劳动就业调研报告

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进入21世纪，我国社会主义现代化建设发展到全面建设小康社会的重要历史阶段。根据党的十六大报告精神，在本世纪头20年，要集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。经过这个阶段的建设，再继续奋斗几十年，到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建设成富强民主文明的社会主义国家。积极扩大就业、完善社会保障体系是构建和谐社会、全面实现小康社会目标的重要任务，是实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的有中国特色社会主义事业总体布局中不可缺少的重要内容。**——2010年是本世纪头20年中承前启后的重要的五年，**规划的实施将为后10年经济社会建设目标的实现打下坚实的基础。本文就当前**社会保障体系和劳动就业的现状与今后五年的发展前景做如下探讨，供政府参考。

一、积极扩大就业、完善社会保障体系是构建社会主义和谐社会，实现小康社会目标的重要任务，是党和政府执政能力的具体体现。

（一）构建社会主义和谐社会是中国共产党的执政要求和历史任务。

党的十六届四中全会指出：“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的必然要求”。这是由我们党今天所承担的历史任务所决定的。在成为执政党以前，中国共产党是以社会主义和共产主义为目标，领导人民推翻帝国主义、封建主义和官僚买办资本主义，建立人民民主专政。成为执政党后，中国共产党承担的主要任务是领导人民把理想目标分阶段的变为现实。当前，就是进一步坚持以经济建设为中心，为不断满足人民日益增长的物质文化需要，建设更加和谐的社会主义社会而奋斗。这就必须坚持以人为本，努力作到立党为公、执政为民，以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，把构建和谐社会放在首要位置。

（二）社会保障和劳动就业是构建和谐社会的重要内容。

总书记明确指出，我们要建设的社会主义和谐社会应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，高度概括了和谐社会主义社会的六个基本特征，为消除我国经济社会转型时期的各种不和谐因素指出了正确的方向和途径。

二十多年的改革开放使中国社会经济结构发生了巨大的变化。**与全国一样，进入了一个经济社会发展变化的转型期，也不同程度地出现了若干不和谐因素。表现在社会发展滞后于经济增长；收入差距、行业差距带来的利益矛盾突出；就业压力持续增大；贫困和就业问题尚未得到解决；群体性影响社会稳定的事件时有发生；“三农”问题成为经济和社会发展的瓶颈制约；资源不足、污染严重、环境恶化、生态破坏对可持续发展的影响等。积极扩大就业、完善社会保障体系正是体现社会公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序的重要内容和基本要求，有利于化解社会矛盾、保障人民群众的权利，实现经济社会的协调发展，最终促进人的全面发展。

（三）社会保障和劳动就业是**经济发展、社会安定的稳定器。

社会保障是社会稳定的安全网、减震器，是政府体现社会公平的重要职能和调控手段。就业是民生之本，就业是最根本的生存保障。社会保障和就业都已列入国家宪法，成为受国家法律保护的基本人权。在经济社会转型时期，在社会各类矛盾凸显阶段，社会保障和就业对**社会安定、经济发展有着不可替代的重要作用。

**位于欧亚大陆中部，地处我国西北边陲，是我国面积最大的省区。**周边与蒙、哈等8个国家接壤，国界线长5000多公里，是我国国界线最长的省区。**还是一个多民族聚居地，共有维吾尔族、汉族、哈萨克族、回族等13个主要民族在内的40多个民族。**的特殊区情决定了**在面临其他省区共有的社会问题外，又有着自身的特殊性。如民族间的差异导致的民族关系问题，宗教信仰不同而产生的传统文化的冲撞等，都不同程度地与社会发展中的新问题交织在一起。加上境外敌对势力的分裂与破坏，维护**稳定已成为**发展的大局和首要任务。维护**稳定，必须毫不留情地坚决打击国内外的民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力，对此决不心慈手软。而对于大量的社会矛盾，其深层次的原因是物质利益关系，需要通过经济、政治、文化、社会的全面发展，通过公平、有效、协调的社会制度不断得到解决。社会保障和劳动就业以保障人民群众的基本生活为目标，保证了人民吃穿住用的生活来源和基本需求，保证了人民的基本生存权和发展权，从而从根本上化解了由于生活资料不足而导致的社会矛盾与冲突，化解了因社会居民的收入差距导致的社会不稳定因素，为2000万**各族人民建立起了坚固的安全网。

由于历史和地缘环境的原因，南疆少数民族大多数从事农业生产。农村公共设施比较薄弱，市场体系不够健全，农业承担着自然和市场双重风险，导致农民收入增长缓慢、城乡差距不断加大。经济全球化引进的先进科学技术、管理经验、思维方式和经营理念要被各族农民接受并转化为现实生产力还要有一个消化过程。社会保障制度和就业体制的建立，为农民工提供培训，为城乡人民建立社会保障，从而成为各民族共同繁荣发展的基本保障。

社会保障和就业对经济发展的作用主要表现在：第一，有利于大力开发人力资源，加快劳动力资源的合理流动和优化配置；第二，为劳动者解除了后顾之忧，激发了生产积极性，有利于劳动生产率的提高和全社会的经济增长；第三，有利于调节市场需求，有利于调节经济协调运行；第四，淡化了“养儿防老”的传统观念，有利于控制人口的过快增长和缓解人口老龄化压力，从而提高计划生育的自觉性，促进人口与资源、环境的可持续发展；第五，为**各项改革保驾护航，保护和促进了生产力的发展；第六，为提高人的素质提供了工作岗位和生活保障，从而促进了人的全面发展。

（四）积极扩大就业、完善社会保障体系是中国共产党执政能力的重要体现。

从宏观经济学角度分析，国民生产总值、就业、通货膨胀和国际收支平衡是宏观调控的四大目标。确立法律体系、制定宏观经济政策、提高经济效率和建立收入分配方案是政府的四大经济职能。社会保障是对国民收入的再分配，属于分配职能。因此，能否积极扩大就业、完善社会保障体系成为体现党执政能力和执政水平的重要标志之一。

党的十六届四中全会指出：党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事物、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。执政能力建设是党执政后的一项根本建设。**保障体系和就业机制的完善和发展，对构建和谐社会的实际贡献和获得**各族人民的满意度起着重要的作用，也是衡量共产党执政能力的具体体现。这就要求各级劳动保障职能部门的党组织要把加强执政能力建设放在组织建设中的突出位置，围绕提高领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险的能力这两大历史性课题，着重从思想和作风、体制和机制、方式和方法、素质和本领等方面加强和改进，学会系统思考，提高科学判断形势、驾御市场经济、应对复杂局面、依法执政、总揽全局的能力，把全疆劳动保障部门的执政能力和执政水平提高到一个新的水平。

二、**社会保障体系的现状、主要问题与应对措施

（一）基本情况

1、**城市社会保障体系基本建立，有的指标在全国居于中等偏上水平。

（1）社会保险基本建立，两个确保已经落实。**年**各项社会保险扩面征缴力度进一步加大，参保人数达到628.47万人。其中：养老保险173.76万人、失业保险138.58万人、医疗保险195.97万人、工伤保险60.93万人、生育保险59.23万人，参保覆盖面比**年有了进一步扩大（见图一）。各项社会保险基金收入70.36亿元，其中养老保险43.09亿元、失业保险5.58亿元、医疗保险20.46亿元、工伤保险0.76亿元、生育保险0.47亿元；各项社会保险基金支出60.97亿元，其中养老保险38.75亿元、失业保险2.61亿元、医疗保险19.05亿元、工伤保险0.34亿元、生育保险0.22亿元。企业退休人员社会化管理服务面进一步扩大，社会化管理服务率达到89%，其中纳入社区管理的达到46%。连续六年确保了养老金和下岗职工的基本生活保障费按时足额发放。

