行政审批权力调研报告

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行政审批是行政权力的体现，是政府组织管理经济、社会、文化以及其他国家事务的重要途径和方式。其在经济和社会发展中特别是在一些短缺资源的分配方面发挥着不可替代的作用。但是，现行的行政审批机制存在着暗箱操作等突出问题，不仅阻碍了经济发展，也为腐败提供了条件。

一、从权力腐败看行政审批的主要特征

特征之一：行政审批在管理经济活动中的作用已经发生了变化。这种变化主要体现在三个阶段。改革开放之前，行政审批是政府调控经济的主要手段，通过层层审批实现对社会资源的计划配置。这种高度集中的计划体制，在建国后的一段时间内，集中必要财力物力，打破西方一些国家的经济封锁和垄断，迅速恢复国民经济，曾发挥了积极作用。在“双轨制”时期，计划经济时期延续下来的行政审批日益显露出弊端。一度出现“公章未盖完，腿先跑断”的奇怪现象，这种“马拉松”式盖公章的现实严重地束缚了生产力的发展，而且还成为滋生腐败提供了温床。实行市场经济以来，改革行政审批制度成为发展市场经济的必然趋势。计划体制改革取得重大进展，对微观经济活动的直接干预明显减少，市场配置资源的基础性作用逐步增强。

特征之二：当前的行政审批正向宏观调控加速过渡。通过缩小行政审批范围和内容，指令性计划和实物性指标大幅度缩减。在生产领域，全部取消了农业生产的指令性计划，工业生产的指令性计划减少了95％以上。在物资流通领域，由国家负责平衡和分配的物资，由1979年256种减少到目前的4种。在投资领域，当前国家安排的投资资金占全社会固定资产投资的比重已降低为8％左右，而且政府仅审核项目建议书、可行性研究报告和开工报告3道程序。在外贸外汇领域，国家主要通过汇率、关税、利率、出口信贷等经济手段和法律手段，调节对外贸易。在价格管理方面，除对极少数垄断性的公用事业和关系国计民生、不适宜竞争的重要商品和服务继续由政府定价外，绝大多数商品和服务价格都由市场形成。继续实行国家定价的，仅有药品、供电、邮政和少数服务价格等13种。

特征之三：行政审批腐败的低成本现象，成为滋生腐败的温床。清华大学国情研究中心指出，我国当前正处于转轨时期，腐败的收益远高于腐败的成本和风险。官员腐败受查处的概率更低。年至，我国因腐败而受查处的官员，被判刑的仅有6.6%。各种腐败活动因“低风险，高收益”而日益活跃、猖獗。最近，浙江省人大常委会派出6个检查组分赴11个市，对贯彻建筑法和工程招投标执法情况进行了检查，结果令人吃惊，违法现象触目惊心，许多所谓的“政绩工程”在建设过程中，以行政命令代替法律，以现场办公会代替审批，严重违法，尤其是招投标领域明招暗定、幕后交易问题突出，已经成为滋生腐败的一个重灾区，而腐败人为之付出代价的却寥寥无几。

特征之四：行政审批与部门收费相互依存的现象较为明显。从行政审批的历史来看，行政审批是政府管理经济的一种主流手段，很多建设基金、事业经费仍然是依靠行政审批来收取的，成了个别部门的生财之道。从行政审批的现实来看，许多行政审批权力，从设置的那天起就带来了一批收费项目，形成了“权力支持收费，收费养育权力”的怪圈。从行政审批的发展来看，行政审批的事项必将越来越少，但是行政审批部门仍然打着“拓展职能”的幌子与民争利。这种权费相互依存的关联倾向，值得各级领导关注，也是从源头治理腐败不可忽视的内容。

