社会公共服务调研报告

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公共服务是一个新概念，目前国内尚无统一认识，大体上指两个方面，一是政府公共服务，二是社区公共服务。研究探讨公共服务，为经济和社会发展规划提供依据，是贯彻落实科学发展观的要求，具有重要意义。

一、公共服务的概念

（一）政府公共服务

政府公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

公共产品和公共服务的提供者，除政府外，还包括社会组织、民间协会、志愿团体一类非盈利组织，它们在发达国家起了相当作用，但在我国目前还没有得到广泛的发展。在这种情况下，除了努力发展这类非盈利组织，公共产品与服务的供应目前更要依赖于政府。无论从道义上还是从经济上讲，政府应当是公共产品和社会服务的提供主体。政府提供公共产品和服务，是补偿这方面市场机制的失灵。同时政府可以通过强制性的税收及发行公债等，使公共产品与服务的供给成本得到补偿。因此政府提供公共产品和服务是责无旁贷的。反之，盈利性、竞争性行业的发展，市场可以承担，政府可以不必插手。但是目前各级政府，尤其是多数地方政府仍然把自己当作经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，仍然把发展经济当作政府的第一职责，把公共服务当作第二职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，特别热衷于大搞政绩工程，而用于公共服务的资金（如义务教育、公共卫生经费等）却长期捉襟见肘，基层财政的这种情况更为突出。

（二）社区公共服务的概念

社区公共服务，一般认为“以社区为单位提供的社会公共服务”。国际社会并没有专门定义的社区服务概念，而是把立足于社区的社会服务，例如社区的邻居辅导中心，青少年服务中心、妇女避难所等机构的服务称之为社区服务。

国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分组成。其中，福利服务的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利；社会公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民个人带有普遍性需求的、且可能以社会化方式提供的服务，例如心理治疗、职业咨询、家务服务、身心保健等。社会福利服务和社会化的私人服务的服务对象都是个人，而公共服务的对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。不过，鉴于“补救说”的社会福利服务的是以社会弱势群体为对象，而且弱势群体的生存状态直接影响着整个社会的公共利益，所以，以社会弱势群体为对象的社会福利服务常常也可纳入非严格限定的公共服务内容。至于为全体公民提供的共同福利的“制度说”社会福利服务，其具体内容常常与社会公共服务有交叉，也可以说，这类服务已经构成社会公共服务的一部分。例如社会养老保险、全民健康服务，都是依托社会公共部门的带有社会公共性质的服务。所以，社会福利服务也可纳入非严格限定的广义的社会公共服务，从而使社会服务可重组为公共服务和具有社会导向的个人服务。

社区公共服务是以社区而不是整个社会为单位提供的公共服务。即社区公共服务的本质是公共服务，只不过它的提供方式不同于社会服务。

的确相当一些社会公共服务只能由社会组织而不是社区组织提供，例如城市交通、邮电、通讯、铁路、航空等服务。不过，也有些公共服务，属于社会组织和社区组织都可能提供的，如老人福利、医疗保健、信息咨询、图书阅览等。在发达国家，大学、医院、图书馆、博物馆、公园、剧院等公共设施既可由社会办也可由社区自办，由社区自办的社区公共设施还有不断增加的趋势。依托这些社区公共设施和社区组织，社会公共服务才得到了广泛普及。

社区公共服务是以社区为单位提供的社会公共服务，广义的社区公共服务可以包含社区福利服务。提出社区公共服务的概念首先是为正本清源，将私人性质的小商品服务从社区服务中的分离出去，明确公共服务与私人服务的不同性质、不同的投入机制和运行机制。社区公共服务与其他社会服务一样，其发展前景是将提供者与生产者分离。政府作为提供者，除承担社区规划的责任外，需要着力解决社区公共服务融资和成本补偿的政策问题，而将具体的服务生产委托给社区的非营利组织承担。

二、新疆公共服务现状和主要问题

（一）公用行业

公用行业包括城镇供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理、道路、桥梁和绿化等。市政公用设施是城市的基本要素，是社会公众必需品，是城市生产和生活的基础，是支撑城市健康运行的命脉。市政公用事业与其他行业相比，市政公用事业有其特殊性，是社会公益事业，它是属于受政府管制的、非完全竞争的产业，具有规模经济和自然垄断性。社会公益性是市政公用事业的本质，自然垄断性是市政公用事业的特质。

