土地储备制度调研报告

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1996年8月，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生，1997年8月，杭州土地储备制度开始启动。2001年4月3日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国务院15号文件)，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。从此，全国各地纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。经过几年的发展，土地储备制度是否发挥出积极的作用，还存在哪些问题，就此记者专程采访了国土资源部中国土地矿产法律中心钟京涛先生，对土地储备制度的现状和问题进行了分析；

记者：我国的土地储备制度经过几年的发展，其作用和问题体现在哪些方面?钟京涛：近几年的实践证明，实施土地收购储备制度对于培育和规范城市土地市场，盘活企业存量土地，增加政府土地收益等方面具有积极的作用。土地储备机构的建立已有效克服了以前划拨土地非法入市和多头供地的弊端，为政府集中统一供地，建立规范有序的土地市场起了重要作用、目前，全国已有1258个市、县建立了土地储备机构。

由于关于土地收购储备的全国性立法仍未出台，各地纷纷制定了地方性规定，在具体操作上也各不相同，实践中暴露山一些问题，比如：土地收购储备的范围、土地收购价格的确定、收益分配等问题。其中最为突出的是收购储备的范围问题，目前有任意扩大的趋势。土地收购储备制度建立之初，收购的重点是国有困难和破产企业的原有划拨土地，其目的也主要是为了解决旧城改造、国企改革中土地资产的处置和消化闲置土地(到2000年，闲置土地达11．6万公顷)等问题，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收购范围扩大到增量土地，甚至涉及刚刚出让的国有土地。大量征用农民集体土地，随意收回土地使用权，严重侵犯了农民和土地使用人的利益，一定程度上影响了土地收购储备制度的合理性和合法性。

记者：这一制度以政府垄断土地供应为特征，如何体现竞争的公平性，如何与WTO规则相对接?

钟京涛：土地收购储备以政府垄断土地供应为特征，从当前来看，收购储备行为本身是否是市场行为一直是有争议的，在大部分地区它是行政行为，具有强制力，相对人对补偿价格无选择的余地。但同时，也确实有一些储备机构涉足二级市场，如厦门土地开发总公司还具有房地产开发资质，新成立的上海市地产集团之下还有上海中星集团有限公司、上海闵虹集团有限公司等大型国有房地产企业。这些储备机构作为市场主体，没有疑问，可以说追求盈利是必然的，但公益如何体现？如何保障其它同类市场主体的公平竞争?在当前是很难做到的，别的不说就拿出让土地限期开发来说，别的企业二年不开发就收回，而对储备机构来说则没有限制，可待价而沽，显然是不公平的，这与WTO的一些基本原则，如国民待遇原则、公平竞争原则、法制统一原则等是相冲突的，

记者：上海的“市场主导”模式和杭州的“政府主导”模式，各自的优势、缺陷是什么?

钟京涛：上海模式的优势主要有两点：一是比较注重保护土地权利人的财产权益，比如：《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》中明确规定，收购土地价格以当前土地市场相应价的平价计算；二是土地储备机构的职能定位比较明确，也就是说，它与房屋土地管理局等政府部门的关系，自身的权利义务都基本上在当前法律框架之内，没有突破法律。它的职责就是：在规定的范围内选择地块，并向市房地局、市财政局提出开发评估和可行性报告；按与市房地局和财政局订立的合同，对收回国有土地使用权的地块进行非盈利性的前期开发。至于土地的收回、储备和出让等需要行使行政权力的事项则由相应的行政管理部门来进行。

这种模式的缺陷主要有二个方面：一是由于它是以市场为主导的，储备土地要考虑地块的升值潜力，要考虑经济效益，尽力避免风险；二是同其它地区相比，土地储备成本高一些。上海土地发展中心注册资金10亿元，相对于上海的地价和城市土地交易量来说，能收购的土地量并不大，由于缺乏土地供应垄断和资金不足，在一定程度上影响着土地招投标进展，其调控市场的功能受到限制，2002年11月18日上海市地产集团挂牌成立。上海土地发展中心目前也被并入了新成立的地产集团。这个国有投资的集团公司，是上海近年由政府投资组建并实行国有资产授权经营的最大的房地产企业，注册资本40亿元人民币，加上银行已经承诺的授信额度，其目前实际可运作资金已达100亿元人民币以上。这样，地产集团可以凭借强大的资金实力，通过市场化的运作，进行土地开发，实现土地增值，对上海的土地一级市场进行调控性经营，发挥土地供应的“总龙头”、“主渠道”和“蓄水池”的作用，从而增强政府对土地市场的调控能力，在上海房地产市场中建立政府主导型的土地储备供应机制。