（2）社会救助做到“应保尽保”。近几年来，随着**改革和发展的历史进程，社会救助的对象和范围从传统的“五保户”“受灾户”逐步扩大到城镇所有生活处于城市贫困线以下的弱势群体。全疆享受城市居民最低生活保障的居民从1998年的5.3万人扩大到**年的58.84万人，增长了11倍（见图二）。人均月补差从1998年62元到2002年的77元，财政转移支付从1998年的1131万到2002年的31770万，增长了27倍。基本做到对贫困群体的“应保尽保”，为**的稳定和发展做出了重要贡献。

（3）社会优抚制度日益规范，社会福利不断提高。优抚安置是一项兼有社会保险、社会救济、社会福利性质的综合性的、有重大政治意义的特殊保障。优抚安置工作在**有着重要作用。**已于1993年、1996年、1998年和**年连续提高优抚待遇标准，优抚对象由2001年的2.11万人扩大到**年的3.58万人。军人的退伍安置已形成规范化的管理制度。

社会福利是在保障全体社会成员享受基本生存权的基础上，能够随着社会经济的不断发展而提高生活水平，增进个人福利的社会保障制度，体现了社会保障的最高层次。**年，全疆普通高等学校26所，研究生培养单位9个，普通中等专业学校78所，普通高中500所，为提高国民素质提供了良好的教育设施。全疆卫生机构10298所（包括农村），为保证国民健康提供了全方位的服务，全疆社会福利事业单位893个（包括农村），其中各类社会福利院447个，收养人数7706人。社会销售福利彩票6.15亿元，筹集社会福利资金2.15亿元，接受社会捐赠1.6亿元。促进了**“光彩事业”及其它各项社会福利事业的开展。

2、对**农村社会保障体系的建立进行了长期艰苦探索，积累了宝贵经验。

在继续做好农村“五保”救济、社会优抚、社会福利等传统保障项目的同时，自治区人民政府及民政部门为建立农村社会保险进行了长达数十年的艰苦探索，为农村保障制度的建立，积累了宝贵经验。

农民养老保险。**于1991年着手，1993年开始试点，1996年全面推行。1997年，全疆有13个地州（市），49个县的13.44万农民参加。1998年4月因各种原因停办至今。为今后开展这项工作积累了经验。

农民合作医疗。**从1956年开始建立，到2002年，三次大起大落。2002年官方统计覆盖率为24%，实际估计低于这个比率。令**人民欣慰的是**年5月自治区人民政府下发了《关于贯彻〈中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定〉的意见》。同年12月，确定了于田、麦盖提、乌鲁木齐、玛纳斯和富蕴五个试点县，开始了新型合作医疗的试点。新型合作医疗以财政补贴为支撑，以大病统筹、医疗救助为重点，受到广大农民的衷心拥护并积极参加。至**年3月，全疆已有35万农牧民参加了新型合作医疗。农村敬老院、孤儿学校、福利院等机构的建设不断得到加强。

3、在社会保障的制度创新、管理创新等方面取得突破性进展，社会化管理水平不断提高。

养老保险由地级统筹上升为省级统筹，保险费率由参差不齐归为统一费率。**于1999年1月1日，建立了自治区级养老保险调剂金制度，将中央直属行业养老社会统筹移交地方管理，在全国率先实现了养老保险省级统筹，并逐步统一和规范了养老金缴费费率，改差额缴拨为全额缴拨，使基本养老金保险工作步入良性循环的轨道。

社会保障由多头管理改为统一管理。为改变社会保障多头管理、相互掣肘的局面，**于1999年在原劳动厅的基础上，成立了劳动保障厅。将原由自治区劳动厅、人事厅、卫生厅、工会分头管理的城市居民社会保险工作统一交归劳动保障厅管理，使管理制度更加规范，管理资源更加集中，管理效率明显提高。

基金管理由财政统一核算改为单独核算。为保证社会保障基金安全运转，**于1998年将社会保险基金纳入单独的财政专户。基本养老、失业和基本医疗三项保险基金实行统一管理、分帐核算。加强了社会保险偿付能力管理，实现了社会保险政事分开、收支两条线的管理体制。

从“局部覆盖”向“全面覆盖”逐步过渡。随着市场经济体制的逐步完善，社会保障的对象不断扩大。**非公经济从业人员，自由职业者，农民工都被纳入社会保险覆盖范围。**年乌鲁木齐市率先开展了对失地农民的社会保障政策研究。

社区建设不断加强，约46%的离退休人员实现了社区管理。社会化管理服务率达到89%。社会保障工作继续向社区延伸，已建立街道社区劳动保障站所1574个，配备专兼职工作人员2682名。

金保工程已经启动，**社会保障信息化建设进入电子政务建设的新时期。**年，**在财政十分困难的情况下，筹集3000万元用于金保工程首期工程建设。已完成政府采购招标，四个项目计划**年6月上线运行，力争2005年，形成统一的、总体上比较完善的**劳动保障信息网络建设。

**的社会保障工作得到国家劳动保障部的认可。2001年，在全国48个大中城市社会保险经办业务联动检查中，乌鲁木齐市仅次于福州市获第二名。**年，乌鲁木齐市社会保险基金中心荣获全国劳动保障系统集体一等功。

4、社会保障地方性法律法规逐步建立，社会保障的行政监督、法律监督和群众监督力度加大。

自1998年到**年，**先后出台了几十个地方性法律、规章，清理和规范了劳动保障行政审批事项，公开办事程序，推行依法行政，提倡求真务实，促进了劳动保障事业的全面发展。

**年根据《**维吾尔自治区社会保险稽核办法》，在全疆范围内有计划、有组织、有重点的开展了专项稽核工作。查出少缴、漏缴社会保险基金646.3万元，冒领养老金22.7万元，大部分已追缴入库，稽核面以及稽核质量都有显著提高。

（二）经验总结

回顾**社会保障制度建立和完善的历史进程，是在新的历史条件下实事求是、与时俱进、开拓进取的历史进程，积累了宝贵的历史经验：

1、社会保障工作必须以“三个代表”重要思想为指导，始终坚持为发展大局服务的思想。

发展是中国共产党执政兴国的第一要务，发展是全面、协调、可持续的发展，是经济社会和人的全面发展。发展体现了先进生产力的发展要求，体现了先进文化的前进方向，体现了中国最广大人民的根本利益。社会保障研究和解决的问题必须是发展中急需解决和将要解决的问题。下岗工人基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障“三条保障线”的建立，确保下岗工人基本生活和离退休职工养老金按时足额发放的“两个确保”的落实，就业再就业工程的实施，农村新型合作医疗制度的试点等，都为**的全面发展做出了历史性的贡献。同时，社会保障制度本身在发展不断成熟和完善，又成为社会发展的重要标志之一。

2、社会保障体系的建立必须从**实际出发，坚持保障标准、覆盖范围与**经济发展水平及各方面承受能力相适应的基本原则。

社会保障的保障标准、覆盖范围与国家财政承受能力、单位与个人缴费能力直接相关。**始终坚持将社会保障体系的一般要求与**经济发展水平相结合，坚持低起点、低标准、逐步提高、逐步覆盖。各项保障待遇在相对稳定中逐步提高，在提高中相对稳定。做到既保障了人民群众的基本生活，政府与社会又有承受能力。对于经济欠发达地区，在保障政策上有所倾斜。