新疆城市市政公用设施的现状：截止**年末，全疆城市供水总量为76572万立方米；城市用水普及率96.95%；全疆城市污水处理能力21931.08万立方米，城市污水处理率达56.73%；城市道路长度3467.89公里，城市人均道路面积达10.44平方米；城市用气人口434.06万人，城市燃气普及率88.42%；城市蒸汽供热能力达1276吨/小时，热水供热能力达8825兆瓦；全疆拥有公共交通车辆6300台，出租汽车23422台；每万人拥有公共交通车辆12.83标台；城市道路清扫保洁面积4742.4万平方米；其中机械化清扫面积达924.4万平方米。城市园林绿化和生态环境建设成效显著。

截止**年末，全疆城市绿化覆盖面积达17152.2公顷，建成区绿化覆盖率为31.9%。全疆城市拥有公共绿地面积3092.61公顷，人均公共绿地面积达6.5平方米；有“六市、六县、一区”创建成为自治区级园林城市。与此同时，自治区经济适用房建设和房地产经营开发快速发展；城镇居民的住房条件得到了根本改善。

2、文化卫生体育事业：截止**年，新疆有艺术表演团89个，文艺表演场所26个，文化馆91个，公共图书馆82个，博物馆24个，档案馆135个。开展了建设“丝绸之路边疆文化长廊”，创建“文化先进县（市、区）”和实施“知识工程”三大重点文化工程，有10个地州市被自治区命名为文化先进县（市、区），其中有12个跨入全国先进县行列。全疆有12家图书、音像和电子出版社，用维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、柯尔克孜和锡伯6种文字及语言出版各类图书、音像缺口和电子出版物；每年出版3000多种图书，其中少数民族文字占60%；用6种文字出版87种报纸和165种社会科学和自然科学期刊。**年出版报纸3.74亿份、杂志1200万册、图书7420万册，其中少数民族文字分别占总数的38%、35%和40%。现有印刷企业800多家，实现了维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、柯尔克孜5种文字微机排版胶印；拥有102家县以上新华书店和140家书刊批发单位，以及遍布城乡的图书发行网点，年发行书刊2.30亿册。新疆是全国八大文物省区之一。已查明的文物点4000余处，已建立重点保护单位2344个，其中国家级41个，自治区级303个，县级2000个。

截止**年，全疆有卫生机构9434个，其中医院、卫生院1471个；卫生技术人员9.58万人，其中医生4.04万人；拥有病床7.28万张，其中医院、卫生院6.98万张；平均每万人拥有医生21人，每万人拥有医院、卫生院病床38张。县、乡、村三级卫生保健网进一步健全，城市社区卫生服务覆盖面不断扩大。已有疾病预防控制中心（防疫站）226所，加快传染医院（区）建设，建立和完善了应急医疗救治体系。开展农牧区新型合作医疗制度试点，**年底，五个试点县共有39万人参加了新型农牧合作医疗，平均覆盖率67.8%；城镇医疗卫生体制改革进一步深化，各级医疗机构推行和完善了病人选择医生、住院费用清单及药品价格查询和医疗服务信息公示制度，突出了以人为本的服务理念。新疆各族群众的健康水平有了明显提高，传染病死亡率大幅度下降，以自治区、县（市）、乡（镇）为单位计划免疫接种率达到85%，婴儿死亡率由1990年的69‰下降到**年的38.56‰，孕产妇死亡率由270/10万下降到63/10万，5岁以下儿童死亡率由96‰下降到44.38‰。目前，新疆人口平均预期寿命为67.41岁。

自治区建设了体育中心，各地州和县市的体育硬件设施也得到了较大改善，群众性体育运动得到广泛开展。到**年末，在56个县（市）实施了全民健身工程（站、点）200多个，体育场馆5个，建设了32个青少年体育俱乐部，对近万名各族群众进行了体质测定。全民健身意识不断增强，体育人口不断增加。但由于受经济等各种因素制约，新疆体育事业的发展与全国发达省区相比还有较大差距。还有的地州，至今还没有综合性的体育场馆，相当部分县至今还没有一个像样的体育设施，有些县的体育设施已非常陈旧。农村牧区体育设施大部分是空白。

