人口计划生育工作调研

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*位于云南东北部，昭通市西南面，地处滇中经济圈与攀西经济圈交汇处，是一个有着50余万人口的山区农业县。交通、通讯不便，经济文化落后，人口基数大，群众传统的生育观念根深蒂固，人口问题成为制约我县全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。如何统筹解决人口问题，全面加快小康社会建设进程成为*县亟需解决的问题。

一、*县人口与计划生育工作的现状

*县从70年代末期推行计划生育工作以来，历经群众从不接受到逐步接受，再到今天的不得不接受的曲折艰难历程，凝聚了历届县委、政府及全体计生工作者的辛勤和汗水，特别是*年以来，为实现“十一五”期间“三年还清历史旧帐，四年步入良性轨道，五年赶上全省平均水平”的人口与计划生育工作目标，县委、政府加大“一放二扎”力度，强势推进计划生育工作，取得了可喜的成绩。就人口出生率一项指标，已由“三普”时的34.79‰下降到*年的13.63‰，其余指标取得了“四增三降”的显著成效。“四增”：一是计划生育率为87.82%，比*年的83.34%增长4.48个百分点；二是综合节育率为81.49%，比*年的81.14%增长0.35个百分点，特别是二扎率由*年的16%上升到*年的46%，上升了30个百分点；三是社会扶养费征收*年为150.767万元，*年为297.71万元，增加136.943万元；四是农业人口独生子女办证由*年的3800余户到*年的4847户，两年净增1000余户。“三降”：一是人口出生率由*年的16.05‰降到*年的13.63‰，下降2.42个千分点；二是人口自然增长率由*年的10.55‰降到*年的7.59‰，下降2.96个千分点;三是计划外出生人数由*年的1362人下降到*年的702人，减少了660人。

二、*县人口与计划生育工作存在的困难和问题

目前，我县的人口形势面临第四次生育高峰期的到来，人口发展处于数量、素质、结构、分布互相交织、综合作用的历史时期。特别是上个世纪八十年代出生人口进入婚育年龄，符合政策生育一孩、二孩的人口明显增多，低生育水平存在反弹的现实风险，这些人群已经成为新的劳动力阶层，直接影响到就业和社会保障。加之，随着城镇化建设的推进，人口的转移流动影响到资源配置、社会管理和公共服务。城乡人口发展不平衡、农村留守人口越来越少，而且大多为老弱病残者，影响农村经济社会发展后劲。人口分布结构、年龄结构不合理，出生病残智障缺陷依然存在，出生人口性别比居高不下等，制约着经济发展和和谐社会建设。

（一）持续稳定低生育水任务艰巨

虽然经过多年的艰苦努力，我县人口与计划生育工作取得了显著成绩，常住人口计划外生育得到有效的控制，但随着第四次生育高峰的来临，育龄妇女总数不断增加，政策内生育水平逐步上升，加上外出务工人员的增加，部分人群借外出务工而“超生”、“抢生”的行为难以杜绝，这给计划生育工作监管带来难度，稳定低生育水平任务艰巨。

（二）传统生育观念没有从根本上得到转变

《人口与计划生育法》明确规定：“国家倡导一对夫妇生育一个子女；符合法律、法规规定的，可以要求安排生育第二个子女。”实行计划生育以来，尽管人们的婚育观念有了很大变化，但由于经济水平的限制，我县农村养老保障仍然以传统的家庭养老模式为主，这使得广大群众不得不把生儿育女直接同“养儿防老”联系起来，“早生孩子早享福”、“多子多福”等传统观念仍然占据着很多人的思想，群众的生育意愿与现行生育政策尚有较大差距，不能以理性的态度和发展的眼光对待计划生育，严格按政策生育还未成为广大育龄群众的自觉行为。

（三）流动人口监管困难

近年，全县加大了“一放二扎”节育措施力度，常住人口计划外生育得到有效的控制。但是，人们的生育观念仍然没有从根本上转变，生儿子和多生的愿望还较为普遍，部分人群借外出务工而“超生”、“抢生”；由于外流人口数量较大，分布广，流动性强，导致外流人口孕情难以掌握，措施难以落实、惩处难以到位，使其成为计划外生育的主要对象，这给人口与计划生育工作监管带来难度，也是导致计划生育率低的主要原因。

（四）出生人口性别比严重失衡

联合国认定的出生人口性别比正常值域标准为102-107，*县自“七五”以来，出生人口性别比就开始出现上升趋势，“八五”期间持续增高，到“十五”期间已达到惊人的程度，据计生部门统计数据显示，“九五”以来的10年间，出生人口性别比平均值为133。虽然近年来，通过广泛开展以“关爱女孩”为重点的婚育新风进万家活动，人口性别比有所下降，但到*年9月，出生人口性别比仍为122.2，有的乡镇甚至达到206，出生人口性别比严重失衡，远远超出联合国认定的正常值域。