3、根据国家法律法规，制定适合**区情的地方法规及部门规章，是建立健全**社会保障制度的根本保证。

社会保障是国家依法建立的社会制度，涉及到全体国民的经济利益，是全社会最大的“民心工程”。只有国家将人民的意志上升到法律地位，依法治国，才能保证全体人民公平地享有社会保障。同时社会保障制度在健全的法律规范中逐步完善和健康发展。**根据国家法律法规，结合**区情,适时出台了几十个地方法规和部门规章,为**社会保障制度的建立提供了根本保证。

（三）**社会保障制度问题分析

根据党中央国务院有关要求，**社会保障制度还存在以下问题和不足，需要在**计划期间得到解决和弥补。

1、社会保障资金不足，多元化的筹资渠道尚未形成。

（1）历史欠账未还，个人账户基本是空账运行。

（2）部分用工单位不履行缴费义务，绝大部分私企从业人员、灵活就业人员、农民工游离于保障制度之外。初步估计，私营、个体参保覆盖率15%左右，农民工参保覆盖率约5%。

（3）社会保障基金增值机制尚未形成，仍然是存银行、买国债。

（4）社会捐赠作为社会救助的筹资渠道尚未形成规模，民间慈善组织、企业基金会组织几乎为零，缺乏政府重视和政策引导，缺少民间团体积极组织和社会互动。

（5）企业补充保险和个人储蓄保险两大筹资渠道尚未形成规摸，企业补充保险只在少数行业建立。

2、社会保障的管理手段、管理设施、服务体系和行政能力与管理服务的社会化要求还有差距。社会保障资源缺乏社会整合，难以实现社会效益最大化。

（1）信息化手段有待于充分利用。

（2）基层社区建设不能完全适应社会化管理的要求，基础设施、服务形式和服务项目离社区所承负的责任相距甚远。

（3）机关事业单位和企业之间，社会保险政策不统一，待遇不统一，造成人员流动的体制性障碍，出现社会保障的“身份岐视”。

（4）社会保障行政监督不力，难以保证人民群众的保障权益。

3、政府工作人员的思想观念、工作作风与业务能力，都不同程度影响了政府部门的管理质量和服务水平。

4、**有关社会保障的法律法规还不健全，有的地方性法规缺乏相应的配套细则，直接影响法规的有效执行。表现为：

（1）**《城市居民最低生活保障条例》执行细则、《捐赠法》细则、农民工保险细则都是空白。

（2）法规的监督条款缺少科学的量化标准，对违规者行为缺乏处罚依据。对不为雇工办理社会保险的雇主究竟如何处置至今还是一道难题。

（3）对违规行为的处罚缺乏科学的法定程序，其结果或是流于形式或是人治代替法治。

（4）对部门规章的执行缺乏符合**实际可以酌情掌握的灵活规定。如非公经济企业的经营状况千差万别，对其参保要求应该实事求是，有所区别，逐步纳入。如若一个政策，不做区分，企业间相互攀比，局面很难打开。

（四）建立健全**社会保障制度的指导思想和发展步骤

全面建设小康社会的目标是将目前低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康社会，发展成为更高水平的、内容比较全面丰富、发展较为均衡的小康社会，它包括经济、政治、文化和生态等多方面的内容。根据十六大报告精神和建立和谐社会要求，对**-2010年**计划期间，建立和健全**社会保障制度，提出以下构想与建议。

1、指导思想

社会保障制度的建立要以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，以全面建设小康社会的总体要求为目标，以保障人民基本生活，提高人民群众的社会福利、促进人的全面发展为目的，到2010年初步建立起公平、有效、协调的社会保障制度。

2、遵循原则

（1）坚持以人为本的根本原则。

社会保障是国家和社会为全社会成员谋福利的事业。坚持以人为本，就是坚持以为人民造福为宗旨，以为人民造福为出发点和最终归宿。

（2）坚持公平、有效原则

实现社会公平是社会保障制度的基本职能和基本特征，是社会保障的价值取向。在坚持公平原则的同时，必须与提高效率相统一，即坚持有效原则。社会保障由“局部覆盖”逐步走向“全面覆盖”是发展的必然趋势。在2010年前，**的社会保障水平仍然呈现多层次性，但保障社会成员的基本生活是保障的最低底线。

在坚持公平原则的同时，必须与提高效率相统一，即坚持有效原则。这里的效率一是指经济效率；二是指社会保障本身的社会效益。体现在：①社会保障对经济发展要有促进作用。不能搞平均主义大锅饭，也不能搞福利主义养懒人。②制度本身要讲求经济效率和社会效益。经济效率是指保障基金的保值增值与安全运营，社会效益指社会保障的制度成本要尽可能地获得最大的社会效益。现行的社会保险三方筹资原则，权利与义务统一原则，社会统筹与个人账户相结合等，都是有效原则的具体体现。

（3）坚持协调发展原则。

首先，社会保障要与社会经济发展水平相适应。社会经济发展水平和社会承受能力决定着社会保障的普通性和全面性。保障水平超越了经济发展水平，一方面影响经济发展，另一方面保障制度因缺少基金支持而难以支撑。只有坚持保障水平的提高略低于经济发展水平的提高，才能保证社会保障与经济发展水平相协调，社会保障事业才能稳定运行。

其次，社会保障制度的建立要城乡并重，统筹兼顾，协调发展。中国社会保障的历史发展长期失衡，城乡二元分割的保障制度扭曲了城乡居民的保障关系，不利于保护农民。社会保障制度的设计必须面向社会全体成员，兼顾城乡居民。不失时机地建立健全农村社会保障体系，缩小城乡保障差异，逐步走向统一和协调。

第三，各地区间的社会保障要协调发展。**各地、州、县（市）经济发展水平不同，社会保障水平亦有差异。除养老保险已实行省级统筹外，其余四险尚未全部实现地级统筹。统筹层次越高，抵抗风险能力越强，越能体现社会保障的公平原则。逐步提高统筹层次，是实现地区间社会保障协调发展的必然途径。

3、发展步骤与发展重点

党的十五大报告初步勾画了实现第三步战略目标的蓝图：21世纪第一个10年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；再经过10年的努力，到建党100年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到21世纪建国100年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。根据“新三步走”战略，2000——2020年**社会保障制度的建立分为三个步骤进行。

第一步：2000-2005年。建立起覆盖城市劳动者和城市居民的社会保障制度。重点建立非公经济从业人员、自由职业者、本地农民工的社会保险制度和城镇居民的最低生活保障制度。这一步的任务已初步完成，有待于监督与落实。

第二步：**-2015年。建立起覆盖城乡劳动者和农村居民的社会保障制度。城市重点是完善农民工、失地农民全疆的社会保险和各类企业对职工的补充保险。农村重点是建立新型合作医疗制度和最低生活保障制度。部分地区开展农村基本养老保险。

这一步可分为两个阶段。**——2010年，即**规划期间，城市重点是完善非公经济从业人员、农民工的社会保险制度，建立失地农民的社会保险制度，规范最低生活保障制度；农村重点是普遍建立起新型合作医疗制度；城乡居民的社会福利要有初步改善。全疆城镇约50万私营企业从业人员和60万个体从业人员参保覆盖率达到60%以上。2011——2015年，即“十二五”规划期间，城市重点是完善农民工和失地农民的社会保险制度，建立各类企业对职工的补充保险；农村重点是建立农村居民最低生活保障制度，开展农村基本养老保险；城乡居民的社会福利有了进一步的提高。

