以工代赈建设调查思考

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以工代赈，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。现阶段，以工代赈是一项农村扶贫政策。国家安排以工代赈投入建设农村小型基础设施工程，贫困农民参加以工代赈工程建设，获得劳务报酬，直接增加收入。

古今中外，以工代赈都是政府推进经济建设或济贫救灾的重要举措。北宋时期，就有救济对象通过参加公共工程建设获得赈济物的特殊救济方式。这种方式有别于钱赈、粮赈、粥赈等单纯救济形式，因实现了“救济”与“建设”的结合而得到广泛运用。如历史上对都江堰等大型水毁工程的修复，大多采取以工代赈方式。改革开放以来，以工代赈作为开发式扶贫的重要手段，为改善贫困地区基础设施条件和落后面貌，促进资源开发和生态环境保护作出了巨大贡献。在我国从总体上已经进入“以工促农、以城带乡”的发展新阶段，党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的决定。以工代赈如何融入新农村建设，完成扶贫和新农村建设的双重使命，是我们必须思考和回答的问题。为此，我们对*县实施的以工代赈项目建设进行了调查。

一、*县以工代赈二十四年取得的辉煌成就

*，一直是国家和省、市关注的贫困地区，是扶贫攻坚的主战场。*县的以工代赈项目自1984年开始实施，得到上级的极大关怀和倾斜，二十四年来，以工代赈项目同全县人民风雨兼程，项目资金投入到农村基本农田建设、交通、水利、林业、畜牧、农村通讯等领域，使党和政府在贫困山区广大群众的心目中无愧地树起了一座历史的丰碑。

（一）项目投资及建设规模

二十四年来，*县共投入以工代赈资金1.1亿元，实施了基本农田建设、新建桥梁、新建公路、改造公路、除险加固水库、三面光渠道防渗处理、建人畜饮水管网工程、治理水土流失面积、植树造林、人工种草等项目。

1.基本农田建设

投入资金1414.77万元实施基本农田建设，建成坡改梯3.76万亩，中低改4.1万亩。

2.林业建设

投入资金764.15万元造经济林6.6万亩，造生态林5.5万亩。

3.发展畜牧业

投入资金302.94万元发展畜牧业，实施人工种草3.7万亩，建年产1000吨饲料厂一座。

4.水利建设

投入资金4445.39万元实施水利工程，除险加固水库2座，三面光渠道防渗处理290.15公里，新建设倒虹吸2.94公里，新建输水隧洞1.356公里，改造输水隧洞5.78公里，建防洪堤0.52公里，建水窖6236个蓄水12.5万立方米，建人畜饮水管网工程23件，治理水土流失面积24平方公里。

5.交通建设

投入资金2965万元，新建桥梁18座630延米，新建公路143.5公里，改造公路178公里。

6.农村通讯

投入资金148.5万元用于农村通讯建设，新建农村通讯杆线10.8公里，改造农村通讯杆线111.9公里，建光缆85公里。

7.其他项目

投入资金959.25万元，实施易地扶贫搬迁安置、商业网点修复、热区水果开发、绿色希望工程、退耕还林、片区综合开发等项目。

（二）覆盖范围和投资领域

1.覆盖范围

从实施的范围来看，*县的以工代赈项目覆盖了全县所有的乡镇，如1991年至2000年实施的人工种草项目，覆盖了药山、*营、东坪、铅厂、崇溪、马树等6个乡镇；1993年实施的农村通讯项目，覆盖了铅厂、红山、药山、马树、包谷垴、大寨等6个乡镇；1990年至2004年实施的坡改梯、中低改等农田建设项目，以及1984年至2007年实施的水窖、管网、渠道、隧洞、水库除险加固、小流域治理等水利项目，覆盖了全县年有的乡镇；2001年至2007年实施的片区综合开发项目，覆盖了大寨、蒙姑等乡镇；1990年至1992年巧蒙公路改造27公里及5座配套桥涵，1993年老店、包谷垴20公里公路改造，1994年中寨公路改造10公里，1995年改造炉房公路20公里，1996年新建炉房公路13公里，1998年至2000年改造毛店子至东坪公路29公里及配套桥涵，2001年至2003年修建的红东公路及配套桥涵，2003年至2005年修建的哨红公路、段小公路及配套桥涵，以及1990年以来所修建的乡村公路配套桥涵等交通项目，覆盖了全县年有的乡镇。由此可看出，*县的以工代赈项目覆盖范围相当宽泛。