3、邮政通信：

**年，新疆邮电业务总量114.28亿元，比上年增长20.9%，其中电信业务总量22.1%，邮政业务总量增长5.8%。新疆邮政系统现有从业人员1.35万人，下辖16个地州市邮政局、1544个邮政服务网点。资产总额26.60亿元，干线邮路127条，邮路总长13.4万公里。邮运实物传递网络四能八达，辐射全疆，联通世界，与全国城乡及国际200多个国家和地区实现联网。邮政是社会公共服务的主要行业之一，它以低廉的资费、普遍性的服务，代表政府为全社会提供基本的普遍的邮政通信服务。由于特殊的区情，新疆的邮政承担繁重的普遍服务义务，新疆面积大，人口少且居住分散，运营成本较高。

1999年，已邮电分营、移动剥离为标志，新疆电信业进入了新的发展时期。**年，电信业务总量107.28亿元，电信业务收入66.68亿元，年均分别增长38.7%和23.3%。

目前，新疆所有的乡镇都已开通电话并进入长途自动网，70%的行政村通了电话，GSM网、CDMA网覆盖了所有市县和95%以上的乡镇团场。电话普及率由1989年的0.54部/百人上升到**年的22.6部/百人，其中移动电话普及率22.1部/百人，均居西部省区首位；农村电话普及率达7.3部/百人。电信宽带ADSL业务快速发展，“网络快车”等业务逐步进入了百姓家中。新疆电信市场现有新疆电信、新疆联通、新疆通信、新疆铁通、新疆卫通等6家基础电信业务运营商、8家无线寻呼台，7家信息台及100多家其他电信服务及设备销售企业，电信市场多元化竞争格局已经初步形成。

截止2004年1月，新疆上网用户数达117.8万户，占全国网民总数的1.5%，占新疆总人口的6.1%。新疆cn下注册域名已达2579个，占全国域名注册总数的0.8%；新疆www站点数3056个，占全国站点总数的0.5%，其中少数民族语言文字站点200个。

4、广播电视：

新疆广播电视已有一定基础。到**年，基本完成了由行政村村村通广播电视的“村村通工程”。实施广播电视“西新工程”以来，新疆广播电视基础设施建设大大加强，规模和质量达到一个新的水平。现有广播电台6座，电视台16座，广播和电视人口覆盖率达到92.8%和92.5%，有线电视用户达130.27万户。拥有各类电影放映单位98个，全年译制少数民族股市片70部。但由于投入欠缺，广播电视基础设施较为薄弱。

新疆城市市政公用事业仍存在着一些不足和问题；主要表现在：从城市化综合质量上看，新疆除城市园林绿化、城镇供排水、城镇集中供热较高，其他行业相对较差；从城乡发展速度上看，很不平衡，设市城市快于县城；县城快于城镇，农村相对严重滞后；从投资体制上看，城市基础设施项目主要依靠国债进行建设，社会化、多元化、市场化投融资体制尚未建立，渠道单一，后继乏力；从市政公用事业自身的情况看，对公用事业，我们历来采取的都是政府直接管控的体制，即在管理体制上是高度的政企合一。在投资体制上是单一的政府投资，在经营机制上是严格的垄断经营；在价格形成机制上是严格的计划控制。由于政府单一投资；公用产品和服务满足不了人民群众需求，垄断经营，使企业没有活力。政府补贴负担越来越重。

三、以科学发展观和“五个统筹”为指导，改革和创新公共服务制度，进一步提高公共服务水平

（一）树立科学的发展观，充分认识公共服务的重要性，把公共服务摆在重要地位，推进政府由“管制型”向“服务型”转变。

建设公共服务型政府，不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务。各级政府要切实转变政府职能，大力推进公共服务创新，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，更加重视公共卫生、环境保护、社会保障和社会救助等方面工作，更加重视政府应对公共危机的能力建设，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。

（二）明确公共服务制度改革和创新的两项任务

坚持改革国有事业机构与发展民营事业法人同步推进。我们既要注重改革现存的、大量的和庞大的国有事业机构。改革政府对公共服务事业机构的管理方式，打破公共服务的条块分割；按照区域覆盖和就近服务的原则设定公共服务管理体制；又要大力发展和培育各种适宜民办的公共服务事业，满足人们各种个性化的公共服务需要。

