改革候选人提名调研报告

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党内外群众高度关注的党的干部制度改革的一个关键性问题，就是改革候选人提名方式。这里所说的“候选人”，主要是指由特定主体提名并按照一定的程序被列入待通过选举、选任后成为领导干部的人选（当然，人代会、党代会等也有一个代表“候选人”的问题，且与本文研究的问题有不少类似之处，但不是本文主要涉及对象）。在传统体制下，党的领导机关、领导干部是提名的主体，只要是被党的领导机关或主要领导人列入“候选人”的对象，无论是选举还是选任，大都能如愿以偿。因此，掌握提名权的人及其提名方式，就至关紧要。谁来提名、怎样提名、如何接受监督，就必然成为干部制度改革的一个关键性问题，也是一个时期以来干部制度改革的一个突出的薄弱环节，已成为整个制度改革的“瓶颈”。如果不对现行的提名方式进行认真改革，那么，干部制度改革的不少举措（如民意测验、民主评议、任前公示、全委会票决等）就会具有很大的局限性甚至是虚假性。

现行提名方式的主要弊端

在我们党内，多年来实行的基本上是以领导机关、领导干部尤其是“一把手”主导提名权为特征的提名方式。这种方式，往往从名义上看是党的领导机关（如党委常委会、组织部等）集体提名，而实质上主要是体现“一把手”的意志。在现行的“一把手”负总责及严重缺乏对其监督的体制下，“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”（《邓小平文选》第1卷，第231页）的情况，往往很难避免。在一般情况下，“一把手”在书记办公会、常委会上提名的候选人，都会顺利通过，而一经通过，便成为党的领导集体的意志和名义。这样一种提名方式，存在着明显的弊端。

1、不利于真正选拔人才

由于领导机关、领导干部自身的工作特点及工作方式，决定了其在干部的接触及了解的广度、深度上是很有限的，因此，往往容易对干部看表象的东西多，看实质性的东西少；看一时表现多，看一贯状态少；看表面政绩多，看实实在在的工作少；看书面考察材料多，看群众真实评价少；看干部一时风光多，看干部的发展潜力少；看干部的学历职称多，看干部的真实能力少；看干部的办事能力多，看干部的品德作风少。这样，就很难避免在选人用人上的片面性及局限性。本来，通过党的集体领导及科学民主的程序来提名候选人，是可以大大避免或减少这种片面性和局限性的；但是，当集体领导形同虚设、“一把手”意志实际上超越了制度程序时，这种片面性和局限性的恶果就会凸现出来。这样，一些德才兼备、很有个性、从不注意讨领导欢喜的干部，就很容易被排斥在一些领导人的视野之外而很难被提名为候选人，这势必大大阻碍党对优秀人才的选拔。

2、容易滋生和助长任人唯亲的庸俗风气

任人唯亲是我国古代封建门阀制度、门阀作风的突出特征，是封建主义吏治腐败的突出体现，封建社会的世袭制、钦定制、恩荫制、拉帮结派、结党营私等都与此有关。任人唯亲在现今的党内生活中仍有突出表现，而现行的候选人提名方式很容易对此产生推波助澜作用。党内由领导机关、领导干部即由少数人垄断候选人提名权的状况，必然会带来两个方面的问题：一方面，是为一些领导干部任人唯亲提供便利条件。因有提名权之便，就使得一些领导者主要凭个人的好恶甚至个人恩怨来选择干部。在一些地方，在领导身边工作的人，与领导亲近的人得到快速、破格提拔。“近官者官”已成为一种当官及个人升迁的捷径。党内外议论甚多的“秘书现象”就很能说明问题。另一方面，由于能便捷进入“候选人”圈子的利益导向及诱惑，也必然使得一些人对手握提名权的领导者察言观色、投其所好、溜须拍马、跟人不跟路线方针，甚至跑官要官、买官卖官的事就很难避免，并因此在一些党员干部中形成“一荣俱荣、一损俱损”的共同利益圈子以及人身依附的链条。在党内生活中常有耳闻的“某某是谁提拔的”、“某某是谁的人”，也决非空穴来风，它从一个侧面反映了在垄断提名权下必然产生的任人唯亲的恶果。