（五）旧的工作体制难以适应新形势的工作需要

党的十六届三中全会提出了科学发展观，其核心内容就是以人为本，随着民主政治建设的推进和计划生育“七不准”纪律规定的出台，计划生育工作的方法已由单一的行政手段向宣传、教育、鼓励、引导等多种渠道转移，这要求我们必须创新工作机制和方法，但是，长期以来形成的工作模式已使一些部门难以适应新形势下创新的工作机制，硬办法不敢用、软办法不管用、老办法不能用、新办法不会用，致使节育措施落实难、违背政策生育查处难、社会抚养费征收难、流动人口管理服务难。

（六）阵地和队伍建设跟不上现行计划生育工作的步伐

随着“一放二扎”工作力度的加大，对计划生育工作的质和量都提出了新的更高的要求，由于财力匮乏，我县计划生育服务站所建设标准低，器械配备不全，设施陈旧老化，检测手段落后，个别乡镇计生所在业务量大时还要向卫生院借用病房。2004年以来，我县聘任了238名村级计生宣传员和4名社区流动人口管理员开展计划生育基层工作，受文化水平和自身素质的限制，加之待遇偏低，没有养老保障，缺乏合理的激励措施，计生工作难度大等原因，导致计生宣传员责任心不强，敬业精神差，随意性大，队伍不稳定，使得当前计生基层基础工作不扎实，服务方式和方法缺乏创新，一定程度上阻碍了当前计生工作的有序推进。

三、对策及思考

*年12月17日，《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔*〕22号）全面颁布，明确指出了计划生育工作进入新阶段后，要做好以稳定低生育水平、提高出生人口素质、治理出生人口性别比、完善流动人口管理服务体系、积极应对人口老龄化为主的计划生育工作，既要严格控制违背政策生育，实现少生优生，又要疏导符合政策生育，提倡晚婚晚育；既要严格控制人口数量，又要促进出生人口素质提高；既要引导人口合理分布，优化人口结构，又要满足广大群众生殖健康需求；既要以人为本，维护群众利益，又要依法行政，综合治理人口问题。当前，我县处于“还清旧帐”的最后一年，是全县计划生育工作承前启后、转轨转型的关键时期，我们在狠抓“一放二扎”的同时，要着力实现“五个转变”，即：要围绕发展、和谐两大主题，从单纯控制人口数量向人的全面发展，统筹解决人口问题转变；要强化利益引导，从“处罚多生为主”向“奖罚分明、以奖励少生为主”转变；要坚持以人为本，从传统单一行政管理模式向管理与服务并重的模式转变；要坚持群众路线，由单纯强调责任目标向同时注重机制优化、群众满意转变；要抓住白鹤滩电站建设机遇，使人口负担大县向人力资源强县转变。”这“五个转变”要求我们不能因循守旧，固步自封，用老眼光看新问题，用老做法抓新工作，一定要审时度势，转变观念，根据自身实际做出相应调整，努力做好新时期人口计生工作。

（一）增强齐抓共管的合力，确保工作上水平

计划生育工作涉及千家万户，量大面宽，情况复杂，仅靠计生部门的力量是不够的。我县除设有计生行政主管部门外，专门成立了人口与计划生育工作领导组，并随着人事的变化而不断调整充实领导组成员，这说明计划生育工作涉及到方方面面的力量和资源，县计生领导组成员单位，对搞好计划生育工作有不可推卸的责任。要从大局出发，牢固树立“一盘棋”思想，坚决克服松劲厌战、盲目乐观的思想倾向；坚决克服计生工作是计生部门的事，与己无关的片面认识；坚决克服抓经济一手硬、抓人口控制一手软的错误倾向，切实把计划生育工作放在构建“和谐*”的高度，充分认识搞好计划生育工作的重要性，坚持与经济工作同部署、同检查、同落实，做到领导到位、责任到位、措施到位、指导到位、投入到位、落实到位。同时，进一步明确计生领导组成员单位的职责，并督促履职到位，夯实各级各部门的责任，形成计划生育工作齐抓共管、综合治理的格局。

（二）强化宣传教育，大力倡导婚育新风

做好计划生育工作，教育引导群众转变观念是关键。要把宣传教育工作摆在突出位置，贯穿到计划生育工作始终，创新宣传教育形式，把宣传、咨询、服务融为一体，深入开展以婚育新风进万家为主题的各类宣传教育活动，充分发挥乡村两级计生阵地的作用，真正使婚育新风进乡村、进农户、进社区、进家庭。逐步在县电视台和白鹤滩之窗开辟计生宣传栏目，定期宣传计生政策法规、婚育保健知识和先进事迹，大力营造浓厚的宣传氛围，使群众耳濡目染，受到潜移默化，树立先进、文明、科学的婚育观念，自觉执行计划生育。

（三）注重政策引导，健全完善利益导向机制

利益引导是计划生育的治本之策，逐步建起一个奖、优、扶、免、保、助“六位一体”的计划生育利益导向机制，是促进农民群众自觉遵守计划生育基本国策的有效手段。一是利用现有的惠农政策，如：整村推进、新农村建设，易地搬迁等项目，在总资金量不增加的情况下，向农村计划生育户重点倾斜，对违法生育户的扶贫补助资金加以限制，扶贫部门暂不扶持、民政部门暂不救济、其他部门暂不帮助，直至其履行计划生育手术为止。二是设立“计划生育家庭困难救助基金”，对计划生育家庭中因父母或子女死亡、伤残、手术并发症等原因造成家庭生产生活特别困难的实施救助，并优先将农村计划生育困难人群纳入农村最低生活保障。三是抓好优先优惠政策的制订和落实工作。制定出台《关于对农村计生家庭实行奖励扶助的实施办法》，把党和政府的关怀送到计生户家中。尤其是一些新的农业发展项目，同等条件下优先安排计生重点管理对象，既便于计生部门管理，又使计生工作对象自我约束、自我管理，实现少生快富。