2.投资领域

二十四年来，*县共投入以工代赈资金1.1亿元，涉及到的领域有农业、林业、水利、交通、通讯等，实施的项目有坡改梯、中低改、造经济林、造生态林、人工种草、建饲料厂、水库除险加固、渠道防渗处理、建倒虹吸、建输水隧洞、建防洪堤、建水窖、建人畜饮水管网工程、治理水土流失面积、建桥梁、新修公路、改造公路、建农村通讯杆线、建光缆线、易地扶贫搬迁安置、商业网点修复、热区水果开发、绿色希望工程、退耕还林、片区综合开发等。

（三）效益分析

*县的以工代赈项目都面向农村，都是为了夯实农村基础设施，最终目标都是为了农村贫困人口早日脱贫，以工代赈项目实施的目的就是为了扶贫攻坚，为了突出扶贫效益。如：交通项目受益群众达50余万人，有效地改善了贫困山区交通闭塞及晴通雨阻的状况，有力地促进了农村商品经济的发展；水利项目新增灌溉面积16余万亩，解决了6万余人、8万余头畜的饮水困难，真正起至了“命脉”作用。以工代赈项目的实施，可以组织当地的剩余劳动力参与，如：渠道、水窖、公路的修建、植树造林等施工技术要求不高的工程，农民不仅可以从工程建好后长期受益，而且可以投工从工程施工中获取劳务报酬，短期受益。*县仅2001年以来，当地群众就获得了以工代赈劳务报酬600余万元。

二、对以工代赈的政策特性分析

以工代赈是一项特殊的扶持困难群众的政策措施，其自身特有的基本属性，构成了以工代赈政策的特殊性和复杂性。只有正确认识和把握以工代赈的基本特性，才能执行好、运用好以工代赈政策，管好用好以工代赈资金。

（一）独特的双重性

以工代赈的两个基本职能，即“建设”与“赈济”，构成了以工代赈的基本内涵。以工代赈资金的投放，一方面，通过以工代赈工程建设，形成“硬件”，以工程设施的形态实现投资回报；另一方面，通过组织困难群众参加工程建设，并以发放劳务报酬实现赈济。以工代赈资金既有建设性质，又有赈济性质。从扶持效果看，既包括工程扶持，又包括就业和发放实物、现金扶持。以工代赈的双重性内涵，反映了其内在的矛盾性。建设和赈济作为矛盾的两个方面，既有对立性，又有同一性，双方互为依存，缺一不可。以工代赈自身固有的矛盾性，要求我们在操作中，要统筹兼顾，在不同的情况下可以有所侧重，但不可偏废。

以工代赈的双重性在实施中派生出了多方面的矛盾。如工程扶持和报酬赈济的矛盾，长期效益和短期效果的矛盾，扶贫开发与抗灾救灾的关系，实物支付与现金支付的关系等等。这些关系和矛盾的存在，加大了政策执行的难度，要求我们更深刻的把握，更全面的理解。必须看到，在以工代赈内部诸多矛盾关系中，贯穿始终的、处于主导地位的，是“人”与“物”的关系。只有把人的因素放在第一位，坚持以人为本的理念才是正确的。

（二）广泛的公众性

以工代赈的工程效益、参与主体和受益对象都必须直接面向大众化意义上的困难群众。从政策上看，这一点是毫无疑问的。就公共工程而言，项目区的群众都有同样的机会和权力分享工程效益。而就与农户直接挂钩的建设项目而言，虽然有的属于分户建设、个体受益，但通过各级政府统一规划、立项和组织实施，最终以解决整体上的问题和困难为目标。

以工代赈的公众性是由其本质决定的。首先，以工代赈的基本目标和主要任务，是改善发展环境，帮助困难群众增强自我积累、自我发展的能力，为当地的整体发展打基础。其次，以工代赈资金来自于中央财政，公共财政要求政府提供公共产品，面向整体，体现公平，规避风险。再次，虽然以工代赈建设项目一般规模不大，但其基础性、整体性特征明显，从规划设计、建设立项和组织实施上，都无法以直接针对特定的农户个体安排。这也是为什么以工代赈在操作上不能机械地提“进村到户”的原因。

