一把手违纪调研报告

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从发案领域看，相对集中于“权、钱、人”的关键岗位，呈现“热点化”特征

选取案例时发现，近年来查处的“一把手”违纪违法案件较多地集中于一些在计划经济体制下形成的，长期处于“权、财、人”关键位置的机关和部门，如财税、工商、建设、文教等，这20名“一把手”也多集中于这些关键岗位，他们手中所掌握的行政审批、财政、人事权力成为其谋取私利的主要工具。通过分类，结果显示，涉及滥用上述权力的占到了其违纪违法行为总数的78.1％。

从案件类型看，在经济类案件居高不下的同时，呈现“多元化”特征

从这20个“一把手”违纪违法行为的类型看，经济类犯罪占据首位，高额经济利益仍是诱发腐败行为的首要原因。而与此同时，违反社会主义道德类、违反社会管理秩序类、组织人事类和失职类等违纪违法行为与经济类案件往往相伴而生，呈“多元化”特征。主要表现在：一是盲目决策，失职渎职，造成巨额经济损失。二是独断专行，违反组织人事原则行事，把自己凌驾于组织之上，重大事项不经集体研究，管理上采取“家长制”，决策上搞“一言堂”。三是生活腐化的逐渐增多，经济犯罪与生活腐化常是一对“孪生子”。

从案件性质看，“灰色”行为增多，呈现“边缘化”特征

这20名“一把手”案发后，大多从家里、办公室里搜查出大量存款、现金和各种贵重物品，其中相当一部分不能说明来源，属“边缘行为”带来的“灰色收入”。原洪泽县公安局长孙某，被判处有期徒刑15年，其被定为单独受贿的数额仅为8.1万元，而来源不明的巨额财产则达到67.1万元。无独有偶，原涟水县涟城镇党委书记张某，案发后，其家中被搜出各类存单、有价证券、金银首饰、名烟名酒价值逾百万元，经查其还在南京购买了一套住房，这在经济相对落后的涟水实属罕见。

从涉案规模看，窝案串案占很大比例，呈“群体化”特征

“一把手”作为地方或部门的主要领导，手握重权，地位特殊，一方面，由于缺乏有效监督，易发腐败，另一方面，“上梁不正下梁歪”，影响整个地方或部门的风气。因此其违纪违法行为往往也牵涉到很多人，窝案串案比例较高。2001年由江苏省纪委查处的市财政局局长冯某案件就是这样的典型，该局两名副局长和办公室主任等数名中层干部与之有染，受到刑事处罚。又如淮安市投资公司韩某案发后，该公司其他领导班子成员先后有5人退交违纪所得30余万元，此外同案还查处了6名严重违纪违法人员。

从发案过程看，傍大款者不断增多，呈现“庸俗化”特征

被查处的20人中，有相当一部分收受的钱物主要来自一些企业经营者特别是私营企业主。其中明显存在“傍大款”现象的就有14人，占70％，他们都热衷于同一些大款打得火热，形成庸俗的“哥们”关系，甚至利用职权为他们拨资金、批工程、拉项目，逐渐被拉拢腐蚀，最终陷入严重违法违纪的泥潭。原市财政局局长冯某是这其中的“集大成者”，他的一位经商的大学“校友”看中他是块“当官的料”，不断在他身上“投资”，短短5年时间，就花在他身上13万元，投之以桃，报之以李，冯某利用职务之便，先后违规批给其数百万元低息贷款和70万元无偿拨款，校友的厂子红火起来，冯的钱袋子鼓了起来，国有资产却大量流失。

从涉案人员看，部分违纪违法人员家属起了“推波助澜”作用，呈现“家庭化”特征

少数家属本身素质不高，虚荣贪心，对“一把手”的腐败起到了推波助澜的作用，有的甚至自身就存在贪污受贿行为。这20名“一把手”中，违纪违法行为涉及家属的超过50％，其中夫妻共同犯罪、被追究刑事责任的就有4对。最为典型的是某中学校长薛某夫妇，薛的丈夫秦某好逸恶劳，屡屡利用其妻子的权力和影响进行“创业”，干预校务，甚至被戏称为该中学的“校长助理”，截止其被审查前，薛某涉嫌单独受贿4万元，而其丈夫的“业绩”竟达到了31.7万元。

“一把手”违纪违法现象濒发的原因

思想政治素质滑坡。纵观被调查的20名违纪违法“一把手”，思想政治素质滑坡往往是其堕落的第一步。首先是放松学习，丧失信念。其次是权力观发生错位，他们认为其权力不是党和人民赋予的，而是上级甚至是某个领导给的。因此在工作中只对上负责，不对人民负责，将权力变成贪图享受，或者回报某个领导的工具。再次是拒绝监督。少数“一把手”由于所处的特殊地位和所拥有的特殊权力，认为自己只有监督他人的权利，缺乏接受监督的意识，甚至以各种借口逃避监督、拒绝监督，导致错误决策和歪风邪气的产生。

