消费税调研报告

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一、现行消费税的背景及税基确定

现行消费税是1994年税制改革时新设置的一个税种。在新的流转税体系中，增值税和消费税都是对商品销售征税，但增值税是具有中性特征的一般商品税，而消费税是具有非中性特征的选择性商品税。在增值税和消费税的关系上，增值税对全部商品在生产流通环节普遍征收，消费税选择部分商品征收，是在增值税普遍课征基础上的二次课征，体现税收的调节职能。

这一制度选择的现实背景是：94年税制改革前对一些消费品征收较高税率的产品税和增值税，其目的一是筹集财政收入，二是通过制定高税率限制某些产品的生产和消费，调整产业结构和产品结构，同时对少数消费品征收高税，还体现“寓禁于征”的思想。现行消费税从收入上看只是原产品税增值税部分收入的转换，在普遍推行增值税，按同一税率征收增值税后，将有一些商品的税负大幅度降低。为了保证财政收入，发挥税收的调节作用，调整产品结构和消费结构，对税负大幅度降低的商品再征一道消费税，使征收消费税的消费品基本上维持原来的税负水平。消费税确定五类十一种消费品为应税消费品：

一是过度消费对人类健康、社会秩序、生态环境等方面造成危害的消费品，如烟、酒、鞭炮、焰火等，体现“寓禁于征”的政策；二是奢侈品和非生活必需品，如贵重首饰及珠宝玉石、化妆品等；三是高能耗及高档消费品，如小汽车、摩托车等；四是不可再生和替代的消费品，如汽油、柴油等；五是有一定财政意义的产品，如汽车轮胎、护肤护发品等。

现行消费税采取三种征税办法：从量定额、从价定率、从量定额和从价定率的复合计税。对一些供求基本平衡，价格差异不大，计量单位规范的消费品实行从量定额征收，如啤酒、汽油、柴油等；对一些供求矛盾突出，价格差异较大的消费品实行从价定率征收，如金银首饰、化妆品、小汽车等；对卷烟、白酒实行从量定额和从价定率复合计税方法。

消费税作为中央税种，为中央财政提供了强大的财力支撑，与其他税种一起，为中央政府履行职能奠定了物质基础，提供了财力保障。近3年（2001——2003）消费税收入分别为：931.24亿元、1046.56亿元和1183.20亿元，占两税收入的比重分别为：14.59%、14.29%和13.88%，占中央税收收入的比重2002年为10.23%。

二、现行消费税税基存在的问题及分析

现行消费税制运行十年来，对保证国家财政收入、调整产业结构、引导社会消费、促进社会发展起到了积极作用。但现行消费税税制是在计划经济向市场经济转轨时期形成的，已经不能适应现行市场经济体制的要求，现行消费税存在的主要问题集中表现在两个方面：

