权利期权化调研报告

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所谓“权力期权化”，实质上是权力“资源化”也就是权力寻租现象在时间和空间上的一种延伸。由于“期权化腐败”实施过程十分隐秘，较之传统腐败手段更为高明，“期货”效应增加了腐败的时空跨度，因此安全系数更大，加上政策法律在这方面的规定还不完善，所以逐渐成为愈演愈烈的腐败难点问题。应该说，这一问题已经引起了党和政府的高度重视。新出台的《公务员法》就做出了“公务员辞去公职后，原系领导成员的3年内，其它公务员2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业以及其它营利性组织、社会中介组织任职，不得从事或者与原工作业务直接相关的经营性活动”的“三年两不准”规定，目的就是预防“期权化腐败”。但是，规定一定时间的“权力冷却期”还并不足以对“期权腐败”形成有效遏制。例如权力期权交易的定性问题，就是一个国际普遍存在的反腐败难题。破解这道难题，必须从规律层面对“权力期权化”现象进行剖析。

首先，从腐败现象的发生规律上“观”其现象。相对于一般腐败行为来说，“期权化腐败”有三个特点：一是性质模糊。它交易的仅仅是一种“权利”，不直接涉及金钱，因而形式隐蔽；其兑现往往是间接而不是直接的，如高薪任职、分给股权、优厚待遇等，所以内容隐蔽；腐败分子进行权力操作可以以“扶持企业、促进发展”为借口，即使损害国家利益也可以用“改革代价”遮掩，过程隐蔽；交易方不是在职干部，甚至可能不是其本人，对象上隐蔽。二是成本轻微。反腐败的实质性证据支持原则成为国际化准则，也称可接纳证据原则。传闻证据、口头证据已经无法对腐败分子形成威胁。我国反腐败的发现和突破手段还局限于“举报、查账、两规”老三件，比较单一。“期权化腐败”没有有形证据，而且由于时间长，证据毁损，证人缺失，往往难以举证。三是“收益”灵活。“权力期权化”改变了腐败获利的时间和方式，为腐败分子手中的“权力资源”提供最大限度的变现可能。它可以是权力享受权力回报，离职前在安插亲信或选定“接班人”，为自己遥控权力作打算；可以是权力享受资本回报，在位时为企业牟利，辞职或退休后到企业“高薪打工”；也可以是资本享受权力回报，利用在位时积累下的“活动能量”换取企业股权或创业资本。不仅可以为自己预留“出路”、“退路”，还可以“封妻荫子”，由受益方资助亲人子女出国留学或提供创业资本。广东省高院院长麦崇楷就为其子换取了数百万的企业股权。

其次，从权力运行规律上“明”其要件。“权力期权化”虽然隐蔽，但并不是无迹可寻。一是期权腐败以“权力资源”为基础。只有把权力外化为一种“资源”，才能用来变现或交易。这种“资源化”必须有三个前提：权力的自由使用、权力对信息的控制、权力对权利的影响最大化。第一个前提要求权力必须游离于监督之外，因此，往往会在决策机制和分权制衡机制上想方设法绕过制度；第二个前提要求信息形成“不对称”格局，因此腐败分子往往或封锁信息，或人为操纵信息，绝不会将信息完全公开；第三个前提要求权力必须“透支”才能做到利益最大化，所以，期权腐败往往要在政策上打“擦边球”，不可能“在公正的立场下实现腐败”。二是期权腐败以“潜规则”为保障。所有腐败交易，都有一个“潜规则”杠杆。腐败分子可以利用的“潜规则”越多，他所能获得的利益就越大，反之，如果都严格按制度办事，没有任何自由裁量权，那么再大的权力也无法带来任何实质利益。期权腐败中，交易双方的信任，是建立在官商场通行的“潜规则”保证上的；腐败实施过程，也往往要通过一些“潜规则”才能实现打“擦边球”逃避监督的目的。所以，防治期权腐败，应把“潜规则”作为发现和突破的重点。三是期权腐败以破坏公平正义为关键。由于不存在现时的权钱交易，期权腐败的前期阶段只有一个单方行为，因此很难发现，发现了也很难定性。但是不管怎样，“权力期权化”不可能改变腐败的本质，它必然伤害社会的公平公正。针对期权腐败绝大部分是商业贿赂，极少数是“人身依附”式的组织纪律问题的特点，有无损伤“非竞争性利益”原则应当成为期权腐败的判定标准，辅以“不正当得利”的从政道德原则，可以较为清晰地鉴别期权腐败的定性问题。

