土地资源配置调研报告

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以国有土地实行有偿使用、无偿使用和市场配置的标准来划分，我认为中国国有土地配置可分为四个阶段：

第一阶段是不断弱化的市场配置阶段（1949年至1954年）。1954年以前，国家对城市国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以收益的商品属性。从理论上讲，只要承认土地具有商品属性，必须有偿使用，那么就不能否定土地价格在交易中的作用，因此，这种土地有偿使用制度，实质上具有市场配置的含义，尽管当时价格机制的功能十分弱化，市场的作用十分有限且正逐步消亡。所以，这一阶段的土地配置，属于弱化的市场配置。

第二阶段是高度集中的计划配置或行政配置阶段（1955年-1987年）。1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，1954年财政司字15号文件和内务部的有关文件规定：国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。集体所有制单位和个人使用国有土地，虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿无限期使用。自此，城市土地也取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度。国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。土地划拨后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转。土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度，其实质就是土地资源的计划配置制度。可以说，在30多年的时间里，土地资源的计划配置通行于我国基本建设项目用地、城镇建设用地、独立工矿区建设用地、以及其他各种国家建设用地。换言之，举凡国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度。这种典型的行政配置方式一直持续到1988年宪法的修改。

第三阶段是准市场配置阶段（1988年-2000年）。所谓准市场配置，是指界于计划配置方式与市场配置方式之间的、价格机制未充分发挥作用的土地资源配置方式。这种配置的最基本特征是政府行政定价，具体表现形式是土地有偿使用。我国国有土地有偿使用的实践始于上个世纪八十年代初期。1982年，广州、抚顺等城市开始对国有土地收取土地有偿使用费和场地占用费，特别是1987年，深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定。1988年，七届人大一次会议通过的《宪法》（修正案）规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。这次修宪是一次历史性突破，是我国土地使用制度的根本性变革，标志着在我国的根本大法上承认了土地使用权的商品属性，具有价值和使用价值，可以进行市场，以多种方式流转。1990年国务院出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（55号令），以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用在我国的确立奠定了制度基础。可以说，这一阶段的国有土地资源配置，主要是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，在制度格局上，是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿制度。同时，由于协议出让在很大程度上都由政府定价，带有较强的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但并还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准市场配置。

第四个阶段是准市场配置与市场配置并存阶段（2001年至今）。从资源配置的制度层面分析，2001年以前的国有土地配置制度，主要是以行政划拨和行政定价的非市场配置为主体，而其后的国有土地、特别是国有经营性土地配置，则逐渐步入了以市场形成价格为核心的市场配置轨道。从非市场或准市场配置到市场配置的政策分水岭，就是2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》（即国务院15号文件）。15号文件明确提出：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国务院15号文第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，是经营性国有土地必须实行市场配置的第一个国家政策。自此，经营性国有土地招标拍卖（包括后来的挂牌）供地作为一种市场配置方式，登上了国有土地资源配置的历史舞台。

可以说，从2001年15号文件到2004年的短短三年，以国有土地招标拍卖挂牌为基本形式的市场配置制度的初步确立，产生的效应也极为显著。一方面，在国有土地供应总量中，出让的土地面积增长较快，2000年，全国划拨和出让国有土地共129202公顷，其中划拨供地占62.36%，出让占37.64%。2003年，全国划拨和出让国有土地共258860公顷，其中划拨供地比例下降为25.21%，出让比例提高到74.79%。另一方面，在国有土地出让中，招标拍卖挂牌出让的比例大幅度提高。1999年，在全部出让土地中，招标拍卖出让面积仅占2.38%，协议出让占97.62%。2003年，招标拍卖挂牌出让面积提高到27.94%。

目前，在国有土地供应中，划拨与有偿并存；在出让供地中，协议出让仍占相当比重，市场配置制度在全部的国有土地供应中尚未全面确立。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出：要大力推进土地资源的市场化配置，逐步实行经营性基础设施用地有偿使用和推进工业用地的挂牌拍卖挂牌出让。这一决定，既是对土地资源市场配置方向的充分肯定，也昭示了中国政府扩大市场配置范围，推进市场化进程的决心。可以预见，随着国有土地供应逐步取消减少直至取消计划配置，代之以有偿使用的准市场配置，逐步取消或减少工业用地的准市场配置，代之以招标拍卖挂牌出让的市场配置，市场配置土地的范围和数量将进一步扩大，适应社会主义市场经济体制要求的土地市场建设将进一步强化。

自招标拍卖挂牌方式产生以来，社会上就存在着这样一种声音：即招标拍卖挂牌方式供应土地抬高了地价—地价高导致房价高—高房价造成了房地产市场动荡、造成了老百姓买房难。于是，否定国有土地招标拍卖挂牌出让制度的观点和文章常见报端，有的提出以划拨方式配置土地，有的提出把土地出让金并入物业税中。不可否认，在土地资源计划配置向市场配置转换的过程中，由于制度设计不完善及操作层面不规范等种种原因，使包括出让、租赁在内的土地有偿使用制度和招标拍卖挂牌和协议方式在内的土地配置政策所应有的正向效应未能充分发挥出来。但是，这决不能成为否定市场配置制度，重回计划配置的理由。因为计划配置制度，从根本上悖逆了市场经济的发展方向。

我认为，实质上，目前土地市场中存在的问题，宏观层面姑且不论，从微观层面上看，根本原因是市场配置的范围过窄，作用远未发挥出来。所以，如何完善市场配置制度，建立和规范市场配置程序，扩大市场配置范围，才是解决问题之根本。从上个世纪七十年代末开始的中国经济体制改革，其基本走向就是建立符合中国国情的社会主义市场经济体制。二十多年后的今天，商品、资金、技术、劳动力等当初不实行市场配置的资源均早已实行了市场化配置，极大地促进了社会生产力的发展。深化土地使用制度改革，需要发挥价格机制在土地资源配置的作用。建立现代市场经济体制，要求加快国有土地资源配置的市场化进程。土地资源市场配置，时不我待。