应责任。

要高起点抓好社会信用服务体系建设。一要积极培育与国际接轨的大型信息评级公司。信息服务企业在法律规定的框架下，可以合法地获得大量党政机关公开信用信息，再组织专家委员会，依据成熟的评级技术和先进的经营理念，对包括党政机关在内的单位和个人进行信用评级，并向社会公开服务。鉴于许多部门虚假信息较多，甚至拒绝提供信息，政府应有相应的规定，如信息公司可以申请司法救济，提供拒绝的理由不具有法定合理性，可强制其提供。并对提供信息的准确性负有举证和连带的法律责任。二要开展“信用单位”、“信用地区”评选活动。此类活动近几年许多省市组织的有声有色，对优化市场环境、塑造发展形象起到了重要的推动作用。建议获得信用评级单位不搞终身制，一但发现有不诚信行为，要马上摘牌，对保持“信用”评级的单位和地区要实行“信赖保护”。只有实行动态评选，才能确保这项活动的积极效应，逐步构建社会诚信体系。三要积极引导信用需求。建立现代信用服务是市场经济的基础，引导社会对信用产品的需求，创造需求也是十分紧迫的任务。目前我国对发行企业债券有信用评级要求，其它活动还没有明确规定。创造信用需要的市场环境，首先要创造法律和地方法规条件，使信用评级结果的运用成为经济活动中不可缺少的环节。许多国家规定，有不良信用记录的单位和个人，受到多方面的限制。美国政府非常重视对信用产品特别是评级结果的运用。法律要求提职提级、信用交易等各种活动都要利用评级结果。四要规范信用服务业的行业操守。要明确规定信用服务业的行业规则，提高行业自律能力。对不遵守行业操守、故意提供虚假信息的信用服务企业，出现失信行为要承担无限责任，决不能把信用服务秩序搞乱。美国在这方面的做法也值得我们研究，他们尽管引导人们运用评级结果，但不干预评级公司的评级过程和评级结果，评级机构也不对自己提供的信息产品承担法律责任，承担责任者是提供源头虚假信息者。对信用服务者的选择完全取决于提供产品的质量和市场的认知度。

要强化社会舆论监督。在市场诚信体系还不健全的情况下，强化社会和舆论监督，有利于催生社会诚信意识和长效需求。自律是必要的，但让每个人、每一个单位的道德水准都达到很高的水平，显然是不现实的。最不讲诚信的单位或领导人，最怕的就是成为舆论和媒体追住不放的“焦点”，舆论的影响是任何人用金钱换不回来的，只有把各种破坏诚信的行为进行曝光，使失信者无立足之地，才能使市场经济就是“信用经济”的观念深入人心，也才能迫使党政领导班子对自己的执政行为进行长远的预期，象保护眼睛一样保护自己诚实守信的声誉和形象。