（一）征税范围狭窄，消费税作为中央税收在生产、流转环节的调控作用大大削弱，已难以适应全面建设小康社会的发展要求。

1、难以对社会收入分配发挥调节功能。我国现行消费税政策是1994年税制改革中新设置的税种，当时消费税作为流转税制的重要组成部分，主要是在增值税征收范围内确定特定产品征收，以增强流转税制的调节层次。随着社会经济的发展，我国经济结构、产业结构和消费结构都发生重大变化,社会消费基础由原来的产品消费、低档服务消费，转化为产品消费和高档服务消费，而现行消费税调节作用则滞后于经济发展的步伐,未延伸到高级消费品和高级消费行为，调节功能难以发挥，故应因时而变，对消费税征收范围给予适当调整。首先应对高级消费品即奢侈品开征高额消费税。据来自法国巴黎百富勤的报告显示，中国已进入奢侈品消费初期。该机构测算，中国的中等收入阶层家庭6年后将达到1亿个，户均拥有资产达到62万元。分析师认为，随着中等收入阶层的崛起，中国的消费率还会不断上升，预计将从2002年的58%上升到2010年的65%、2020年的71%，接近发达国家水平。2002年世界名车陆续进入中国市场以来，每辆价格在888万元—1188万元的宾利车卖出了85量，劳斯莱斯、宝马等名车的销售量也大大超出预期。这种对奢侈品狂热不仅仅发生在汽车身上，还包括手表、时装和珠宝，全球最大的钟表公司瑞士Swatch集团最近推出一只该公司有史以来最贵的手表开价600万元人民币，在前不久北京展示会上被人买走；全球最昂贵的冰淇淋品牌哈根达斯在中国开了28家店，其中2003年就新增10家，这种原装冰淇淋在中国的售价要比美国本土高出不少，但它在中国市场一直以40％的速度增长。由此看来，中国的“冒富一族”正不吝金钱，以奢侈品来显示自身的实力，在国际市场上公认的奢侈品如高级化妆品、顶尖品牌的服装、宝石、豪华车、名表等目前在国内的销售业绩均节节攀升。对高级消费品征收高额消费税正能体现按能力纳税的原则。其次应对高级消费行为开征消费税。据调查，目前公认的高消费行为主要集中在高尔夫球、高级美容、按摩、桑拿、身体护理SPA、高级夜总会、高档餐饮等方面，这些场所多以俱乐部的面目出现，要想成为一名会员，一定要有鼓鼓的钱袋作后盾，拥有一张或几张价值不菲的金卡、会员卡更是身份和财富的象征，对在这些服务场所一掷千金的行为开征消费税，更能体现消费税调节社会收入分配差距的功能。再次应对部分普通消费品降低消费税率或免征消费税。现行消费税是1994年制定的，其征收范围是综合考虑到当时的经济发展状况、人民群众的消费水平和消费结构确定的，随着经济的发展、人民生活水平的提高，现行消费税征收范围不合理现象日显突出。像低档护肤护发品、香皂、花露水十年前也许还是奢侈品，但现在已经是大众消费的日常用品，尤其是花露水是我国特有的产品，近年来，由于其在配方上强化驱蚊、止痒功能，成为我国农村市场和城镇大众市场夏季消费的主要产品之一，成为生活条件比较落后地区和城市低收入家庭的日常生活必需品，产品价格很低。以占我国花露水市场70%以上的“六神”品牌为例，195毫升的产品出厂价为5.49元/瓶，消费税占毛利的46%，因此套在其身上的消费税“枷锁”应该去掉。

2、财政收入职能未尽发挥，对一些需求弹性相对小的非生活必须品不征税，未考虑税源稳定发展要求。我国消费税、增值税是从产品税沿袭改革而来，它规定在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收消费税,旨在调节产品结构、引导消费、增加财政收入和调节社会的财富分配。随着经济的快速发展，目前已经开征消费税的行业大多属于传统行业，有的已是夕阳产业，税源趋于老化，税收增量小，难以保证中央财政收入的持续稳定增长。特别是在我国经济结构、产业结构和消费结构都发生重大变化的前提下，应当开辟新的稳定的税源。从我国目前的实际情况看，考虑到国家财政的需要，还可以将一些消费普遍、税基较宽、界限清楚、便于征管，且具有一定财政意义的一般消费品和非生活必需品纳入消费税征收范围。

3、不适应开放的经济环境，对部分进口商品不征税，未能体现保护国内幼稚产品的部分关税替代职能。我国海关税收（包括关税和增值税）是财政收入中非常稳定，非常可靠的一个来源。加入世贸组织后，我国关税将在2004年降至9.4％。关税减让结束了我国对国内工业实施了长达40多年的高关税保护，这时消费税应作为一种非关税贸易壁垒，替代关税实行部分保护国内产业的职能。以葡萄酒为例，加入WTO，葡萄酒进口关税为65%，加上其他税费要超过100%。加入WTO后，葡萄酒进口关税将下调到14%，一些税费也相应取消，这样会比质量相当的国产葡萄酒价格还要低，作为新兴的葡萄酒生产和消费大国，国产葡萄酒将不可避免地受到冲击。因此，对部分进口产品征收消费税如：高档手表、高级女装、高档摄（照）像设备、游艇、高尔夫球具等，一方面可以适当减轻关税降低对财政收入的影响，另一方面也符合对民族幼稚产业保护的要求。

4、不适应可持续发展要求。现行消费税的征收范围对不可再生资源消费品征收消费税的仅有汽油、柴油，随着经济的发展，各种产业的兴起，人民生活水平不断提高，耗用不可再生资源的消费品以及对环境造成污染的消费品日渐增多，如：一次性竹木筷、建筑装饰材料、电池、一次性饭盒、一次性塑料包装袋、含磷洗涤用品、残留剧毒化学物质的农药、味精、高档纸等，对我国的自然资源和生态环境都有负面作用，保护资源和环境刻不容缓，现行消费税的征收范围，不能够体现“十五”计划中可持续发展的要求。

（二）消费税计税方法不能保证消费税税基免遭侵蚀，消费税名义税负高，实际税负低，中央财政利益受损。

1.“从量定额”征税方法以消费品销售数量为计税依据，与市场价格没有直接联系，利于公平税负。但由于其与消费品的销售价格脱节，缺乏税收弹性，在通货膨胀的经济条件下，易造成税收流失。

