行政案件制度调研报告

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国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要完善行政执法机关的内部监督制约机制。食品药品监督管理部门担负的重要职能之一是查处制售假冒伪劣药品、医疗器械案件，实施对案件的审核监督，保障药监部门正确行使行政处罚职权，是完善药监部门内部监督的有效形式，也是依法

行政的必然要求。

一、出台背景

国家食品药品监督管理局1号令了《药品监督行政处罚程序规定》（以下简称《程序规定》），根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定，对违反药械管理实施行政处罚的具体程序作出了明确规定。主要包括管辖、立案、调查取证、处罚决定、执行与结案等五大部分，其中处罚决定一章规定了一般程序、听证程序和简易程序三种不同的适用程序。适用一般程序的案件，处罚决定的作出主要经以下几步：案件承办人调查终结后提交调查终结报告，经药监部门组织合议提出处罚意见，对当事人作行政处罚事先告知，听取当事人陈述、申辩，承办人填写《行政处罚审批表》，经承办机构负责人审核后报部门主管领导审批，重大、复杂案件经部门领导集体讨论后，作出处罚决定书。对规章规定的处罚较重的案件，适用听证程序。药监部门应送达《听证告知书》，并视情况根据听证意见或经集体讨论作出处罚决定。适用简易程序的行政处罚，则可由执法人员当场作出。

按照该《程序规定》，行政处罚案件实现了查处分离，即除当场处罚程序外，案件调查与作出处罚分别经不同层面、不同程序进行。同时对案件承办机构负责人规定了对报经审批案件负审核职责。实践中，药监部门在执行《程序规定》的同时，大都另行规定了相对独立的案件审核程序，即由部门法制机构或专兼职法制人员另行对行政处罚案件进行法制审核，以期实现查、处、审三分离，加强内部监督，更好地保证药监部门正确行使行政处罚职权，避免违法行政。我局于2007年7月并施行的《行政处罚案件审核办法》（以下简称《案审办法》），正是基于这一执法理念而制定，由局案审机构对本局案件承办机构已经调查终结并提出处罚意见的行政处罚案件进行审查、复核，并提出书面审核意见或建议的内部执法监督制度。

二、主要内容

《案审办法》对案件审核的定义作了界定和说明，其内容主要围绕加强执法监督，促进依法行政这一目的展开。主要内容包括：

1、案件审核机构及其职能。局成立案件审核委员会，除局领导集体，职能机构负责人也为组成成员。一般行政处罚案件由法制审核人审核。重大、复杂行政处罚案件，根据相关判决、行决定、通知需重新作出行政处罚的案件，由案件审核委员会审核，简易程序案件在送达《当场处罚决定书》后，抄送备案。

2、相关程序性要求。包括审核回避制度，审核时限要求，审核采取的阅卷、会审、联合取证等形式，以及经审核建议修正、纠正或补充的案件再次审核等内容。

3、案件审核介入的时机。规定案件承办机构要在案件调查终结之后进行合议，并草拟行政处罚决定书，经案件承办机构负责人在《行政处罚审批表》上填写审核意见后，连同案卷材料送交案件审核机构审核。也就是说，选择在报送审批作出处罚决定前进行案件审核。

4、案件审核范围。案件审核范围点多面广，主要有：管辖权的合法性；当事人的情况，包括主体的确定，名称的准确，法定的行政行为能力和责任能力；案件事实的完整、清楚，证据的真实、充分、有效，对违法所得的计算认定的准确、有据；对违法行为定性的准确性，适用法律法规条文的正确性，处罚种类、幅度的恰当性；程序的合法，手续的完备，行政强制措施的正确使用，按规定告知，保障当事人的陈述、申辩和听证权利；有无超越职权或滥用职权的情况；处罚决定书文稿格式的规范表述以及其他应审核的事项。

5、案件审核后须提出书面意见或建议。对事实清楚、证据充分、定性准确、处罚适当、程序合法的，同意办案机构意见；对需要办案机构补充材料或补办手续的，建议其补充或补办；对超出管辖范围的，建议案件承办机构按有关规定办理移送；对事实不清、证据不足、办案程序违法的，建议案件承办机构补证或纠正，并将案卷材料退回；对违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，提出不予处罚的建议；对违法行为不能成立的，建议撤销案件；对定性不准、适用法律不当、处罚幅度不当的，建议案件承办机构进行修正；对情节复杂的，或者重大、疑难的案件，建议提请集体讨论；对违法行为涉嫌犯罪的，建议移送司法机关处理。

6、责任承担及审核表文书规范等内容。关于责任的具体表述是，因审核错误，导致违法或明显不当的行政处罚的，依照《行政执法过错责任追究制度》追究责任。

三、得失分析

《案审办法》实施一年来，基本实现了加强内部监督，促进依法行政的预期，取得较明显的实际效果。第一、由于案件审核相对独立于办案，“旁观者清”，较多依赖案卷现有材料进行分析、把关，较少依赖“先入为主”的主观判断，有利于间接地促进案件承办人积极调查、尽可能地全面收集并固定证据，确保案件经得起严格审核，从而确保处罚决定的作出具有公正性。第二、案件审核起到了很好的“拾遗补缺”的作用，能够及时发现文书制作中诸如漏字、错字、多字等笔误及证据材料存在的细小瑕疵，如签字不够规范、数字不够精确等，还有日期笔误等可能影响案件程序合法性的“小”漏洞，甚至入卷检验报告书用印不全等极少出现的情形。发现问题并及时补正，及时纠正案件承办人不合理的文书制作习惯，促进案卷质量的提高，确保处罚的合法性。第三、在自由裁量权方面，审核人虽不参与合议，但可根据情节相似的同类案件的处罚辐度，对个别案件疑似畸轻畸重提出疑问或建议，做到“一碗水端平”，确保处罚决定的公平性。此外，案件审核制度的执行，也督促办案人员在执法过程中加强自律，防止滥用职权、失职渎职等违法违纪行为的发生。案审记录作为考核评价案件承办人员工作质量的标准之一，也促使执法人员提高办案质量，提高工作效能。

《案审制度》在执行中也存在不尽人意之处，在某些方面也存在不利影响。其一，表现在造成案件承办人员逐渐产生依赖倾向，出现案件未调查终结或尚未合议即征询审核意见，甚至个别案件立案与否、如何确定案由这类本应由承办机构自主决定的事项也征询审核意见的情形，承办人过多地受审核意见左右。这种情况的出现，一方面对执法人员办案的独立性造成干扰，反而有违制定此项制度的初衷，另一方面，“提前介入”也不利于案件审核相对独立性的实现，对审核质量或多或少有不利影响。其二，因重大案件集体讨论人员与案件审核委员会成员大多重合，对重大、复杂案件，适用听证的案件等已经集体讨论，《案审办法》实际执行中，此类本应进行集体审核的案件甚至从未进行集体审核，仅经法制审核人员审核。集体审核制度流于形式，可操作性差。与此同时，由于有案件审核把关“保底”，案件承办机构几乎把“阅卷权”都留给了案件审核关，承办机构负责人淡化了规章赋予的审核责任。第三、责任规定不细。责任不细既影响《案审办法》的科学性和全面性，也影响着制度执行的实际效果。对于执法过错的追究，何种层面应承担何种责任，因审核改变造成过错或是审核同意（未发现问题）造成过错，集体过错与个人过错责任的承担，以及责任的具体内容等，都期待着进一步去明确和完善，形成科学、完善的责任体系。