3、不利于发扬党内民主

党内民主是党的生命。就党内生活而言，离开了候选人提名的广泛性，就很难保证党内选举的真实性及合理性。党的领导机关、领导干部垄断候选人提名权，从根本上说，是违内民主的基本原则的。党的领导干部及其候选人的产生，就其本质意义上来讲，应当是党员主体意志的体现及党内民主程序的产物。在共产党内，作为党的主人的党员主体，理所当然地是党内生活的参与主体。没有党员主体的参与，党内一切重大问题的决定，一切重要领导人的产生，从根本上说，都是有悖于党的性质及党规党法的。如果党员主体对候选人的产生无权参与，就不仅是对党员权利的不尊重，更是对党内民主的漠视。进一步讲，在党的领导班子中，把本应体现民主原则的集体提名，异化为“一把手”意志的体现，就会严重损害民主集中制原则，就会严重助长完全有悖于党内民主的一言堂、个人决定重大问题、个人专断、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类“家长制”现象，甚至可能导致由领导人自己选择和指定自己接班人的极不正常的状况。

4、难以避免选人用人上的腐败现象

由于候选人提名权的垄断性以及提名方式的神秘性、不规范性、难以监督性等特点，就必然围绕着“提名”而产生种种“寻租”的机会与可能。也就是说，提名权的资源以及被提名的机会都是很稀缺的，但希望被提名及备选的干部又太多，并且又缺乏公开、公平竞争的条件，于是，就必然围绕着争夺“提名”机会而展开激烈的甚至是残酷的角逐，就必然会有人持“提名权”待价而沽，就一定会有人花钱向有提名权的人购买“提名”的机会。这种围绕“提名权”的交易，是选人用人腐败现象中的一个突出表现。近年来许多地方频频发生的跑官要官、买官卖官的腐败案件，其中一个共性的特征，就是围绕着干部提拔、任免上的“提名权”而进行以权谋私、以钱谋官。可以说，如果不对由少数人垄断候选人提名权的那种提名方式痛加改革，买官卖官一类腐败案件就难以真正遏制；如果变相地维系那种极少数人有权、大多数人没权的传统提名方式，干部制度改革真正的实质性进步就很难实现。

改革候选人提名方式的基本思路

改革候选人提名方式，从根本上说，是要大力发展党内民主，切实保障党员主体的知情权、参与权、选举权、监督权，从而逐步做到将提名权从少数人手里转移到多数人手里，逐步使党员主体成为党内候选人提名的主要参与力量及主要监督力量。具体来讲，是要按照有利于发展党内民主的基本价值取向，着力从制度上对现行的候选人提名方式进行改革，努力使传统的单一的组织提名（即领导机关领导干部提名）逐步转变为多元化的提名格局。

1、限制领导提名

现行提名方式的主要症结，就是由领导机关、领导干部垄断及变相垄断提名权，许多问题往往由此而生。应当说，由于领导机关、领导干部处于把握全局、统筹兼顾、考察干部方式较多的特殊位置，特别是由于领导机关、领导干部肩负的特殊职责，由他们提名候选人的必要性和优越性是客观存在的。问题在于绝对化，即由领导者垄断了提名权。由此改革的一个重要指向，就是从制度上适当限制领导者的提名。例如，下决心取消书记办公会一类非正式决策程序的提名权；将领导机关（如常委会、全委会等）酝酿提名一类模糊的、易受领导者意志左右的提名方式转变为可以公开、有序操作及便于监督的差额预选提名；将党的常委会对重要领导干部的提名权移交给党的全委会；禁止领导干部尤其是“一把手”自己提名自己的“接班人”；对“一把手”提名的候选人要增加“风险成本”，即要向任命机关以及选举大会予以特别说明，以强化对其的监督；对领导机关及领导干部个人推荐提名的候选人，必须在相关单位进行民主评议、民意测验，若候选人不能得到多数群众拥护，就不得作为考察、提拔的对象。