第三步：2016-2020年。进一步建立和完善城乡协调的社会保障体系。农村重点建立农民基本养老保险。城市探索建立家庭津贴（包括教育津贴、医疗补助等内容）制度。

到建党100周年，**城乡社会保障制度基本健全，各类保障法规基本完善，社会化管理与服务趋于规范。

4、主要措施

政府作为社会保障责任主体，其作用体现在三个方面：第一，由国家和政府进行立法来制定有关社会保障的法律和制度；第二，通过国民收入再分配来筹集资金；第三，建立专门机构负责实施和管理。当前建立健全公平、有效、协调的**社会保障体系，政府可采取以下措施：

（1）扩大多元化筹资渠道，完善筹资机制。

首先，扩大国家和自治区财政对**社会保障的转移支付。支付比例由2000年10%左右提高到2010年的15%左右，两年提高一个百分点。在国民经济“三步走”战略的第二步，我国面临的是解决十几亿人民温饱问题。促进经济高速增长，解决供给不足是中心工作，用于**保障事业的投资比例相对要小。当前，我国已总体进入小康社会，开始实施全面建设小康社会的第三步战略。社会生产已由供给不足转为大部分供给过剩，人民的需求已由生存需求上升到多元化的全面需求。在新的历史条件下，我国和**经济发展获得连续高增长，为政府动用更多的财政支出，建立起比较完善的社会保障体系提供了必要和可能。增加部分可用于农村保障体系的建立，用于城乡贫困家庭的教育救助和医疗救助，提高优抚对象的待遇，提高**人民的社会福利水平。

其次，坚持社会保险的强制性原则，建立单位与个人参保缴费的强制机制和激励机制，扩大社会保障资金来源。强制性是社会保险区别于其它保障项目的重要特征和基本原则。根据社会保险大数法则，参加社会保险人数越多，每个人承担的风险越小，社会抵抗风险的能力越强。**已于2005年启动做实养老保险个人账户，加强基金征缴和节余，扩大参加保险的单位和个人，是筹集社会保险基金的重要渠道。第一，按照国务院《社会保险征缴暂行条例》规定，制定包括稽核、通报、处罚、强制执行四个具体环节的细则，建立起参保缴费的强制机制。细则中，可根据**不同行业、不同地区企业经营状况，对特殊情况下可以延期交付社会保险费的企业做出具体规定。目的是帮助亏损企业度过企业难关。对破产企业，则要优先清偿职工社会保险欠费，以保护职工的合法权益。第二，建立社会保险参保缴费的激励机制。每年通过行业协会、工会组织的评选，或社会保险基金中心的推荐，将参保缴费的先进企业在《**日报》、《**工运》等报刊上公开张榜表彰，并给予物质奖励，以树立企业良好形象。对积极为职工建立养老、医疗补充保险的企业也要张榜公布，起榜样和激励作用。第三，设立对个体从业人员、自由职业者、灵活就业人员和农民工参保缴费的服务窗口。社区社会保障所的工作重点要放在这些服务对象上。这部分群体经济来源不稳定，个人情况不一，居住地分散，参保意识不强，需要与社区互通信息，灵活掌握、分层对待。

再次，制定《社会捐赠法》细则，大力发展社会慈善事业，整合社会出资力量，为社会捐赠者提供捐资渠道、捐资程序、捐资使用反馈信息和社会监督电话。对建立以人道主义为宗旨的各类基金会的企业和进行社会捐赠的企业和个人，减免相当于捐赠数额50%的税收。加强自治区慈善协会的组织建设，疏通与社区居民的捐赠渠道。一些较大的救助项目可定期向全社会公布、求助。总之，使社会捐赠规范化、程序化、逐步形成规模，形成居民的自觉行动。以体现社会在社会保障中的出资主体作用。

最后，充分发挥市场作用，实现社会保障基金保值增值的良性循环。按照**今年启动做实个人账户的要求，**社保基金的保值增值问题已迫在眉睫。根据新加坡、智利等国家的改革经验，社会保险基金交由私人基金公司经营是保值增值的重要渠道。随着西部大开发战略的实施，**的投资环境、市场运营日益规范，可以将1/3的积累基金通过金融组织，直接投入市场，运用市场资源运营增值。一方面减轻由政府单独承担的保值风险，另一方面，加大了资本投资，促进了**经济发展和基金增值，同时建立基金运营的预警机制，以防不测。

（2）加快社会管理重心下移，实现社会保障的社会化管理与服务，逐步由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的体制过渡。

社会主义市场经济体制的建立，打破了我国传统的单位体制。多元化的市场主体，独立化的单位利益，专业化的单位功能，使单位失去了往日对社会保障管理服务的整合功能。社会保障管理和服务的社会化成为必然趋势。随着“单位人”转为“社会人”，社区成为能包容一切社会人的社会载体，加强社区建设是实现社会保障社会化管理与服务的关键。建议：

第一，市、区（县）、政府社会管理重心下移，赋予街道办事处和其他职能派出机构更多的权限，逐步形成“小政府、大社会”的社会管理体制。街道办事处是政府的派出机构，也是社区组织的直接管理机构，应赋予街道办事处和街道其他派出机构更多的权限，增加其权力和财力，以加强对社区建设的支持力度。只有每一个社区居民丰衣足食、安居乐业，才有整个社会的文明和进步。

第二，加强社区建设的资金投入。当前，**的社区建设，不论从基础设施还是管理水平，都难以承担社会化管理的重任。作为社会保障的基层管理单位，政府必须给予权力和财力的支持。一是赋予社区自治权、管理权。二是协调解决办公地点、办公经费和服务设施。三是明确社区在社会保障中的管理和服务职能。四是给予优惠政策，扶持社区服务走产业化经营的道路。

第三，以街道为单位，整合社区保障资源，发挥社区的管理、救助、保障和服务功能。对社区内退休人员失业群体、农民

工、流浪乞讨人员及全体居民的管理，对贫困人口、老弱病残的救助，对低保、抚恤、社会保险等保障待遇的监督和落实，对社区居民提供各类服务，已成为社区组织的社会功能。要完成这样一个庞大的社会管理任务，必须整合整个街道、社区的领导资源、组织资源、人力资源、设施资源、技术资源、服务资源以及其它资源，才能担当此任。整合和开发社区资源的责任主体，应该是区（县）政府和街道派出机构。由街道、街道所驻机关企事业单位和居委会、家委会等各类组织共同选出代表，组成社区委员会，行使具体管理、救助、保障和服务功能。

第四，加大投资力度，力保金保工程如期完成，建起覆盖全疆的社会保障信息平台。政府、街道、社区之间，社会保险部门和民政部门之间，再就业中心与社区、企业、民政部门之间都应建立信息通道，相互协助，共同完成社会化管理职能，使保障资源的社会效益最大化。

