欠发达行政成本调研报告

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行政成本是一级政府管理经济和社会事务，行使行政职能所消耗掉的以货币度量的人力、物力、财力的总和，消耗量的大小及所占比值的高低，不仅关乎这个地方的政府形象，而且直接影响着这个地方经济社会的发展。当前，政府运作成本居高不下，地方发展资金严重不足，已成为很多县市尤其是欠发达县市面临的主要矛盾，严重障碍和制约了经济和社会的发展，亟待采取相应对策加以解决。

一、行政成本高的表象

一是工资性支出居高不下。以宜城市为例：20**年至20**年地方财政收入分别为1.88亿元、2.**亿元和2.15亿元，年均增长6%；而财政支出分别为2.3亿元、2.58亿元和2.8亿元，年均增长幅度为12%。其中用于人员工资性的支出分别为1.12亿元、1.38亿元、1.55亿元，占到整个支出的60%以上。逐年增加的财政收入基本上被不断增加的人头吃掉，县级财政普遍陷入“吃饭财政”的窘境。

二是机关运转费用有增无减。不计办事成本，成本意识淡薄是内陆欠发达地区行政的又一个明显特征。主要表现为公务招待费、小车费、差旅费、通讯费、办公办会费及其他的一些职务性消费费用的支出增幅过高过快。如宜城市近三年用于以上几项的行政管理费支出分别为4863万元、4967万元、5279万元，平均每年的绝对增长额在100万元以上。

三是机构设置庞大，管理职能众多，且管理职责不清。主要表现就是机构重叠，职能交叉，政出多门，矛盾重重。一方面是冗员充斥，财政负担日益加重，另一方面是官兵比例不当，政府对社会经济的有效管理严重弱化，行政机关形象受到损害，经济和社会发展受到制约。一个县市，一般机构设置都在50个以上，过多过细的机构设置，导致的结果就是分工细、效率低，办事相互推诿、相互制约的现象时有发生：对部门有利的，都争着抢着去管，无利可图的你推我让推皮球。领导干部也呈倒“金字塔”式的增长。在20**年以前，一个局机关的班子成员少则6-7人，多则10人以上；一般各县市“四大家”班子成员近40人，领导多了，小车也多，加之有的地方还为每个领导配备1个秘书，导致开销剧增。领导职数的不断增多，无形的行业不正之风也由此而生。申请一个项目，障碍重重，拖个一年半载是常有的事；解决一个具体问题，职能部门视而不见，避事躲事，相互推诿，迟迟得不到解决；解决一个重大事项，怕这怕那，不敢担风险、担责任，长期停留在研究研究再研究、协调协调再协调阶段，久拖不决。诸如此类，既阻碍了生产力的发展，损害了人民的利益，也损害了党和政府的形象，助长了官僚主义习气的滋生。

二、行政成本高的成因

1、在体制转型时期，县级政府职能过多过滥，大包大揽，导致县级财政不堪重负。我们的党政机关处在由计划经济向社会主义市场经济转型过渡期，行政管理体制、机制虽然在不断创新、更新，但一时还难于达到协调一致，还存在着许多与社会主义市场经济体制不相适应的弊端。政府仍然什么都管，财政照旧无所不包。政府工作的“越位”，必然促使财政支出的“超位”。在事权上，一些本应由一个部门办的事，分由几个部分办，部门多，办事的环节就多，参与干事的人也多，越多越复杂，越多责任越不清，降低效率；一些应由下级政府和基层办的事，过多集中到上级机关，基层的主观能动性难以得到有效发挥。同时，事权与财权的划分也不合理，事权上是下重上轻，财权上是上重下轻，本来应由上级政府承担的事务职责，由于政府职能转换滞后，政企、政事、政社不分，在运作中，都过多地“压”给了地方，诸如：一些大的水利工程建设、农村基础教育、工资增长、乡镇干部和教师工资统筹等，都由县市政府承担了主要的支出。财权与事权不对称，收入与支出不平衡，以有限的财力承担着无限的责任，这样最终就会导致地方，特别是县市一级政府财政不堪重负。

2、受传统的思想观念和经济发展水平影响，人们的就业渠道单一，纷纷涌进机关事业单位，使财政供养人员恶性膨胀。一方面受“官本位”、“铁饭碗”等思想的影响；另一方面，中西部地区大部分自然条件恶劣，发展条件较差，特别是县域经济普遍以传统农业为主，工业企业和第三产业相对滞后，吸纳就业能力有限，在这种情况下，人们纷纷把就业的出路盯在行政事业等社会管理机关，加之行政事业单位在编制上缺乏硬约束，把关不严，致使财政供养人员一度膨胀。以宜城市为例，财政供养系数在建国初期为1∶300，而目前为1∶36，是50年前的近10倍，县级财政成了“吃饭”财政，甚至连“吃饭”都难以保证。宜城市干部职工月平均工资不足700元，还不能按时发放，根本无力承担对经济发展的投入。自我发展的能力不足，这就陷入了“地方越穷，财政供养人员相对越多，吃财政饭的人越多，地方越无力发展”的怪圈。