坚持独立性、公益性和社会性，完善公共服务机构的治理结构和管理体制。为了更好地满足人们对公共服务的数量和质量要求；避免公共事业机构利用其垄断地位为自身和部门谋取不当利益，亟需建立一整套科学的监管体制。第一要保证公共服务机构的独立性，坚持政事分开，减少政府对公共服务具体业务的干预，给公共服务机构独立经营的条件和权利。第二要坚持政资分开；监督国有公共服务机构的资产运行。第三要强化政府监管，政府部门要对公共服务产品的公益性和社会性负责，切实监督各类公共服务产品的数量、质量和价格，切实保证人民群众对公共服务的选择权和知情权。

（三）要创建服务型政府，实施公共服务创新

一要体现公共服务“群众利益无小事”和“执政为民”的思想，政府部门要履行好公共服务的职能，公众要监督公共服务措施落实的程度。要特别保护各类非政府组织进行公共服务领域改革和创新的积极性，及时总结和推广各地改革的成功经验。

二是要推进行政公开化，开通公民了解政府信息的绿色通道，提高行政透明度；二是要推行大办公室制和窗口服务制；三是要从方便群众出发设计行政业务流程，逐步地减少和彻底地消除服务对象的不便性，尽量较少办事环节，改革和简化办事流程，实行行政事项的重组；四是要大力开发行政信息资源，政府可以将各种信息汇集成册供群众阅览，便于群众了解政府的运作状况和参与城市管理；五是要倡导亲切服务，政府公务员不仅要提高行政效率，而且对群众要有亲切的态度；六是要提供全方位的便利服务，政府部门和市政公用行业（公共服务行业）应尽力消除服务对象的不便性。实施电子政务，提高行政效率。广泛推行便民服务，增加服务设施投入，在群众所到之处都应当做好细致周到的服务。

三要建立和完善公共服务的投资体制。要划分公共服务职权和责任，按照权利和责任对称的原则，确立公共服务的职责。如，市政公用事业投资大，收效期长，一个人是绝对办不成的。政府应当加大对市政公用事业的资金投入和政策支持。企业应当加强经营管理，走向市场，面向群众，提高产品和服务水平。尤其是公交优先战略的实施，其根本目的是要解决好群众的出行问题。政府要加大资金投入；给予政策扶持。又如，在农村义务教育的经费来源方面，现在的矛盾就比较突出。目前，新疆农村义务教育的提供主体主要是乡和县两级政府，而相当多的乡和县两级政府的财政是以养人为主的。在这样的背景下，新疆的人均教育经费还很低，九年制义务教育的目标也还没有完全实现。所以，在公共服务制度的改革和创新中，既要明确政府的权利和责任；又要广开社会融资渠道，认真做好公共服务预算安排，减轻农民等弱势群体的公共服务负担。

四要研究和设计公共服务制度改革与创新的有效途径，要走市场化发展的新路子。市政公用事业要发展，就必须走向市场，改变过去那种依靠政府、举债建设、效率低下。产品和服务水平差的现状。为了加快市政公用设施建设，实现投资主体多元化；优化市政公用产品和服务，国家推进了市政公用行业市场化改革；推行特许经营制度是市政公用事业市场化的主要形式。特许经营就是由政府通过特定程序；将市政公用事业的投资、建设和经营权赋予特许经营者，特许期内，特许经营者按照特许协议的约定向群众、用户提供持续、安全、高效、优质的服务。目前，国家已经出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，自治区人大也已将特许经营条例纳入今年的立法计划准备出台，通过法规和地方立法规范市政公用事业特许经营，保障公众利益不受损害，是公共服务改革和创新规范化、法制化的发展之路。

政府公共服务的水平无法脱离当地经济和社会，尤其是经济发展水平。政府所能提供的公共服务的水平和范围是与经济发展水平相一致的。由于财政能力的限制，政府完全“公平”地向社会提供同等的公共服务，在现实条件下是不可能的。在财政能力有限的情况下，给予必要的资金投入，集中力量解决区域性的重大问题，并在政策上给予相应倾斜，以保障最大多数人民群众的切身利益。为此，政府应协调各部门，做好统一规划，统筹安排。随着经济水平的不断提高，通过必要的财政投入，为城市居民和乡村居民提供统一水平的公共服务，使城乡居民最终能平等地享受到公共服务的成果。在税收等方面对承担公共服务的行业、企业适当进行优惠，以经济手段极力和支持其提高公共服务水平。逐步建立和健全共用服务法律体系。从法律上保障全社会的共用服务水平，使企业、行业在市场经济中处理好社会效益和经济效益的关系。