（3）制定和完善适合**区情的社会保障地方行政法规和部门规章，研究出台配套细则，突出可行性与可操作性，实现**社会保障的规范化。首先，政策是法律的基础。政府职能部门要高度重视政策研究和法规建设。组织专职人员从事保障法规的研究和制定，不能把主要力量全部放到“事务堆”中。研究的内容和对象是工作进程中的主要矛盾和矛盾的主要方面，研究目的是找到解决矛盾推进发展的具体条件。要求研究人员既要熟悉法律法规，又要有为人民谋福利的社会责任感和深入基层的吃苦精神。最重要的要具备解放思想，实事求是，与时俱进的思想作风和政策水平，制定出切实可行的执行细则。其次，出版《**劳动保障志》，为**今后的政策、法规研究留下珍贵的历史资料。

三、**就业的基本情况、形势分析与应对措施

自治区党委和人民政府从各族人民的根本利益出发，高度重视就业问题。依据《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国劳动法》等法律法规，保障劳动者的就业权利，采取各种政策措施积极促进就业，不断满足劳动者的就业需求。制定和实施了一系列积极的就业政策。目前，**已初步建立起以市场为导向的就业机制，计划经济时期形成的企业富余人员问题基本得到解决，在经济发展和经济结构调整中就业规模持续扩大，就业结构逐步优化，就业渠道不断拓宽，就业形式更加灵活，总体上保持了就业形势的基本稳定。

（一）**就业的基本情况

“十五”规划期间，**出台了一系列积极的就业政策，取得了明显成效。但由于劳动年龄人口逐年增多，国民教育结构与经济发展需求不相适应，就业矛盾仍然十分突出。主要表现在:劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织，陈旧的就业观念与就业环境的制约相互作用。从**长期来看，就业形势将相对平缓。

1、政府积极就业政策取得明显成效。

据自治区统计局统计，**年全疆年末总人口达到1933.95万人，其中城镇人口665.11万人，乡村人口1268.84万人，城镇化率为34.4%。全疆城乡就业人员721.27万人，其中城镇就业人员339万，乡村就业人员382.27万，城镇新就业人数54.83万，就业人数达到历史新高（见表1）。“十五”期间，2001——**年四年间新就业人数共达170.61万人，平均每年解决40.15万个工作岗位（见表二）。城镇登记失业率连续几年控制在4%以下。**年全疆城镇实现就业再就业36.89万人，超额完成目标任务。其中下岗失业人员实现再就业13.27万人，帮助“4050”人员实现再就业1.97万人。**年应届普通高校毕业生就业率达到77.36%，实现农村富余劳动力转移城镇就业31.32万人，超额完成全年25万人的目标任务。

政府主要采取了以下措施：

（1）适时提出“一手抓改革发展，一手抓就业再就业”方针。

自治区党委、政府高度重视就业和再就业工作，把这项工作作为一项关系**经济发展和社会稳定大局的重要工作，1998年，适时提出了“一手抓改革发展，一手抓就业再就业”的方针，要求一把手工程一把手抓，把就业工作摆到了重要议事日程，并且列入了**每年的工作目标，进行考核。

（2）建立了就业再就业领导体系。

各地党委、政府都实行了就业再就业工作“一把手”负责制，建立健全了就业再就业工作领导机构，建立了就业再就业工作目标责任体系，把就业再就业目标任务层层分解，责任到人，并把净增就业岗位、落实就业政策、强化再就业服务、加大再就业资金投入和帮助困难群体就业五项具体工作目标，纳入考核各级政府和有关部门就业再就业工作的重要内容，有力地推动了就业再就业各项政策的落实。

（3）建立了就业再就业政策体系。

近几年，**坚持从实际出发，完善政策体系，着力抓好各项政策措施的落实。在不折不扣地落实中央就业再就业扶持政策的同时，立足**实际，创造性地开展工作，着力解决工作中的重点难点问题，先后制订出台了一系列促进就业和再就业的政策措施，形成了当前和今后一个时期，解决**就业和再就业问题的一整套政策体系框架。这些政策措施概括起来主要有10多项：即：税费减免、小额贷款、培训补助、职介补助、社保补贴、岗位补贴、就业援助、主辅分离、就业服务、财政投入、社会保障、规范裁员、社区平台等。各地党委、政府也及时出台了相应的配套政策和办法，对**的就业再就业政策做了有力补充，形成了自上而下一整套促进再就业的政策体系。

通过进一步落实和完善各项优惠政策，截止**年底，全疆共有13.72万名下岗失业人员享受了再就业优惠政策。其中，享受小额担保贷款的0.48万人，享受免缴行政事业性收费政策的4.2万人，享受税收扶持政策的5.13万人，享受社保补贴政策的2.41万人，享受岗位补贴政策的1.5万人。

（4）建立了就业再就业服务体系。

区、地、县三级都建立起了政府公共职业介绍机构，面向社会设立职业介绍、职业指导、政策咨询、信息、劳动保障事务、劳务派遣等服务项目，广泛开展了“一站式”就业服务，并正向“制度化、专业化、社会化”的“新三化”要求迈进。以中心城市为依托的劳动力市场工资指导价位制度已经建立，覆盖工种不断增加，价格信号指导作用日益显现，为服务于企业和劳动者发挥了积极作用。劳动力市场信息化建设步伐加快，部分地州市已建立了劳动力市场信息网络中心和局域网，为企业和社会提供了更为便利、高效的就业服务。2002年底，全疆街道(乡镇)社区劳动保障工作平台开始建立，到**年底，全疆共建立街道（乡镇）、社区劳动保障事务所（站）2160个，配备工作人员3986人，做到了机构、人员、经费、场地、制度、工作“六到位”，并把就业服务、社会保险服务和退休人员社会化管理服务职能延伸到了街道(乡镇)、社区。

（5）建立了以培训促就业的工作机制。

近年来，**围绕提高劳动者的就业能力、创新能力和创业能力，不断加强职业培训体系建设，完善职业技能培训制度，以大培训促大就业。**年，根据自治区人民政府1号文件精神，**在美容美发业、餐饮业、旅游业等10个行业全面推行了职业资格证书和就业准入制度，在石油、化工等8个行业启动实施高技能人才培训工程，并积极做好职业技能鉴定工作。**年，**又启动实施了“三年三万”新技师培养计划。经积极培育和发展，目前全疆共有58所技工学校、63所企业培训中心、79所就业训练中心、248所民办职业培训机构，基本形成了覆盖全疆的职业培训网络体系。培训对象不仅涵盖了新成长劳动力的就业技能培训，还涵盖了在岗职工的技能提升培训、富余职工的转岗培训、下岗职工的再就业培训以及农村富余劳动力转移就业培训等。培训规模不断扩大，培训成效日益显现。

（6）建立了就业困难人员再就业援助制度。

**始终把解决“4050”人员再就业和就业困难家庭的就业帮扶工作作为就业再就业工作的重中之重，认真加以落实。一是在全疆范围内普遍开展了“送政策、送技能、送岗位、送服务”的就业援助活动，对就业特别困难人员实行政府购买公益性岗位进行托底安置，对从事公益性岗位的“4050”人员落实岗位补贴、社保补贴等政策，帮助一大批就业困难人员实现了再就业。二是各地州市积极开展了“一家一”、“一帮一”再就业援助活动。各地县（处）、科级以上党政干部与再就业困难人员结对子，实行不就业不脱钩的就业援助，有效地推动了就业困难群体的再就业。三是积极推进社区就业援助制度化建设。全疆以街道、社区劳动保障平台为依托，把开展向困难群体“四送”活动作为一项经常性工作认真抓好落实。