二、行政审批权力滋生腐败的主要表现及原因分析

由于体制缺陷，监权不力，利益驱动等因素，导致行政审批领域大量公权被私用，成为滋生腐败的温床，其主要表现为：

（一）先批条子后批项目------领导权力干预审批是腐败现象高发恶化的主要原因。审批领域许多大要案的发生发展，多数是从领导干部批条子，打招呼开始演变而成的，表现为“先批条子后批项目”。原宁波市委书记许运鸿，一次一次的通过批条子，打招呼，书记现场办公会等形式，施加压力，指示宁波日报社购买港商钟圣宏投资兴建的宁波华宏国际中心大楼，还要求金融机构和有关单位给宁波五洲有限公司提供资金支持，结果造成数亿元资产损失。从胡长清到成克杰，从湛江走私案的150亿，到厦门远华案的530亿，不难看出，权力腐败出现了恶化的趋势和高官高发的态势。从众多涉及领导干部腐败案例的剖析看，无不是领导干部批条子、打招呼开始演化成权力干预插足所致。如原广西自治区主席成克杰收受大量贿赂后，通过权力干涉正常的招投标活动，直接下指令，指定某房地产开发商成为一块黄金地段的开发商。

（二）马拉松式盖公章-----行政不作为现象是腐败蔓延的催化剂。现行的行政审效率十分低下，有的可以不由政府来管的事政府要审批，可以只由一个或几个部门审批的事却需要许多部门层层审批，可以在一天内办完的事，却拖着不办或无限期地拖着，以致诱发索贿受贿。行政不作为最典型的现象就是“门难进，脸难看，事难办”的老三难问题。前些年媒体上披露了不少某某项目费时数年、盖了数百个公章的新闻，引起社会各界的强烈震动，一时“马拉松式的盖公章”成了政府部门在老百姓中的形象代表。许多地方部门和企业仍然要一趟一趟往北京跑，一些省级政府部门实际承担的审批事项仍然多达2000多项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不下来，成了花钱的“无底洞”。

（三）个人说了算-----体制缺陷、权力失控是腐败现象难以遏制的源头。中科院有关专家指出，九十年代的腐败高峰期的原因归咎于“家长制”的复活。而“家长制”的复活意味着“权力过分集中”，就是意味着权力的绝对化。这在广西玉林市原市委书记李乘龙陈，山东泰安市原市委书记胡建学的陈述中可以得到印证。从理论上讲，制度可以制约腐败。但是，现实中“有形的制度”往往敌不过“无形的家长制”，严密的制度和严厉的党纪国法，遇到有“绝对的权力”的“第一把手”，都变成了虚设，成了空文。通过对这种现象的深入剖析发现，设置权力者在认识上存在一些误区，认为下放权力就是上级管的事放给下级，结果把本应放给市场的权力下放给了部门。放权不是放给部门，而是应该放给市场，放给企业，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。体制缺陷和权力失控已经逐步成为人们反思腐败教训的共识。

（四）一切为了钱------个人和局部利益是诱发腐败的直接驱动因素。近几年，大大小小的腐败案例都与“钱”字有关，“明”钱易究，“暗”钱难查。只要获得审批权就等于拿到了收费的通行证，有的领导也为这些审批权，将大量时间和精力耗费在具体繁琐的事务当中。由于存在行政审批与部门收费相互依存的特征，在现实生活中的隐蔽处，存在收费对权力的诸多诱惑。权力能产生收费，收费能给部门带来实惠，这种直接的利益因素始终诱发着腐败问题的产生。成克杰面对1000万元“好处费”的诱惑，便同意南宁西园饭店门口的一块土地由广西银兴实业发展公司开发。随后，成克杰指示南宁市政府将该工程85亩用地的出让价格，从评估价每亩96万余元压到55万元。由此，广西银兴实业发展公司负责人周坤给成克杰、李平的“好处费”增加到1600万元。由此可见，“钱”成了诱发腐败最直接的因素。

三、从源头上遏制行政审批权力腐败的对策思考

政府管理经济依赖于行政审批，行政审批滋生了腐败现象，腐败让经济付出了沉重的代价。许多经济增长点不能有效培育和发展，非国有经济投资不旺的局面仍无明显改观，根本上是源于行政审批和收费提高了进入市场的门槛和风险。这种形势告诉我们，改革行政审批制度已是当务之急。