（四）深入开展“关爱女孩行动”，在性别比治理上求实效

扎实推进“关爱女孩行动”，以消除性别歧视为重点，推动制定有利于女孩和妇女健康发展的社会经济政策。争取在扶贫济困、慈善救助、贴息贷款、就业安排和项目扶持中，对计划生育女儿户予以倾斜。协调有关部门，建立严格的监管制度，加强B超检查和人工终止妊娠登记、孕情检测、孕产过程管理，完善执业资质认证和B超使用准入制度。建立综合治理出生人口性别比的跨地区协作机制，对出生人口性别比严重偏高的乡镇实行重点监控、集中治理，确保出生婴儿性别比逐年下降。组织相关部门开展“关爱女孩行动”督查活动，促进有利于女孩成长的社会环境的形成。

（五）创新活动载体，开展计生优质服务活动

一是在加强基础硬件建设的同时，坚持开展“计生送健康乡村行活动”。做到“五关怀”，即关怀计划生育困难家庭、关怀育龄群众生殖健康、关怀独生子女、关怀女孩健康成长、关怀基层计划生育工作者。做好优生监测、出生干预、生殖疾病预防等工作，降低出生缺陷，提高出生人口素质和育龄群众生殖健康水平。二是增强服务意识，抓好医学监护工作。强化孕情监测，是杜绝计划外生育的有效措施。乡、村两级计生服务人员要增强服务意识，主动上门为已婚育龄妇女搞好医学监护、妇女病防治及普查工作，特别是要把未落实绝育措施的已婚育龄妇女纳入重点监护对象，努力扩大监护面，并通过开展“三结合”（查体、查环、查孕相结合；检查与治疗相结合；检查与宣传、服务相结合，送医、送药、送优惠政策和致富信息上门），提高计划生育技术服务能力和服务水平，寓管理于服务中，以技术服务为核心开展好计划生育服务，确保应接受医学监护的人群监护率达95%以上，堵住计划外生育，特别是计划外多孩生育。

（六）加大流动人口管理力度

推动建立流动人口计划生育管理服务“一盘棋”机制，建立流动人口计划生育管理联席会议制度。严格执行《*县流动人口计划生育工作管理实施办法》（巧政发〔*〕82号），遏制为超生而流动和在流动中超生的行为。形成公安、工商、民政、计生等部门齐抓共管，各负其责的工作格局，落实好“流动人口计划生育由常住地户口所在地和居住地人民政府共同管理”的规定，建立流出人口台帐，做好跟踪、服务、管理和信息交换工作，了解流出人口去向，加强与流出地的联系，积极开展“双向管理、区域协作”，强化信息交流，确保双向管理服务的有效性、及时性。做好源头互动，开展源头服务，提高外出务工农民自觉接受流入地监管的意识。

（七）加强计生队伍建设，努力提高计生队伍素质

建设一支高素质、专业化的计生队伍，是抓好计生工作的重要组织保障。要通过多种途径，选调和聘用一批热心计生工作的同志充实乡、村计生队伍，切实加强对计生干部的教育、管理和培训，努力建立一支思想合格、业务精湛、爱岗敬业、乐于奉献、善于服务的计生队伍，实行村计生宣传员“乡聘、村用、县备案”，工资由县级统筹，实行保底工资与绩效工资相结合，每月适当扣取责任金，根据年终考核成绩给予返还的方法，增强其工作积极性。抓住深化事业单位改革和推进农村综合改革的机遇，稳定机构、强化队伍，深化干部人事制度改革，加快干部队伍职业化、专业化建设步伐。

（八）创新计生工作方式

新形势下对人口与计划生育工作提出新的更高的要求，新时期的计划生育工作应开展以节育技术服务为重点的计划生育优质服务，坚持以人为本，实现工作思路和工作方法“两个转变”，这是广大育龄群众对计划生育的迫切需要，也是树立人口与计划生育工作新的良好形象的必然选择。我们要把建立健全计划生育管理服务体系作为当前的计划生育工作的重点，争取形成特色鲜明的行政部门、服务机构、自治组织、群众团体等计划生育工作机构目标一致、上下互动、信息共享、运转高效的科学管理格局。把稳定低生育水平、提高出生人口素质与增进群众生殖健康统一起来，以优质服务的理念推进新的管理机制的建立和落实，不断创新计划生育工作服务方式，坚持依法行政、思想教育和利益导向相结合；建立健全依法管理、村民自治、协会工作；完善优质服务、政策推动、综合治理三个方面的长效工作机制，坚持不懈地抓好新时期的人口与计划生育工作。