实现以工代赈的公众性，要求我们在组织实施中，把能否同时促进多数群众增收作为衡量建设效益的基本标准和项目立项的基本条件，坚持基础设施建设，切实改善群众生产生活条件，真正做到面向多数贫困人口和困难群众。

（三）明确的适用性

以工代赈是扶贫济困与工程建设的统一和有机结合，缺其一则不能称之为以工代赈。二者的统一性，决定了以工代赈具有明确的适用条件：其一，赈济对象必须有一定的劳动能力。无劳动能力而又需要救济者，如鳏、寡、孤、独、残疾人等，只能通过民政或社会保障体系进行救济，不是以工代赈的范畴。其二，以工代赈一般只适用于修建一些以劳务投入为主的基础性、公益性工程，一般劳动力需求量大。其三，以工代赈建设工程必须适合于广大受赈济对象的劳动技能水平，一般为施工技术要求不高的工程项目。按照这些要求，适合以工代赈建设的工程主要有：中小型灌溉和供水工程、农田水利、基本农田建设、河道整治、农村公路、植树造林等。

以工代赈有限的适用性，要求我们在计划管理、政策把握、关系协调中，保持清醒的头脑，避免不顾条件地过高定位。要从以工代赈的基本特征出发，认真研究以工代赈究竟适合做什么，不适合做什么，避免包办一切、包打天下。同时，要坚决贯彻落实中央有关减轻农民负担的精神，把以工代赈劳务报酬政策执行得更好，在资金安排上，宁可少做一点工程，也要保证群众能够及时领取报酬，得到实惠。这对于要增加贫困农民的现金收入是十分有效的。贫困地区工作千头万绪，方方面面都需要扶持。以工代赈的任务就是要努力完成好自身的任务，实现自身的工作目标。并与其它相关的政策措施整合、匹配好，而不是替代其它政策。

三、对*县以工代赈工作创新的思考

以工代赈在*县实施了24年，国家投入了以工代赈资金1.1亿元，建设内容涉及公路、农业、林业、水利、人饮、草场、小流域治理、易地扶贫、农村通讯、商业网点修复等方面，极大地促进了农业和农村基础设施的改善，有效地推动了广大农村脱贫致富的进程，扶贫的作用和效果得到了充分显现。在认真总结*以工代赈24年经验和教训的基础上，要进一步认清发展形势，创新以工代赈工作理念，努力实现以工代赈工作的新跨越。

我们认为，要搞好新时期的以工代赈工作，就要不断地创新工作理念和工作方法，制订与此相适应的新措施。推进以工代赈工作创新，重要的是熟悉、掌握新时期以工代赈的新政策和当前农村建设的新情况，以求真务实的精神，勤奋努力的工作，把以工代赈工作推向新阶段。

（一）要善于发现问题、反思问题、围绕问题做工作

我县作为国家级的贫困山区农业县，由于农村基础建设薄弱，农村产业化水平低下，农民增收缓慢，返贫现象十分突出，不但绝对贫困人口没有根除，反而，相对贫困人口在不断增加。一些区域内“十年九旱，十年九涝”的现象难以遏制，农村公路晴通雨阻一时难以完全改变。一些地方土地资源有限，生产生活用水困难，基础建设条件差，文化卫生程度低，生存环境恶劣。这就要求我们在以工代赈工作中，一是要实事求是地向上级反映情况，争取上级的理解支持。二是要将有限的资金用在最需要的地方。在项目实施中，把改善生产条件与发挥资源优势相结合，加快资源优势向商品优势转化，加快农民脱贫致富的步伐；把以工代赈项目实施与先进的科学技术普及相结合，使贫困地区的农民不但得到物质上的帮助，还不断提高自身脱贫致富的能力。

（二）要善于吃透政策、了解内情、掌握行情

上头的指示精神是工作创新的依据，内部情况是创造性地落实上级指示精神的依托，行情就是落实工作的进程和质量。要实现以工代赈工作创新，就必须吃透政策、了解内情、掌握行情。