目前在党内普遍实行的由上一届党的领导机构（常委会等）提出下一届领导机构名单的做法弊端不少，局限性明显，也不利于发展党内民主，应当逐步加以改革。按照民主政治的一般要求及通行做法，经选举产生的领导机构只能在本届任期内行使职权，只对本届任期负责，而无权也不可能对下一届领导机构的组成提出要求或名单。下一届领导机构组成人员的产生，理应是在经选举产生新一届领导机构后，由新的领导机构按照自己的价值标准及民主的法定的程序来产生。实际上，当新一届党代会召开时，上一届党的领导机构的使命就已经结束，而由大会主席团过渡性地行使领导权。一旦新一届领导机构选举产生，大会主席团的使命也随之结束，即由新一届领导机构正式行使领导权。

2、扩大群众提名

2005年底，四川省委组织部在20个联系点中开展了“党的组织工作今年评估和今后建议”的万人无记名专题问卷调查，近七成的受访人员对干部提名权交给群众的做法表示充分肯定（《成都日报》2005年12月22日）。实践证明，逐步扩大党内外群众对领导干部候选人的提名，是改革选人用人制度以及推进社会主义民主政治建设的一个重要举措，是落实和保障党内外群众民主权利的必然要求，也是遏制干部工作中不正之风及腐败现象的有力保证。实践已经一再证明，哪里的群众能够真实地参与提名，哪里的选人用人风气就比较健康，买官卖官一类事就缺乏市场。扩大群众提名，关键是要转变观念和创造切实可行的方式。例如，“公推”就是在基层民主政治建设中创造的一种群众提名的有效方式。“公推”，就是特定范围的群众，都有权利按照自己的意志对特定范围的领导干部提出候选人，且各个候选人之间是一律平等的。这就较好地防止了领导机关、领导干部把自己中意的候选人强加于人并进而导致选举不平等、不公正的倾向。当然，目前“公推”的方式还主要是在一些基层（如村、乡镇、街道及某些单位）推行，是否有必要、有可能在更大范围及更高层次推进，还需要积极探索，但“公推”所蕴含的基本价值取向却具有普适性。应当说，在目前改革候选人提名方式的进程中，对“公推”方式的普适性基本价值重视不够，往往囿于传统的制度框架及习惯的思维方式，在扩大群众提名权上顾虑重重、畏缩不前，缺乏实质性的进步。

3、尊重自我提名

自我提名亦即自荐，是一般民主政治中一种通行的（在不少国度是主要的）提名方式。这种提名方式不仅体现了平等、竞争、参与的民主精神，而且是自主、自信、自强、自立的主体人格及奋斗精神、责任意识的体现。在民主政治发展得比较成熟的地方，这种方式受到普遍的推崇及尊重，不仅为其大开方便之门（如为个人展现才华、表达意愿及承诺、与他人竞选提供有利条件），而且不断规范自我提名的程序。目前在我国，由于受传统习惯、社会氛围、现行制度等的局限，自我提名的方式还难以充分展开，还只在一些基层民主政治建设中有所尝试。随着民主政治建设的发展，自我提名必将会在整个提名中占有越来越大的比重。我们理应把倡导和尊重自我提名，作为改革候选人提名方式的一个不容忽视的重要内容。尊重自我提名，不仅需要在社会生活及党内生活中努力培育使命意识、忧患意识、参与意识、权利义务意识、奋斗意识以及独立的人格和健康的主人心态，从而为倡导自我提名的方式营造有利的思想基础和舆论氛围，而且需要进行有针对性的制度创新。例如，在“公推直选”基层领导干部（支部书记、乡镇书记等）时，降低报名“门坎”即不以特定干部资历为前提，鼓励党员报名竞选；在党代表选举及党代会选举时，专门拿出一定比例的名额作为党员自荐提名；公开党内职位缺任情况，为党员自我提名提供便利；为自我提名的党员提供展现自我才华、平等竞争的制度平台；在经初步考察后提供给决策机关的候选人中，组织提名人选与自我提名者应在制度上体现一视同仁，等等。

