政府危机管理调研报告

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我国经过三十多年的改革开放，取得了巨大的成就。现阶段我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期，改革开放的力度不断加大，社会制度系统不断发生变迁，利益和权力在不同的主体之间进行着重新分配，导致各种不稳定的因素出现。洪涝灾害、地震、空难、SARS、禽流感、矿难等天灾人祸频发，我国已经进入危机高发时期，在这种情势下，加强并完善政府的危机管理具有极其重要的现实意义。

一、危机和政府危机管理概述

危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则能够产生威胁，并且在时间压力和不确定性极大的情况下，必须对其做出关键决策的事件。危机具有结构不良、突发性、紧迫性、不确定性的特点，使人们无法在短期内确定危机性事件的演变趋势。危机既能起到社会安全阀的积极作用，又有破坏性、消极性的一面，而从社会现实来看，危机往往对经济和社会具有极大的破坏性。危机从发生到消亡，一般要经历潜伏期、暴发期、持续期和解决期四个时期，因此，建立危机的预警机制，在危机潜伏期及时发现并遏制，是危机管理的第一要义。

对应于危机的四个阶段，危机管理也包括四个方面的工作：危机前的预防、危机前的准备、危机暴发期的应对、危机结束期的恢复，这四个阶段通常简称为PPRR，即指预防(Prevention)、准备(Preparation)、反应(Response)和恢复(Recovery)。尽管危机管理是一个综合性、多元化的复杂工程，但仍应遵循一些普遍性、规律性的原则，包括第一时间原则、全局性原则、主动面对原则、科学合法原则、预防第一原则等。

政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生时的自治能力，及时有效地处理危机，恢复社会稳定和秩序，恢复公众对政府的信心。政府危机管理是与企业危机管理相对应的概念，但与企业危机管理在管理主体方面不同，政府危机管理面对的利益关系和危机影响的范围更为广泛。

二、我国政府危机管理中存在的问题

我国在数十年的危机处理实践中积累了一些经验，初步建立了一套危机管理体系，该体系在预防危机发生、减轻危机损害方面发挥了巨大作用。但目前我国危机管理体系不健全，在协调社会安全包括公众健康在内的多层次、多类型的综合危机管理体系的建设方面尚无实质性的进展。

1.我国政府危机管理缺乏完备的法律保障体系。在立法方面，我国缺乏一些跟政府危机管理相关的法律法规，导致了我国采取的大部分紧急对抗措施一般都无法律依据。我国已制定了《戒严法》、《防灾减震法》、《传染病防治法》、《防洪法》等，但这些单行的法律只能适用于一种紧急状态，覆盖面单一。在执法方面还存在执行不到位的情况，依法行政尚待加强。另外，在政府处理危机过程中，防止公民权利受到侵害的执法监督方面，在我国法律体系中尚是空白。

2.我国政府危机管理缺乏有效的协调机制。危机管理是一个跨区域、跨时段的综合性系统管理工程，通常不是一个政府部门就能有效完成的，在很多情况下，危机的处理需要社会各个部门通力协作，积极配合。虽然我国在一些领域设立了专业的危机检测和预警机构，但社会各部门在面对危机时还不能有机结合、团结协作，缺乏有效的内部协调机制。政府各职能部门间条块分割，权责不明晰，造成危机应对效率低下。

3.政府危机管理中缺乏信息通报和公开机制。由于传统历史原因和官僚作风的影响，我国政府在信息公开方面存在很大的缺失。危机事件发生后，一些政府官员出于各种考虑，采取封锁消息等手段，增大了政府危机处理的难度。4hHZHMiJFAMLP9GR

三、我国政府危机管理体系的构建

危机不可能绝对避免，但却可以管理、控制和化解，尽可能减少危机的发生，降低危机损失。西方发达国家非常重视政府危机管理的研究和实践，我国必须在立足于本国国情的基础上，借鉴和吸收国外成熟的政府危机管理经验，切实提高我国政府危机管理的水平。

1.建立和完善国家危机管理的法律法规体系。首先应制定统一的紧急状态法。我国宪法已对紧急状态制度做出了原则性规定，但对于在何种情况下，如何行使紧急状态权力，法律尚未做出明确规定。尽快制定一部紧急状态法，作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，对于提高我国政府危机管理水平具有重要的意义。其次，应当在紧急状态法的基础上，制定和完善有关危机管理的专门法律法规，以保证政府危机管理权的合法行使，避免肆意侵犯公众权利。再次，要强化执法，建立危机管理执法监督体系。危机管理执法评价工作应由各级人大常委会和人民政府统一领导，监察部门、审计部门以及新闻机构等共同参与，评价结果及时反馈和向社会公布，对于评价低的，应责令限期整改，直至追究相应的法律责任。

2.建立和完善政府危机管理体制。为快速高效地处理危机，我国必须建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的危机管理体制，并用法制化的手段明晰政府各职能部门的职责，以实现应对危机时这些部门间的高效协调运作。因此，需要建立合理完备的危机管理体制，即危机管理的指挥决策机构、职能组织体系、信息参谋咨询组织体系、综合协调部门和辅助部门。这些不同的组织部门，在危机应对过程中发挥着不同的作用。反思我国的现状，亟须建立一个高层次的危机管理中心，以保证在危机状态下能够高效地协调各个职能部门的协作。在实际运作方面，要在中央政府建立常设性危机管理的领导、指挥和协调机构。该机构应是危机事件可能发生的领域内的专家智囊团，应定期就某一领域中当年或者更长时间内可能产生的危机进行预警分析和风险评估，并据此制定危机管理的战略、政策和规划；危机发生时，它应当转为国务院处理有关紧急事务的具体指挥和协调机构，针对已经发生的突发性危机事件权威地分配各种国家资源，并在危机信息的、灾害的预防和受灾区的重建方面发挥协调有关部门的核心作用。

3.进行信息沟通机制改革，完善危机信息管理系统。良好的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递，以便政府快速制定危机应对的政策和决策。当前建立完善我国危机信息管理系统必须做到以下几个方面：首先政府要增加透明度，畅通渠道。要重视和发挥媒体在危机管理中的积极作用，在处理危机事件时，政府应与媒体作深入地沟通、协调和合作，使媒体在政府的正确引导下充分介入危机事件中。其次要完善危机信息管理的联动机制。在危机管理中，信息往往是决定性的因素，对于灾情汇集、灾情研究、求援指挥都是不可或缺的。危机一旦发生，政府部门应迅速率先事件的过程，以防混淆视听。要创造媒体公正介入的秩序，保持适度的新闻自由，让公众了解事件真相。要运用信息网络技术，实现各部门信息及时沟通以及整个社会资源的协同运作。

4.加强危机管理的素质教育，提高社会公众的危机应对能力。政府官员和社会公众的危机意识、应对危机的知识和能力是政府危机管理系统中一个不可缺少的组成部分。首先，应进行危机的警示宣传，使公民树立正确的危机意识；其次，对普通民众开展危机管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成比较强的社会整体危机应对能力；最后，组织开展危机应对演习，提高整体防控危机的能力。