在吃透政策上，一要认真研究年度以工代赈的政策变化，及时掌握国家、省以工代赈项目投向，研究国家以工代赈政策近期支持什么，鼓励什么，项目资金投向的重点在那里，项目工作有那些新要求。二要根据本地实际，广泛深入的调查研究县内贫困地区的具体情况，结合国家以工代赈政策走向，积极主动储存相关项目，在项目争取的深度上下工夫；三要多到省市机关走动，及时了解项目资金信息，掌握上级项目安排动态，加强与上级机关的联络，沟通感情，在项目争取的广度上做文章，力争更多的资金投入到本县贫困地区。

在了解内情上，要多到贫困地区调查研究，了解贫困地区基层干部、群众的想法。在调查中，我们深深感到，大多数贫困地区对新农村建设很积极，都踊跃参与，但局限于资金短缺，如何将以工代赈项目建设与建设社会主义新农村有机地结合在一起，是当前以工代赈工作研究的重要课题。加快农村公路、水利等基础设施建设，仍然是开拓农村市场，加强城乡统筹，促进贫困地区脱贫致法富，促进农村社会文明进步的基本要求。对一些生存条件恶劣的贫困地区，实施易地扶贫搬迁是降低扶贫成本、消除贫困因素最有效的途径。

在掌握行情上，一要知道周边友邻县区的情况。虽然各地方情况不尽相同，但也有相通的地方，可以吸取别人的经验教训，形成自己的工作方法。二要熟知财政、交通、扶贫、水利、国土、林业等部门的现行政策法规。加强协调、相互配合，是以工代赈工作创新的重要环节。以工代赈工作涉及面广，政策性强，要经常与各相关职能部门保持紧密联系、密切合作，为顺利开展以工代赈工作积极创造条件，避免或少走弯路。三要严格管理、规范运作，建章立制，不断完善管理办法。要在总结历年以工代赈工作的基础上，结合现在的以工代赈项目管理要求，建立既能严格管理，又便与实际操作的行之有效的管理制度。要注重基础工作，做好项目实施单位实施项目前的政策法规培训和操作技能培训，强化项目前期管理。要注重总结，主动宣传，提高以工代赈工作的知名度，营造以工代赈良好的社会氛围。

（三）要善于在调查研究中确立新的工作思路，开拓工作新局面

一是在解决贫困的问题上，要树立长期作战的思想，要以务实的态度，求实的精神和市场经济的眼光，持之以恒，常抓不懈。积极消除绝对贫困人口，努力巩固提升“脱贫”质量。在大多数已经“脱贫”的地区，稳定解决温饱和脱贫致富的基础还没有形成。有的地方虽然已经形成脱贫产业，但由于规模小，档次低，还不能成为带动地区经济发展的区域性重点产业。加之，农村市场发育不完善，农产品流通体系没有完全建立，农村专业化组织缺乏活力，导致农民增产不增收。另外，现行的脱贫标准较低，群众抵御自然灾害的能力较差，因灾因病返贫现象仍十分突出，如何进一步创造稳定解决温饱和致富的基础条件，走出脱贫致富产业单一的困境，寻求多元互补的经济发展路子，并在农业产业化、城乡一体化下功夫，是新时期以工代赈工作创新要认真研究的问题。

二是要坚持科学发展观，坚持以人为本。要强化群众观念，增进群众感情，创新群众工作，更加主动地将实现、维护、发展人民群众的利益作为以工代赈工作的出发点和落脚点。贫困是最大的不协调、不和谐，要在研究分析贫困地区的具体事物中，用科学的方法和手段提出解决具体问题的新办法，要把解难安民、改善民生作为工作的重中之重。以工代赈作为国家一项中长期扶贫政策，随着时代的发展，要与时俱进，因地制宜，分类指导。探索不同条件下以工代赈建设的新内容和新形式。要把以工代赈项目和其他工程项目结合起来，集中力量，形成合力，共同开发。对于项目需要资金多，以工代赈资金少、缺口大的项目，要积极创造条件，整合扶贫、交通、水利、通讯等项目资金，捆绑在一起使用，形成合力开发，共同受益。