4、倡导竞争性提名

在一个多元化的提名格局中，各个提名主体之间以及被提名者之间，如何保持一种平等、合理的关系，从而保证优秀人才脱颖而出？一个比较公平、恰当的制度安排，就是竞争性提名。几乎在任何时候，希望被提名者总是大大多于职位所需人数，“资源”如此紧缺，平等竞争就成为多数人希望的也是符合民主政治要求的合理选择。倡导竞争性提名，也是从根本上打破少数人垄断提名权格局的最必要的路径选择。推进竞争性提名，最关键的，是要创造各个提名主体平等提名的制度平台，改变传统的领导机关、领导者提名的人选高高在上、占尽便利的局面。时下一些地方和单位普遍存在的现象是：领导机关有了人选意向后，再让组织部门去履行程序，而程序的设计和实施往往主要是为了保障领导提名意图的实现；还有为数不少的地方，是由“一把手”或书记会提名人选后，让组织部门直接考察，而这种考察往往是迎合领导意图、报喜不报忧的，因而使考察流于形式。这种状况，常常是领导机关及主要领导者的意志先入为主，具有明显的垄断性和排他性，即使有其他的提名存在，也不过是做做陪衬而已。如果不下决心认真改变这种一些人早已习以为常的格局，那么，什么民主提名、群众提名、竞争性提名，统统不过是漂亮的口号而已！当然，倡导竞争性提名应当循序渐进，从做得到的事情做起。一个现实的选择就是积极推进差额提名。例如，近年来不少地方对地厅级、县处级的党政正职拟任人选，由以往的党委常委会决定或提名推荐变为由党的全委会“票决”，这是提名方式改革中一个明显的进步。但几乎所有提名推荐人选在全委会上“票决”都获得顺利通过，其中一个重要的原因，就是常委会向全委会提供的表决名单无一例外都是等额的，要获得与会委员的半数以上选票并不是难事。如果常委会提名的人选是差额的（当然事先也进行了差额考察），那么，全委会委员们的“票决”就会具有明显的选择性及竞争性。

5、实行公开性提名

实行公开性提名，是要明确提名责任及便于公众监督。这既是大力减少及杜绝候选人提名的神秘现象、腐败现象的必要措施，也是提高提名质量的保障措施。这主要涉及两个方面的问题：其一，凡是较重要的提名，都应公布提名人、提名理由、提名人与被提名人的关系及被提名人的简历及政绩。一些领导人的秘书及亲朋好友的提拔，本来都是“首长”的提名或授意，但都统统以“组织提名”的面目出现，从而有意无意地规避了“首长”的责任与风险，也有欺哄舆论及公众之嫌，甚不合理。现在对一些被提名者的“公示”，内容十分简单，关键信息（包括提名情况）不明，使人难以判断，很难达到“公示”的目的，亟待改革。其二，需要建立严格的提名及推荐责任追究制。这是提名者权利、义务相统一的必然要求，也是约束提名者行为的重要保障。在古代尚有“推荐不当必自损”的制度安排及许多范例，在现代不少法治国家也时有因为提名推荐出现重大失误而导致内阁信任危机、首脑请罪请辞的事情，很值得重视和借鉴。现在一些由领导机关、领导干部提名的人选，甫一上任，便腐败毕露、问题丛生，但几乎从未认真追究过这些领导机关、领导干部应承担的责任。这既表现出一些人政治道德的缺失，也反映出由于提名不公开而导致的公众监督的困境。改变这种状况，需要自上而下地建立提名推荐公开及责任追究制。