以汽油、柴油为例，我国一直采取“从量定额”的征收办法，目前汽油每升的消费税额为0.2元，柴油每升的消费税为0.1元，按照我国去年的原油消费量2.7亿吨计算，全年实现消费税约为500亿元，而油价在今年内已三次涨价，较去年涨幅10％以上，石油企业的利润急剧增长。中石油上半年的净利润达到452.9亿元，同比增长了17.3％，这其中油气产量较上年同期只增长2.7％，但销售收入却增长了21.4％，是产量增长速度的十倍左右，由于采用“从量定额”征收办法，国家没有从油品涨价中增收消费税。

再如白酒，2001年5月，白酒消费税由“从价定率”改为复合征收，当年实际增收酒类消费税5.8亿元，不到预期目标的1/10。这是因为全国白酒市场的70-80%是中低价酒，从量定额征收使得低价酒的税负大大增加，正规酒厂为了不亏损，必须调整产品结构，缩小规模，减少中低价酒的产量，全国白酒产量从1996年的顶峰801万吨下降到去年的372万吨。然而白酒市场是一个需求弹性不大的市场，高中低档酒都有着固定的消费群体，正规酒厂削减中低价酒的产量留出的市场空缺，被小酒厂纷纷占领，小酒厂生产隐蔽，无帐可查，而且很大部分是地下工厂，税收在此大量流失，据测算全国白酒行业一年偷漏税款在100亿元以上。

2.“从价定率”征税方法依消费品生产销售额为计税依据，由于强调在生产环节征税，纳税人通过转移定价大量侵蚀税基。全国酒类行业的通行做法是成立商业销售公司，后移部分生产环节，如将包装环节移至关联商业销售公司，从而将包装物及其押金剔除在生产成本之外，并将许多本应由生产厂家承担的广告、宣传等销售费用转移至商业环节支付，人为地压低产品的出厂价，规避消费税，以商补工。调查显示，白酒关联商业销售公司的全部销售成本中包装物成本占到50%，广告费用占25%，这两项费用本应由生产企业承担并计入产品成本，而现在则人为地被剥离到商业环节，使得白酒的出厂价格畸低。据测算，白酒行业的销售额如果按照批发价格来计算将是目前按出厂价计算销售额的3倍左右，税基遭到严重侵蚀。

三、优化消费税税基应遵循的原则

根据国家社会经济发展、消费结构变化情况及宏观经济政策，适当扩大税基，进一步增强消费税调节功能，提高消费税对经济社会发展变化的适应性，优化消费税税基应遵循以下基本原则：

1、筹集财政资金，为中央政府提供稳定的财政收入。

组织收入是税收的首要职能，也是税收最基本的职能，同样，组织收入也是消费税的首要职能。最优税制理论表明，对需求弹性小的消费品课税，既能取得财政收入，又不会对经济带来超额负担；对闲暇互补的商品课征高税，对经济也不会带来扭曲。因此，对需求弹性较小的非生活必需品（如，烟、酒）征收高税，对闲暇互补品（如，高尔夫、摩托艇、歌舞厅等）征收高税，是可行的且是最优选择。消费税是中央税，对上述产品征收高税，能为中央政府取得更多的财政收入。

2、调节国民收入分配，对高档消费品和消费行为课税。

从单个税种来看，一国可以设置比例税率，按同一比例对所有的商品、行为或收入课征同一税收，如，增值税。但从整个税制来看，一个国家的税制设计应是累进税制（当然，并非一定实行累进税率），即，对高收入者征收较高比例的税收，对低收入者征收较低比例的税收。消费税能充分体现量能负担原则，在普遍征收增值税的基础上，对高收入者消费的高档消费品和消费行为再课征一道消费税，进而调节高收入者的收入水平。

3、优化资源配置，保护资源和环境，体现可持续发展战略。

资源是稀缺的，所以才要研究如何配置资源才更有效率，如何利用资源才使资源更好的发挥作用，人们在利用资源满足自己需求的同时，会产生各种各样的问题，如，环境污染问题，过度消耗自然资源问题，偏好劣值品问题。政府可以利用税收手段对人们的消费行为进行调节，使资源得到更好的利用。通过征收消费税限制某些消费品的消费和生产，引导社会将资源配置到更合意的产品和劳务上，而取得的税收收入还可用在改善环境，提供优值品上，进而促进整个社会协调有序和可持续发展。