权力过于集中。当前的行政管理方式赋予“一把手”过多的决策权。现在各地区和部门的领导结构都是“金字塔”型，“一把手”处于塔尖，居高临下，权力集中，上级在布置任务时，过多地强调“一把手”的责任，动辄强调抓“一把手”、“一把手”抓，加大了“一把手”责任的同时也赋予其过多的个人决策权，“一把手”往往集人事权、财权、事权于一身。此外，“一把手”对班子成员的升降任免也起着举足轻重的作用，甚至形成一种新的人身依附关系，使得同级监督形同虚设。

监督制约机制相对薄弱。“一把手”的特殊地位，决定了其更应受到有效监督，但现实中，我们的监督制约机制显得较为薄弱，最突出的也就表现在对“一把手”的监督上。

干部选拔任用机制滞后。一方面，在现行制度下，“一把手”在用人问题上有着过多的决定权，衡量一个干部的尺度和方式也主要取决于“一把手”，导致一些干部产生“唯上”行为，为少数“一把手”营私舞弊、卖官鬻爵提供了条件，“一把手”一旦滥权，整个班子甚至整个单位都要产生连锁反应，这也是“一把手”案件多窝案串案的重要原因。另一方面，现行的干部选拔任用方法特别是考察方法还无法对干部的实际表现作出全面客观的把握，特别是难以对考察中所反映出来的一时难以拿到充分证据的线索进行彻底调查，往往因考察时间所限作模糊处理。从淮安市近几年“一把手”违法违纪情况看，有的就是在其任职之前就存在或已暴露出违纪问题，还有的是从“一把手”岗位提升至更高层次的岗位后暴露出来的问题。

减少和遏止“一把手”违法违纪现象发生的对策

——强化思想教育，增强“一把手”自觉接受监督的意识

一是要加强党的基本理论教育。二是要强化正确的权力观的教育。要使“一把手”认识到权力是党和人民赋予的，树立全心全意为人民服务的观念，时刻把人民利益放在首位。三要强化民主集中制教育。使“一把手”准确地理解民主集中制的深刻内涵，自觉摆正自己在班子、单位和社会上的位置，充分尊重来自各方面的意见，增强自我约束意识，自觉接受来自各方面的监督。四是要强化法制教育。五是要强化警示教育。

——完善监督机制，建立健全对“一把手”监督管理的整体合力

在监督内容上要变单一性为综合性，建立全方位监督机制。从政治纪律执行情况、履行岗位职责情况、民主集中制执行情况、工作作风情况以及遵纪守法、廉洁自律情况等方面对“一把手”进行监督，着重抓好对“一把手”重大问题决策和人事权、财权和行政审批权的监督制约。要完善综合考核机制，在检查考核中，既要考核业务指标，也考核廉洁自律，既考核工作能力，也考核思想作风。

在监督形式上要变平面式为立体式，建立立体化监督机制。这就要充分发挥包括党内监督、法律监督、民主监督、舆论监督的作用，加强相关监督部门的协调配合，构建强化监督的多重防线，形成立体化监督的态势。

在监督手段上要变静态为动态，建立全程化监督机制。应积极探索全程化监督机制，对“一把手”权力的行使进行事前、事中和事后动态跟踪监督。首先要对“一把手”的权力运行程序做出规定，权力运行要接受全程监督。“一把手”要严格按照程序行使权力，行使用人权一定要按照《干部选拔任用条例》的规定，个人只能向组织上推荐干部，不能直接决定干部任命，所推荐的干部也要经过民主测评，民主推荐、酝酿，组织考察、党委讨论任命；行使财权必须遵守财务制度，资金的调配使用都要有严格的程序，超过一定数额的要经过集体讨论或报有关部门审核等；决策方面要严格经过方案提出、方案论证、集体讨论、研究通过等程序。其次,对权力行使的结果要进行督察。要经常检查“一把手”的决策、用人及各种权力的行使情况，发现问题及时处理。同时要严格遵守《中国共产党党内监督条例（试行）》的各项规定。

——改革权力运行机制，从体制上改变“一把手”权力高度集中的局面

要结合当前正在深入进行的经济体制特别是审批制度改革，进一步规范“一把手”的权力。一是要必须明确界定“一把手”的权力、责任、义务和利益，适当地进行分权，防止权力过分集中，使权责义利均衡，形成自身的一种约束机制，使“一把手”珍视自己手中的权力、利益，提高腐败的风险和成本。二是要适度分解权力，形成互相制约的权力结构，搞好领导班子中合理分权，不能事事都要“一把手”“负总责”。“一把手”的权力应限于本地区、本单位的宏观领导权，每个地方、单位特别是应把人事、财务等方面的调配、审批的权力在区分责任、确定规范的前提下授权于班子其他成员。

要积极推行三项制度改革。按照党的十六大关于改革要有新突破的要求，把工作重点放在对权力的制约、资金的监控和干部任用的监督上。规范事权、构筑适应社会主义市场经济要求的行政审批体制和运行机制，规范人事权、建立健全干部选拔任用和管理监督机制，坚决铲除滋生腐败条件和土壤，权力建立起高效、规范的权力运作机制。