（一）加大行政审批制度改革力度，积极推进投融资体制改革进程。要坚定不移地引入招标、拍卖等市场机制参与行政审批，必须进行合理分解行政审批权力，遏制以权谋私、权钱交易的行为。必须坚持不懈地营建“企业自主决策、银行独立审贷、政府宏观调控”的新模式。“企业自主决策”，就是要通过深化改革，把应由企业决策的投资决策权交给企业，使企业按照市场经济规律从事投融资活动，成为法人实体和市场主体。“银行独立审贷”，就是根据信贷原则独立评审项目，银行自主决定贷款的投向。任何机构和个人，都不能以任何理由、任何形式干预银行的独立审贷。“政府宏观调控”，就是政府按照国家的发展规划，制定产业政策、区域发展政策以及相关的投资政策，制定有关投融资的法律、法规，综合运用经济、法律和必要的行政手段，对全社会投融资活动实施以间接方式为主的宏观调控。

（二）加强配套制度建设，积极推行法定审批流程工作制。这是防止腐败现象滋生的根本途径和有效办法。第一，合理设置权力。对于审批权的设定必须进行科学的论证，要加强权力源头的治理力度，确保权力的源头是科学合理。分解审批权力，建立制约机制，使审批行为规范透明。赋予行政相对人一定的权利救济手段。对于某些重大事项的审批，应当建立听证会制度。第二，加强经济立法。为了使行政审批行为有法可依，要不断加强地方经济立法工作，以法律的形式明确行政审批部门的审批权限、审批程序。从法律上杜绝政府部门利用行政审批权干预企业经济活动，建议尽快出台《投融资法》。第三，推行稽察制度和复议制度。实行重大行政审批项目稽察制度和行政审批责任追究制度，对稽察出的违规违法审批问题，坚决进入法律处理程序。推行行政审批复议制，拓展行政复议承办渠道，切实保障行政审批相对人的合法权益。第四，加强内部程序监管。各级领导在考察调研等活动中，对审批事项一律不得自行承诺。坚持会签制和办公审批制，防止权力过于集中。

（三）提高公务员的工资待遇，实现“以薪奉职”。目前许多级别较低的领导干部存在相当多的不廉洁行为，一个不容回避的原因是，在低薪制下艰难地维持着正常生活的需要。特别是近年来，供给式的实物分配日益减少，公务员享有的许多福利待遇被逐步取消后，随着住房消费、医疗、子女上学等支出的增加，公务员的低薪越来越难以应付必要的生活支出，劳动报酬严重背离了按劳分配的原则。人类的活动逃脱不了利益指导。人类主动性、目的性的活动，无不与物质利益相关联。在任何历史活动的背后，皆有深刻的物质动因。我们现行的公职低薪制严重脱离了发展社会主义市场经济的实际，造成劳动报酬分配的严重不公。据国家计委社会发展司调查，目前公务员工资制度改革尚未完全到位，公务员工资水平明显偏低，收入差距在扩大，对党政机关公务员的心理造成了一定冲击。

（四）完善相关法规制度，搞好全方位监督。掌握审批大权的领导干部屡屡违规审批，从中收受巨额贿赂，固然有制度不完善、权力被滥用的原因，领导干部手中的权力得不到制约不容忽视，再完备严密的制度法规也挡不住“成主席”、“胡省长”的一个条子、一次电话。对权力的全方位监督是遏制腐败的重要法宝。一是自觉接受人大、政协监督。行政审批部门要积极承办人大议案、代表建议和政协委员的提案，人大、政协要加大督办的力度。二是虚心听取社会各方面意见。对一些事关群众利益、社会广为关注的价格审批，采取价格听证制度。确保定价方式维护消费者的知情权，有利于防止腐败。三是充分发挥专家作用。在一些行政审批中，采取向社会公告和组织专家委员会咨询的办法，将是非常有效可行的，有利于防止人情关系对项目决策的干扰。四是建立政府信息披露制度。政府的各项政策、重大经济活动要在群众容易获得信息的渠道中及时披露，减少暗箱操作。

按照WTO的框架，要求政府管制尤其是对经济和贸易领域的管制应当规范、公开、透明，我国现行的行政审批制度显然与这一要求有较大距离。从源头上遏制行政审批领域中的腐败，改革现行行政审批体制已势在必行。