4、考虑地方财政利益，降低税收征管成本，实行央地共享。

优良的税制不仅在制度设计上体现公平和效率，而且在征收管理和纳税人奉行上也效率高、成本低。作为中央税的消费税，为中央财政筹集了可观的资金，但在消费税的征收管理上，存在着因地方政府干预带来的收入混库、人为延期纳税、藏富于企业等问题；同时，也给地方国税部门的征管工作带来不便。因此，为了提高征管效率，降低征管成本，消除征管阻力，做到应征尽征，可以考虑将消费税改为中央地方共享税。

消费税实行央地共享的另一个重要理由是：烟草业和酿酒业往往是经济落后地区的支柱产业，消费税中的烟税和酒税成为经济落后地区税收收入主体，而消费税全额归中央，这使落后地区捉襟见肘的财政状况得不到改善，产业结构升级、加快经济发展的愿望成为泡影，进而出现越征越穷，越穷越征的恶性循环。若实行央地共享，地方政府就能有部分财政资金用于改善地方环境，发展地方经济，同时，对解决本地区的“三农”问题也大有裨益。

四、优化消费税税基的建议

（一）合理调整消费税征收范围

1.扩大征收范围。①高档消费产品：游艇、摩托艇、高挡摄（照）相器材、高尔夫球具等；②高档消费行为：高尔夫等；③高消费服务业：网吧、歌舞厅、游艺厅等；④高能耗、污染环境产品：皮毛制品、一次性木筷、建筑装饰材料、高档纸尿布、高档卫生纸、电池、贺卡、香口胶、味精等；⑤开辟新税源：软饮料、水泥等；⑥部分进口商品：高档手表、高级女装、高档摄（照）像设备。

2.调整出原有部分征收品目。①非奢侈消费品：中、低档护肤护发品、金银首饰等；②国家鼓励消费产品：低污染排放小汽车等；③不构成最终消费的中间产品：汽车轮胎等。

（二）合理确定征税方法和计税依据

1、从价定率征税，以销售额为计税依据的产品选择及考虑；价格品种比较丰富、价格差异悬殊的产品适合从价定率征收，大部分产品适合此类征收办法。改进目前一些不适应社会发展的税率设计，如对达到国际标准的低排量汽车、低排量摩托车应调低消费税税率。

2、从量定额征税，以销售量为计税依据的产品选择及考虑；主要应选择一些供求基本平衡、价格差异不大、计量单位规范的消费品，啤酒、黄酒等价格比较平稳，品质比较单一，适合从量定额征收。

3、复合征税以销售额和销售数量为计税依据的产品选择及考虑。

将石油列为复合征税范围。由于烟、酒、石油类产品需求弹性相对较小，拥有稳定的消费群体，复合征收对消费市场的冲击不会太大；

实行差别定额制度，目前对烟和酒实行的是单一定额和从价定率相结合的复合计税法，单一定额与售价完全脱钩，数百元一瓶的酒和几元钱一瓶的酒定额相同，对于白酒市场中占70％－80％的中低价酒来说，难以负重，未来可按照售价划分出若干档次，不同的档次执行不同的定额税率，更能体现出公平的原则，维护市场的稳定与安全。

（三）合理制定优化消费税税基配套管理措施

1、针对避税现象严重行业，采取有效的反避税措施，保护消费税税基不受侵蚀。

对前述白酒行业规避消费税的行为，应采取以下措施：①按组成计税价格征收消费税。严格按照国家规定的成本利润率计算出的组成计税价格确定消费税税基。②不以白酒生产厂家向其关联销售公司收取价格计征消费税，而是以关联销售公司对外销售价（含包装物及包装物押金）确定消费税的税基。③加强对关联销售公司的认定管理。对工业企业把简单加工或包装环节后移关联的销售公司核算时，应对该销售公司按照工业企业进行管理，征收消费税，防止人为地转让定价规避消费税。

2.选择部分产品将消费税征管环节后移到离消费行为最近的零售环节，消费税改价内税为价外税，实行贴花征税。

国际上很多国家的消费税是在消费环节征收的，真正体现了“谁消费谁纳税”，我国的消费税由于是从产品税变革而来，一直在生产环节征税，从企业避税方法花样翻新、地下小厂越关越多的现实情况出发，应选择部分产品将征税环节后移到消费环节，改价内税为价外税：如汽车、摩托车的征税环节可移至零售环节，实行一车一票，在交通部门上牌照时必须查验消费税票，并加盖“已上牌”章或实行贴花征税。