（7）加大了就业再就业资金投入力度。

一是安排贴息贷款，扶持就业和再就业项目。几年间，全疆共安排就业和再就业项目贴息贷款7亿元，累计扶持2010多个就业和再就业项目，解决了12.5万人的就业和再就业问题。

二是扩大就业和再就业经费筹资渠道。（1）各级财政按照1986年确定的就业经费包干基数，在预算内予以落实，并全部用于促进就业；（2）从1998年以来，从失业保险基金中，每年提取不超过20％的就业和再就业经费；（3）中央财政每年拨付的就业再就业经费全部用于支持就业再就业。1998年－**年中央财政转移支付和全疆各级财政共安排国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金23.24亿元。**年**通过各种渠道共筹集国有企业下岗职工基本生活保障和再就业补助资金5.89亿元，其中，中央财政补助4.34亿元，自治区财政安排资金1亿元，**年下岗再就业资金结转0.55亿元，各地筹集企业下岗职工基本生活保障及再就业资金0.81亿元。

努力做好高校毕业生就业和农村富余劳动力有序转移工作。针对近两年大中专毕业生就业难问题，**分别于2002年、**年制定了鼓励大中专毕业生到兵团就业的八项政策和鼓励普通高校毕业生到基层就业的九项政策。今年针对高校毕业生就业增量继续加大的新形势，加大了工作力度，使高校毕业生就业工作取得了新的进展。**认真落实中央1号文件，把做好农村富余劳动力转移就业工作作为增加农民收入的重要措施，一方面采取多种措施，改善农民工进城就业环境，另一方面积极筹措资金，组织各方面力量，做好农民工培训工作，扩大转移就业渠道。

总之，在自治区党委和人民政府的正确领导下，**就业再就业工作取得较大进展，为维护**改革发展稳定大局发挥了重要作用。

（二）就业形势日趋严峻。

**就业形势总体趋于稳定，但劳动年龄人口逐年增多，国民教育结构与经济发展需求不相适应，外地劳动力的大量涌进，就业矛盾仍然十分突出。主要表现在:

1、劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存。

**第五次人口普查数据表明，2000年，全疆6到14岁的人数约338万人；15岁至64岁的劳动适龄人口约1200万人；10年之内，区内每年最少有33.8万人进入劳动适龄人口，区外农村劳动力在目前每年新增转移100万人的基础上还将继续增加。预计到2010年，区内劳动适龄人口将达到1350万人左右，除去在校学生，加上区外农村富裕劳动力的转移，有就业要求的劳动力大军将达到1400万左右。但由于**中小企业、民营企业的经济规模小，第三产业科技含量低，吸纳就业的容量有限，在岗职工人数逐年减少（见表三），供需矛盾明显增大。

与此同时，劳动力结构与经济结构的需求不相适应的矛盾也日益突出。**年全疆三次产业就业结构分别为55.1%、13.3%、31.6%，三次产业的产值结构却分别为22%、42.5%、35.5%。第一产业55%的就业人口只创造了22%的产值。与经济结构调整的需求相比，第一产业就业人员明显过多，第二产业就业人数明显不足，第三产业规模和人数都显过小。据经济学家研究发现，随着全社会人均国民收入水平的提高，就业人口首先由第一产业向第二产业转移；当人均国民收入有了进一步提高时，就业人口便向第三产业转移。当产业结构处于低水平状态下的调整和提升时，劳动密集型产业提供就业机会增多，导致低质量要求的人口增多；当产业结构与现代化需求一致时，就业人口就不再是决定性因素，必须有一定程度上的劳动者数量控制和素质的提高才能与经济结构的优化调整相适应。当前**出现的无技能、低技能、低素质的人过多，中高技能、高素质人才供不应求的现象就充分证实了这一观点。在向城镇化、工业化转移的历史时期，提高劳动者的自身素质和技术能力以适应经济结构调整的需求是扩大就业的根本途径。总量供求矛盾和结构性矛盾成为**就业形势严峻的主要原因。

2、城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现。

**是个农业大区，农村人口占65%以上，农村富余劳动力向非农领域转移是历史发展的必然趋势。加之区外劳动力的进入，进一步加大了城镇岗位的就业难度。**年**城镇化率为34.4，低于全国平均水平6.1个百分点，低于世界平均水平10个百分点。据国家统计局提供的统计资料分析，2000年以来，全国城镇化率每年平均递增约1.5个百分点，照此速度，预计10年内，全疆城镇化率将提高15个百分点，接近10年后的世界平均水平。区内乡村人口大约转移出220万，其中劳动年龄人口约150万人。**期间是工业化、城镇化进程加快时期，估计每年需向非农领域转移区内农村富裕劳动力20万以上，加之区外每年100万左右的农民工涌入**，农村富裕劳动力的加速转移已成为加大**就业压力的重要原因。

3、新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。

新成长劳动力、下岗职工和农村富裕劳动力是城市劳动力增加的主要渠道。新成长劳动力主要包括新分配大学生、转业军人和有就业要求的新增劳动年龄人口。**每年新增劳动年龄人口约34万，大部分流往城市。其中大中专毕业生约6万，其他有就业要求的劳动人口保守估计约16万，加上复转军人、援疆人员，每年需就业的城镇新成长劳动力约25万人。另一方面，全疆每年城镇登记失业人数一直在11万左右徘徊（见表四），实际失业人数要超过11万。此外下岗职工**年达到13万，与新成长劳动力共同形成每年约50万的岗位需求。除去自愿失业、摩擦失业和自然减员的人数，**期间城市需解决约200万个就业岗位。

第二、**人口密度低于全国，自然资源丰富，随着中央西部开发战略实施，解除资金、技术的瓶颈制约后，乡镇企业、地县经济将成为吸纳富裕劳动力的重要渠道。

第三、**非公有制经济和第三产业的比重均低于发达省区，为就业留下了广阔的开发空间，将成为吸纳就业的主要渠道。

（三）扩大就业的指导思想、基本原则、工作重点和主要措施

1、指导思想

积极扩大就业是关系国民经济全局的系统工程，是经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的基础工程，必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，以经济建设为中心，以增加就业岗位为重点，以促进经济、社会、自然和人的协调发展为最终目标。

2、指导方针

坚持劳动者自主择业、市场调解就业、政府促进就业的方针。

自主择业必须树立与市场经济相适应的新的择业观念，正确面对市场风险，不断提高自身竞争能力。市场调节就业必须建立和完善市场就业机制，充分发挥价值规律、供求规律和竞争规律在劳动力市场中的调节作用，使各类劳动力市场充满生机活力、健康有序运行。政府促进就业必须为扩大就业创造更多的就业岗位，建立科学有效的社会政策体系，完善就业服务体系，健全法律体系，使劳动者的就业与社会经济发展和谐融为一体。

3、基本原则

（1）坚持经济发展与扩大就业相统一的原则。

经济发展是扩大就业的物质基础和根本保证，资本、物质资源是开发就业岗位的第一资源；扩大就业又为经济发展提供了宝贵的人力资源，提供了经济发展的动力和源泉。经济发展促进就业，就业促进经济发展，二者互为前提互为因果。关键是要找到经济发展和就业增长的最佳结合点。建议**经济规划项目中，在不影响总体布局的同时，在产业类型上注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采取灵活多样的方式；有目标的开发出更多的就业岗位，切实做到把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置。