3、机构改革人员分流难以到位，财政负担难以减轻。改革开放，历经数次机构改革，特别是近几年改革的步伐和力度进一步加大，相对以往来讲，从机构数量上确实是大减，但从财政供养的数量上看并没有大的减少，很多地方说的是机构改革，其实采取的是“形式”上的软着陆。机构明减暗保、人员分流不了，诸如实行提前退养、带资离岗创业等。还有的地方，从政府机关“精简掉的人员”只是转移（下转第四版）（上接第三版）到了事业编制单位，仍然吃财政饭，财政负担不仅没有减轻反而与日俱增。如宜城，近年机构改革后，全市行政事业单位编制由原来的1611个，降到1397个，在岗人员由2550个，减少到1524个，但全市财政供养人口基本未减，此外在国家编制规划外，还有一部分聘用的公务人员，也靠财政养活。

4、财政支出管理不规范，县级行政费用有度难控。我国行政职务消费一直采取的是财政大包大揽方式，而在地方尤其是欠发达地区县域行政人员的整体素质偏低，很少注重行政成本，加之缺乏严密的考核机制，许多支出鱼目混珠，公私不分，以致假公济私有机可乘，随意大吃大喝、公车私用、私客公待、公款旅游，挥霍无度；更有甚者攀比消费，利用各种渠道追加预算，将财政支出大量用于购置高档交通工具、现代化办公器材，花钱根本不讲效益，不讲核算。如：宜城市，除财政供养人员工资外，职务消费支出一年在3500万元左右，其中公车费用1700多万元，招待费用1600多万元。这对于一个不甚发达的县级市来说是一项巨大耗费和沉重负担。如此等等，像一个巨大的“黑洞”，吞噬国家大量财富、导致政府行政费用连年攀升，无限膨胀。

三、降低行政成本的几点建议

（一）进一步深化行政体制改革，切实转变政府职能，推进精兵简政。一是重新审视政府责任，重新整合政府职能。把政府职能定位为：凡个人能依法自立自主的事，社会组织不要管；凡社会组织能依法自立自主的事，政府不要管。果断把政府中许多微观执法行为与公共服务活动采取委托授权形式或者通过公开招标方式向社区、民间团体和其他社会中介组织转移。政府的“角色”就是制订“游戏”规则和监督裁制，正确执行“游戏”规则。同时结合政府职能定位，抓好机构、人员的精减，以法律的手段强化编制管理，压缩行政编制，通过减事减人来减支，降低行政运作成本。二是全面清理和大幅减少行政性审批。对各种行政性审批项目进行一次自上而下的系统清理，凡可以通过市场行为进行有效制约与调控的都逐步放开，必须保留的审批事项，要全部放到“阳光”下进行公开操作。三是建立灵活的行政用人机制。大胆引入现代企业竞争激励机制和淘汰机制，使政府工作人员真正做到能进能出，能上能下，时刻有危机感，始终保持旺盛的进取心和活力。同时，对政府机构、工作人员的需求膨胀按照人口比例来确定，严格限制政府机构的自我扩张，使政府管理成本与行政效率达到最佳结合点。

（二）完善现行财政管理体制，进一步强化约束预算。县域政府要逐步建立起公共财政管理体制，重新界定和规范财政支出范围。公共财政支出范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域或事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等，将不属于这个范围的领域或事务逐步推向市场，由企业或个人去兴办或由市场机制去调节。其次是改进部门预算制度，细化预算编制，强化预算约束。制订科学合理的定基定额标准，提高资金的透明度；积极探索国库集中收付制度，逐步建立完整统一的政府预算，实现财政的统一；加强对政府财政性资金的调度和管理，从根本上压缩非生产性支出，集中财力使政府能将更多的钱用于发展经济和社会效益。同时建议国家进一步完善分级分税制，将合理的事权与财权明确划分。建议根据经济管理体制与行政管理体制改革的实际变化，统一核定各县（市区）政府财政的支出范围、支出数额，并通过严格的、规范的直接拨付，保证各县（市区）党政机关、事业单位国家公职人员的工资发放。

（三）全面推行政府采购制度和领导干部职务消费货币化改革，最大限度地约束行政支出。建议按照效益原则、货币化原则、公私分明原则、公开化原则的要求，进一步完善和推进政府集中采购制度和领导干部职务消费货币化改革，变过去随意消费、随意开支为支用分离、多层监控；变过去事前消费事后审批为成本核算、包干到人；变过去实物消费、隐性消费为货币消费、公开消费。同时，在政府集中采购上，还要规范采购定价，建立部门之间的协调机制和采购支付款分离制度，加强贷款结算环节的监督，加强采购后续工作的管理，把采购计划编制同国有公共性资产管理结合起来，切实加大行政支出的监督和管理，从根本上制约行政支出。