最后，从反腐败斗争的一般规律上“察”其成因。“权力期权化”的产生，权力监管制度存在问题是主因。政府权力过大，对经济干预过多，容易造成利益牵扯，或者导致暗箱操作；行政决策程序不够科学，一把手权力过于集中，缺乏必要的分权制衡，为权力的自由行使提供了便利；政府信息不够充分，我国没有完善的政府信息渠道，政府信息由部门和少数人员内部掌控，信息的垄断和时间差，为国家工作人员利用手中的信息谋取利益提供了天然的保护屏障；监督机制往往流于形式，上级对下级监督缺了解，平级之间监督缺保障，下级对上级监督缺权力支撑，群众监督、舆论监督带有滞后性。制度漏洞和法律不完备是动因。制度方面，虽然《公务员法》做出了规定，但范围明显偏窄，对已无职务的离退休人员是否能认定“职务犯罪”、在退休后所从事的工作是否能认定权力“期权化”，都很难把握，《纪律处分条例》方面至今没有相关解释性操作规定。另外，现行的有关监督条例，主要是针对领导干部的，对退休和下海的领导干部的追踪监督，目前基本上还是盲区。法律方面，我国刑法对于受贿罪采用的是“两个故意”的判定标准，就是说，行为人不仅要有非法收受他人财物的故意，而且有为他人谋取利益作为非法收受财物交换条件的故意。从司法实践来看，能够同时证明期权腐败行为中两种故意的难度很大。“投桃在前，报李在后”，法律上无法证明两者之间存在必然的交换关系。这种制度和法律上的真空客观上刺激了“权力期权化”腐败问题的愈加突出。公职人员激励机制错位是诱因。与国外相比，我国的公职人员工资偏低，福利偏高，而且层级之间、地区之间、部门之间福利待遇差别太大，使得公务员以“升职”为唯一价值目标，一旦升迁无望，就只能通过“变现权力”换取自己的目标价值。另一方面，从保障公务员廉洁从政的角度来说，我国的薪酬制度设计存在倒挂问题，缺乏优厚的退休保障，退职后津贴和福利大幅度缩水，比在职收入大大减少。这种制度设计使得很多公职人员不得不考虑自己的“后路”问题。

期权腐败有着重大的危害性。由于其欺骗性，造成社会分配不公，严重损害党和政府的形象和权威；由于其后发性，导致国家资产大量流失而且很难追回；由于其隐蔽性，很容易对公职人员特别是领导干部形成诱惑，造成腐败泛滥。“权力期权化”出现，标志着我国反腐败斗争在技术层面的较量上升到了一个新的高峰。腐败与反腐败由过去的斗“勇”变成了斗“智”。破除“权力期权化”的笆篱，必须从提高反腐败能力上着手。

靠文化“疏”，使“权力期权化”难以立身。从三个方面加强疏导：一是培养“荣辱”文化，二是破除“潜规则”文化，三是建设廉政文化。

靠制度“导”，使“权力期权化”难以施行。一是规范政府管理制度，二是健全公开制度，三是完善工资制度。

靠监督“防”，使“权力期权化”难以遁形。权力的“期权化”现象，实质上反映出对干部在职时的监督出了问题。解决好对权力的长期监督问题，期权腐败就能有效突破。一是形成监督体系，二是对领导干部进行离任审计，三是强化党纪规定，四是深化干部人事制度改革。

靠严法“治”，使“权力期权化”难以兑现。一方面，明晰治理期权腐败的法理基础。治理期权腐败是一种对公务员的监督管理，要尽量法律化、细则化、透明化。另一方面，加强相关法律法规的执行力度。反腐败也要引入“期权”观念，延长职务犯罪的追溯力，对腐败分子不论离开原岗位有多长时间，都要依法追究相关责任。