杭州模式的优势是储备机构有政府的行政授权，具有行政职能，这种模式在运作中效率高，能保障一级市场的垄断。其不足是对相对人土地权利的保障上差一些。

记者：杭州市2002年四季度推出1360亩房地产用地，以稳定房地产价格，土地收购储备制度真能平抑房价吗?

钟京涛：地价与房价的关系一直是近年来争论的话题。房地产市场价格与多种因素有关，地价在房价中起多大作用?有人认为杭州市房地产价格的猛涨是与土地收购储备有关，与土地招标拍卖有关。对一个地区房地产过热通过大量投放土地来平抑并不是一个良策，土地批租量太大是当前大多数人认为房地产过热的一个因素，因此，平抑房价需要多方面、多种手段并用，比如日本为抑制地产泡沫就在1974年的《国土利用计划法》里规定了土地交易许可制度、土地交易申报制度，对地产过热地区进行交易限制；香港有“勾地”制度等。

记者：土地和资金是土地储备制度的两个瓶颈，中国人民银行近日的《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》(121号文)是否会影响土地储备机构的运行呢?

钟京涛：可以说；土地储备制度的建立和发展与商业银行的支持是分不开的。同样，近年来，土地储备机构由于政府财政的强有力支持，也成为各大银行的优良客户，中国人民银行颁发的121号文中对土地收购储备贷款专门作了规定，主要有二个方面：一是对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，就是说政府的信用已不再作为储备贷款的担保；二是贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。

在短期内会有影响，尤其是在西部一些地区，政府财政对土地收购储备机构无力支持，这些地区的土地储备机构资金来源中银行贷款有的占100％，银行严格控制土地储备贷款的发放后，其运作将更加艰难。从整体来看，121号文将对土地收购储备制度带来两方面影响：一是有利的影响，促使其更加规范，融资渠道多元化；二是不利影响，一些地方对侵犯相对人的做法将更加变本加厉，比如：加剧地方“见好才收”的趋势，只看重升值潜力大的地段，只注重短期利益，不看长远利益和整个土地市场的宏观调控。其实在当前一些地方已在为资金瓶颈找所谓的对策，比如当前有些地方在推广的所谓实物收购、红线收购、信息收购、规划收购及交了定金就可办理权属转移手续交出土地等等，其实质就是以相对人的财产利益作代价。

记者：在土地储备制度推行中需要哪些法规制度的完善和制定?

钟京涛：当前急需的是全国性的法律法规，目前可以说各地都有土地收购储备的规定，而且做法不一，包括县级政府都在制定土地收购储备办法，有的规定中严格限制了土地权利人的合法权利，也干扰了正常的市场。

记者：土地收购储备与城市经营的内在联系，通过哪些方面得以体现?

钟京涛：经营城市，按照当前颇为一致的观点，即运用经营的理念，以城市发展为目标，通过市场机制，对城市中的土地和市政公用设施等资源和资产进行运营和配置，改变计划经济条件下形成的政府对市政设施建设只建设、不经营，只投入、不收益的状况，走以城建城之路。

经营土地是经营城市的核心和关键，是提高城市综合竞争力的战略选择。在城市国有资产中，最具活力、增值潜力最大、政府又能直接经营运作的就是城市土地资产，经营土地是提高城市综合竞争力的战略选择。

城市土地资产资本化是城市建设最重要的融资渠道。现行土地制度为城市政府挖掘这一宝藏提供了有力工具，在目前国情下，土地收储制度大大降低了经营城市的成本，1997年中央11号文冻结非农建设用地，后又延续到1998年，土地法出台。新土地法中对新增建设用地实行严格的总量控制、用途管制、占补平衡、新增土地有偿使用费中央分成等措施，大大提高了占用耕地的成本，同时新法将利用存量土地的权力和收益放在了地方，这使得利用存量土地增加建设用地供给和财政收入成为主要出路。有经济头脑的城市政府领导认识到这一问题之后，建立土地收购储备制度就成了这些地方政府的自觉行动。