（2）坚持就业和培训相结合的原则。

提高劳动者素质、调整就业结构的唯一途径是大力发展职业教育和职业培训工作。当前和今后相当长的时间，劳动保障部门要把工作重心转移到职业教育和技能培训上来。职业培训不仅提高就业竞争能力，有利于促进就业，而且有利于提高全疆人力资源的整体素质，提高技术创新能力，促进产业结构的调整，推动全疆工业化、城镇化建设进程，从而进一步促进就业。

（3）坚持保护劳动者合法权益的原则。

市场经济以追求经济效益最大化为原则，当就业市场成为买方市场时，劳动者必然处于弱势地位，如果没有法律和政策的有利保护，劳动者合法权益必然受到损害，劳动力市场将呈现无序状态。要健全劳动法律，规范企业和雇主的用工行为，保护劳动者劳动时间、工资收入、社会保障等方面的合法权益，体现社会公平与正义。同时，提倡按劳动要素贡献拉开收入差距，体现效率优先兼顾公平的分配原则。

4、工作重点与难点

**期间，全疆需为社会提供200万个工作岗位，平均每年40万。就业的重点对象包括：

第一、下岗职工和失业人员的再就业。经过这几年的努力，下岗失业人员中就业能力较强的多数已经实现了再就业，现在仍未就业的基本上都是年龄较大、素质较低、技能较差的困难人员，他们再就业难度相对较大，尤其是在一些经济发展还比较落后的边远城镇，这个问题更为突出，更加需要政府帮助。

第二、大量农村劳动力转移。**期间，正是产业结构调整，城镇化进程加快，大量农业劳动力向非农产业转移的历史时期，受环境、语言、技能等因素影响，农村劳动力转移就业的难度更大。各级党委、政府要加强对农村劳动力转移就业工作的领导，把农村劳动力转移就业工作纳入重要议事日程，摆上重要位置。

第三、新成长的劳动力。新生劳动力的明显特点是年青，并且就业人数多，涉及行业部门广，占总求职人数的70%以上。青年就业与失业的危机，更多地表现为结构性矛盾。其中有两个突出的问题值得关注：一是大学生就业难，近年高等教育招生规模的扩大，使大学毕业生的就业压力越来越大。二是农村大量富余青年劳动力向城市转移。青年的就业困难与失业危机，一个重

4、陈旧的就业观念与就业模式的制约相互作用。

面临严峻的就业形势，陈旧僵化的就业观念，传统的就业模式和就业机制加大了扩大就业的难度。主要表现在：第一、择业期望值过高，与岗位需求不相适应。大学毕业生关注的是公务员和企业管理人员职位，不甘于做劳务工作是造成大学生失业的主要原因。第二、把工作分为三六九等，不愿意做所谓“低贱”的工作。一般内地人抢着干的事**人则不愿干，“有事没人干”与“有人没事干”的现象同时存在。第三、贪图安逸，满足于温饱，放弃了拼搏创新的生活理念。有的人宁愿在家享受最低生活保障也不愿出去工作创业。全疆富余岗位近30万个，吸纳的主要是农民工和外来工。第四、受传统计划分配模式影响，合同工和灵活多样的就业方式还没有被接受和普及。第五、市场就业机制还不够健全和完善，就业渠道还不够畅通。

由于以上原因，**就业压力预计到2015年达到高峰后才能趋于缓和。**期间，就业形势仍然十分严峻。

从另一方面看，**是一个人口年龄相对年轻的省区，具有自己的特殊区情和独特优势，充分发挥以下优势，有利于缓和总量过剩和结构失衡的就业形势。

第一、**建国以来以农牧业生产为主，与东北老工业基地相比，国有企业造成的历史包袱相对较轻，城镇登记失业率一直控制在3.8%左右。

第二、**人口密度低于全国，自然资源丰富，随着中央西部开发战略实施，解除资金、技术的瓶颈制约后，乡镇企业、地县经济将成为吸纳富裕劳动力的重要渠道。

第三、**非公有制经济和第三产业的比重均低于发达省区，为就业留下了广阔的开发空间，将成为吸纳就业的主要渠道。

（三）扩大就业的指导思想、基本原则、工作重点和主要措施

1、指导思想

积极扩大就业是关系国民经济全局的系统工程，是经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的基础工程，必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，以经济建设为中心，以增加就业岗位为重点，以促进经济、社会、自然和人的协调发展为最终目标。

2、指导方针

坚持劳动者自主择业、市场调解就业、政府促进就业的方针。

自主择业必须树立与市场经济相适应的新的择业观念，正确面对市场风险，不断提高自身竞争能力。市场调节就业必须建立和完善市场就业机制，充分发挥价值规律、供求规律和竞争规律在劳动力市场中的调节作用，使各类劳动力市场充满生机活力、健康有序运行。政府促进就业必须为扩大就业创造更多的就业岗位，建立科学有效的社会政策体系，完善就业服务体系，健全法律体系，使劳动者的就业与社会经济发展和谐融为一体。

3、基本原则

（1）坚持经济发展与扩大就业相统一的原则。

经济发展是扩大就业的物质基础和根本保证，资本、物质资源是开发就业岗位的第一资源；扩大就业又为经济发展提供了宝贵的人力资源，提供了经济发展的动力和源泉。经济发展促进就业，就业促进经济发展，二者互为前提互为因果。关键是要找到经济发展和就业增长的最佳结合点。建议**经济规划项目中，在不影响总体布局的同时，在产业类型上注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采取灵活多样的方式；有目标的开发出更多的就业岗位，切实做到把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置。

（2）坚持就业和培训相结合的原则。

提高劳动者素质、调整就业结构的唯一途径是大力发展职业教育和职业培训工作。当前和今后相当长的时间，劳动保障部门要把工作重心转移到职业教育和技能培训上来。职业培训不仅提高就业竞争能力，有利于促进就业，而且有利于提高全疆人力资源的整体素质，提高技术创新能力，促进产业结构的调整，推动全疆工业化、城镇化建设进程，从而进一步促进就业。

（3）坚持保护劳动者合法权益的原则。

市场经济以追求经济效益最大化为原则，当就业市场成为买方市场时，劳动者必然处于弱势地位，如果没有法律和政策的有利保护，劳动者合法权益必然受到损害，劳动力市场将呈现无序状态。要健全劳动法律，规范企业和雇主的用工行为，保护劳动者劳动时间、工资收入、社会保障等方面的合法权益，体现社会公平与正义。同时，提倡按劳动要素贡献拉开收入差距，体现效率优先兼顾公平的分配原则。

4、工作重点与难点

**期间，全疆需为社会提供200万个工作岗位，平均每年40万。就业的重点对象包括：

第一、下岗职工和失业人员的再就业。经过这几年的努力，下岗失业人员中就业能力较强的多数已经实现了再就业，现在仍未就业的基本上都是年龄较大、素质较低、技能较差的困难人员，他们再就业难度相对较大，尤其是在一些经济发展还比较落后的边远城镇，这个问题更为突出，更加需要政府帮助。

第二、大量农村劳动力转移。**期间，正是产业结构调整，城镇化进程加快，大量农业劳动力向非农产业转移的历史时期，受环境、语言、技能等因素影响，农村劳动力转移就业的难度更大。各级党委、政府要加强对农村劳动力转移就业工作的领导，把农村劳动力转移就业工作纳入重要议事日程，摆上重要位置。

第三、新成长的劳动力。新生劳动力的明显特点是年青，并且就业人数多，涉及行业部门广，占总求职人数的70%以上。青年就业与失业的危机，更多地表现为结构性矛盾。其中有两个突出的问题值得关注：一是大学生就业难，近年高等教育招生规模的扩大，使大学毕业生的就业压力越来越大。二是农村大量富余青年劳动力向城市转移。青年的就业困难与失业危机，一个重要的原因是就业市场需求不足和青年人本身缺乏就业所需的观念、技能、知识和经验。青年就业是青年生存与发展的基础,青年就业不足和失业，使青年无法充分参与社会生活，难以健康成长，容易因发展的挫折而导致各种各样的社会问题。必须引起各级政府的高度注意。

5、采取的措施

（1）进一步完善市场就业机制，发挥市场调节供求、优化配置的作用。

劳动力市场、人才市场是社会主义市场体系的重要组成部分，是人力资源优化配置的重要载体，是调节劳动力供求关系的主要渠道。建立和完善市场就业机制，政府的职能一是培育健康有序的就业市场，二是对就业市场的宏观调控和法律监管。

培育健康有序的就业市场关键是激活市场要素，发挥市场内在机制的调节作用。

就业市场的主要要素是就业资源的供给与需求、就业资源的市场价格和就业资源的公平竞争。供求、价格、竞争三要素之间相互联系相互作用，遵循价值规律、供求规律和竞争规律运行，形成市场机制，调整资源配置。遵循价值规律的要求，资源必然流向配置效益最好的环节，任何人为的阻止流动、限制流动都是违背市场规律的。遵循供求规律的要求，当高技能的就业资源供不应求时，其市场价格即劳动工资必然上扬，驱使更多的劳动者加大人力资本投资，获取更大的市场回报，从而提升劳动者整体素质。竞争规律即市场选择、优胜劣汰，每个就业者都必须应对市场竞争风险，面对升职提薪或下岗失业的严酷竞争，唯有学习不止、奋斗不息才能免于淘汰。按照以上规律要求，政府一要加大对就业基地的开发，创造更多的就业岗位，解决就业市场需求不足的主要矛盾。二要取消一切限制人力资源流动的政策条款，使个人获得最大的经济收益或其它收益。三是取消就业市场最高工资限制，发挥劳动工资的调节作用和激励作用。四是保护合法竞争，打破平均主义。一方面加大职业教育，培养就业者的竞争能力，另一方面实现国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险并轨，将国有企业工人推向就业市场，以提高劳动者的就业能力、创新能力、创业能力和竞争能力。

对就业市场的宏观调控和法律监管。

就业市场与商品市场一样具有自发性、滞后性和短视性，需要政府从全局和整体出发，运用经济、行政和法律手段协调就业市场与经济、社会、自然和谐统一的关系，引导就业市场健康发展。主要职能一是服务二是监管。

服务职能首先体现在基础设施的投入支持，如对建立就业市场、信息网络、职业介绍中心、建立培训基地等基础设施的资助。其次体现在政策引导，如通过优惠政策扶持新开发项目改善就业结构；通过小额贷款引导就业者自主创业，解决就业岗位需求不足；通过上岗资格证书制度促进劳动者提高自身素质。最后，通过街道、社区、就业市场、社保中心为求职者提供信息、政策、技术、程序和社会保障服务，推进就业服务的专业化、制度化和社会化。

法律监管主要通过对劳动法律的执行，保证就业市场的公平有序，包括市场竞争规则的制定和维护，保障就业者平等的人身权利和法律地位等。如社会保险服务、制定最低工资标准，给就业者安全的就业环境。。

（2）以就业为导向，大力加强职业教育，提高城乡劳动者素质，改变就业结构。大力发展职业教育是当前和今后的工作重点。不断提高劳动者就业能力、创新能力和创业能力是一项重要的战略任务。职业教育就是就业教育，中等职业教育是在九年义务教育的基础上培养高素质的劳动者；高等职业教育是在高中教育的基础上培养高技能人才。要把培养实用技术人才队伍放到更加突出的位置。要充分利用现有教育资源，构建以企业为主体的在职职工职业技能培训体系；以各类职业院校为主体的职业教育体系；以技工学校为骨干的各类职业技能培训体系；以社会民办职业培训机构为补充的实用技能培训体系。统一制定政策条例，规范培训行为、监督培训效果、树立培训品牌、提高培训质量。形成职业教育和技能培训的主渠道和大市场。

对农村劳动力的培训必须面向市场，坚持以就业为导向，以岗位定培训，培训一批符合市场需求的具备专业技能的农村劳动者。坚持以技能培训为主，强化实际训练，强化实际操作，切实提高他们的动手能力。在做好农村劳动力转移就业技能培训的同时，鼓励农村先富起来的科技示范户对当地农民开展种植、养殖技术培训，通过提高农民农业技术水平使其早日脱贫致富。坚持就地、就近转移的原则，支持乡镇企业的发展，促进农业产业化、农村城镇化。通过落实农村劳动力培训补贴经费，实行政府购买培训成果和财政部分补贴的办法，调动农民参加培训的积极性。

（3）建立统一开放的劳动力市场，消除一切就业歧视。

一是进一步清理取消农民转移城镇就业的歧视性政策，改善就业环境，逐步建立统一的城乡劳动力市场。凡针对进城就业农民设置的行政审批、限制性规定和不合理的收费、登记项目，一律取消。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，切实落实农村劳动力转移城镇就业的各项政策规定，不断改进和完善管理方式，为农村劳动力转移就业创造一个良好环境。

二是鼓励区域劳务协作和劳务派遣，提高境外就业和农村劳动力转移就业的组织化程度。目前**劳动力转移就业盲目无序，自发流动还普遍存在，这种转移就业的方式既不利于管理服务，也不利于维护劳动者的合法权益，而且稳定性差。因此，要把组织劳务输出，作为今后农村劳动力转移就业的方向。

（4）加强对农村劳动力转移就业工作的领导。做好农村劳动力转移就业工作，既是贯彻“三个代表”重要思想，立党为公、执政为民，统筹城乡经济社会协调发展、实现全面建设小康社会奋斗目标的必然要求，也是贯彻党的十六届四中全会精神，加强和提高党的执政能力的重要体现。政府要切实负起责任，加强沟通，相互支持，做到有人办事，有钱办事，能办成事，切实把农村劳动力转移就业工作落到实处，使**农村劳动力转移就业工作上一个新台阶。

（5）健全扩大就业的法制环境，规范政府扩大就业的法律责任，保护劳动者就业的基本权利。制定《**就业促进条例》，用法律规范用人单位、各级政府、社会各界在就业促进方面的权利和义务，维护劳动者平等就业和获得就业帮助的权利。政府的职责包括制定就业规划、实施积极的就业政策、健全人力市场体系、维护市场秩序、提供就业服务和完善社会保障制度，并且将就业工作纳入政府政绩考核体系。劳动者不仅有平等就业和获得就业帮助的权利，还享有就业服务、职业培训、再就业扶持等方面的权利。另外，还应明确规定应当统筹城乡就业，建立统一的就业市场，取消一切限制农村劳动者进城就业的歧视性规定，把城乡就业摆上同等重要的位置。

（6）继续实施积极促进就业政策。落实小额担保贷款政策、“4050”人员的就业援助政策、企业主辅分离政策和“4050”人员养老和医疗保险补贴政策以及失业保险“三个延伸”办法等新政策。

**期间**要完成200万人的就业指标、100万农村富余劳动力向非农产业的转移，这是一项充满压力与挑战的历史性工程，需要在**整体布局中统盘计划才能保证顺利实现。