要经营好城市土地，城市政府必须要遵循市场规律，用市场机制配置土地资源，保证土地市场的公开、公平、稳定运行，促进城市经济可持续发展，并不是简单地“以地生财”，也不是单纯地追求土地资产价值，必须兼顾经济、社会和环境综合效益。

作为城市政府，要经营好土地必须建立一个稳定、公平、安全的土地市场环境，只有这样，才能吸引投资，增加投资者的信心，具体地说，必须把握好集中统一供应土地、严控供应总量、公开市场配置、营造市场环境和掌握市场规律等关键环节。

近年来我国城市发展较快，但由于相互分割的行政区划、区域协调机制差等原因，直接导致了城市间的恶性竞争，机场、码头等基础设施重复建设情况非常严重，已造成了巨大的资源浪费，同时，在近年来“经营城市”的呼声中，一些地方不顾当地经济发展水平和实际需要，到处大兴土木，急功近利，盲目扩大城镇建设用地规模，搞了大量“形象工程”、“政绩工程”，搞建设，资金从何而来?各地政府不约而同地盯上了价值巨大，可以在短期内产生巨大经济效益的土地，由于认识上的片面性，带来了行为上的单一性，城市大拆迁、大置换形成热潮。目前国内有17个城市(《光明日报》最近报道说，全国有86个城市)把发展目标定位到了“国际大都市”，20多个城市把发展目标定位到了“全国大都市”。目前正在兴建CBD的地级以上城市有36个，据统计，无锡、淮南、温州、晋江、义乌、黄石、绍兴、佛山等9个地级及县级市正在申请拟建CBD。一些城市的管理者和决策者看不到城市之间的联合协调是必然发展趋势，不是主动联合，而是恶性竞争，既造成了区域基础设施规划和城市发展布局的不合理，又削弱了我国城市的总体实力，降低了国际竞争力。全世界有那么多发达国家，也只有纽约、伦敦、巴黎等10多个公认的国际大都市，从国际上一些成功的CBD来看，在中国具备建设CBD条件的城市，目前只有北京和上海。

有的地方政府过分强调经营收益，把经营取得收益放在首位，影响甚至牺牲城市居民的环境，这突出表现在政府在城市规划中片面追求经济效益。在急于求成思想的驱使下，有的地区不断修改规划，盲目扩大城市规模，圈地卖地，出现了新一轮的“圈地热”，各种形式的开发区、工业园区、高科技园区等纷纷建立；有的城市之间相互攀比规模，竞相炒作地皮，不切实际地定卖地指标，特别是东南沿海地区的一些城市，竞相征地，城市规模越来越大等等。不少城市政府在规划土地使用方向时，将城市中环境优美、交通便利、设施齐全的地段规划为高档住宅区、商业区，在经济利益的驱动下，城市土地被重新分配。从我国土地制度上来分析，这种没有站在社会公众利益角度上分配土地资源的方式，有失公平。

我国城市土地所有权属于国家，土地资源的优化配置不仅仅考虑的是经济利益，还应考虑公平、正义、人文、理性等因素。在西方发达国家，如美国，政府在土地私有化过程中，把适合于娱乐、历史保护和公共利用的土地由议会或政府圈定出来。根据国家公园和古迹法等有关法律将其划拨作为多用途利用，以保护和扩大公共利益；在经济发展过程中，政府也是不断通过购买、没收、交换来优先保护公共土地。而不象我们有的地方城市政府在经营城市的口号下，通过拆迁使市民搬出城市中心，通过征地将农民圈进城(指名义上成为市民)，而大片区位优越的土地成了政府发展经济的招牌。其实从世界城市发展的历史上看，还没有哪个知名城市是通过倒腾地皮发展起来的，任何一个城市要利用自己的人文、历史等方面的特色，建立自己的优势产业。