发展改革调研报告

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为充分了解我区发展改革系统依法行政情况，把握工作中存在的难点和弱点，自治区发展改革委对全区发展改革系统依法行政情况进行了摸底调查和实地调研。

一、当前依法行政工作开展情况

近几年来，全区发展改革系统进一步加大依法行政工作力度，法制建设取得了明显进展。

1、法制机构逐步设立，职能不断完善。**年我委设立了政策法规处，当时全疆15个地、州（市）计委均没有政策法规科，系统法制建设还处在摸索阶段，职能重点集中在立法、普法、法规协调、法规培训等方面。随着社会各界对法制建设重视程度不断提高，法制业务有所拓展，目前，已有4个地州（市）设立了综合法规科，人员在2-4人不等，即使没有单独设立法规科室的单位，法制建设工作也有专人负责，有的在综合科，有的在行政办公室，确保了法制工作的顺利开展。加强了对规范性文件等抽象行政行为和本机关执法情况的监督，进一步发挥了法制机构依法把关的职能，为推进依法行政奠定了基础。

2、依法行政意识不断增强，重视程度较高。发展改革部门由计划经济时代的重要部门过渡到市场经济条件下的宏观调控部门，加快职能转变，加强服务型机关建设的任务艰巨。各地发展改革委都充分认识到这一点，十分重视依法行政工作进程的推进。目前，各地都成立依法行政工作领导小组，组长均由行政第一责任人承担，领导小组下设办公室，具体负责依法行政各项工作，部分地州还成立了“双制”领导小组（执法责任制、评议考核制），为推进依法行政工作提供了有力的组织保障。

3.制度建设逐步加强，工作程序进一步规范。按照全区各级政府全面推进依法行政的实施意见，各地发改委都积极制定了各项制度加以规范，包括以《依法行政公示制度》、《行政执法过错责任追究制度》等为主的行政执法责任制度，以《首问负责制》、《服务承诺制》《执法人员廉洁自律规定》等为主的效能服务制度。据统计，各地州发改委就推进依法行政工作制定的制度达20项之多，其中，和田地区发改委还建立了行政执法回访制度，对促进该地区发改系统依法行政工作成效显著，**年被评为自治区级依法行政先进单位，**年被评为地区级依法行政先进单位。

为贯彻落实《行政许可法》，各地均开展了行政许可、审批事项的清理工作，并结合《国务院关于投资体制改革的决定》和自治区《关于印发〈新疆维吾尔自治区企业投资项目核准暂行办法等〉五个投资体制改革文件的通知》（新政发[**]57号），制定了许多配套办法。如和田地区发改委专门研究制定了《和田地区发展计划委员会依法行政审批实施细则》，乌鲁木齐市发改委制定的《乌鲁木齐市政府投资项目管理办法》已经市政府第77号令形式公布实施，对加快推进全系统依法行政进程起到了积极的促进作用。

4、行政执法取得成效。全系统在价格监督检查和重大项目稽察等行政执法方面做了大量工作，取得了明显成效。几年来，物价检查人员深入开展整顿和规范市场经济秩序工作，特别是2003年在防治“非典”战役中，从保障各族人民身体健康和生命安全，维护人民群众经济利益出发，根据《价格法》有关规定，发挥了价格检查与价格干预作用，受到了自治区各族群众的普遍赞誉。先后在全区范围内开展的以涉农价格和收费、教育收费、医疗和药品价格为主的一系列属全国性专项检查，取得了显著效果。有效地遏制了“三乱”现象，为经济发展、社会进步、政治稳定及各项事业的发展创造了良好的消费环境，价格监督检查工作也逐步形成一个有法可依、有法可循，政令畅通、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制。

为把好自治区重大项目建设的质量关，各地均配合国家和自治区重大项目稽察组，积极开展重大项目稽察工作。仅2003年—**年上半年，对总投资近200亿元125个国债项目进行了稽察，提交稽察报告110件，下发整改通知16个。通过稽察和整改，及时发现和纠正了项目建设管理中存在的突出问题，促进了项目的建设实施。

5、法制监督取得进展。随着依法行政的不断推进，法制监督的重要性进而显现。各地州也采取了多种手段加强了监督工作。如，乌鲁木齐市发展改革委实施了“三全监督”：一是法制工作从单纯对行政处罚的监督，向行政许可、行政检查、行政收费、行政不作为及抽象行政行为等全方位监督；二是法制工作从单纯对行政处罚结案时的监督，向行政处罚的立案、结案、执行及移送司法机关等全过程监督；三是法制工作从对委行政执法人员的监督向包括各区县行政执法人员在内的全员监督，防止了行政执法活动中违规现象发生。克拉玛依市发改委成立行政复议委员会等，这些既保障了本机关的依法行政工作，对其他地区作好此项工作也提供了借鉴。

二、依法行政中存在的问题及成因分析

通过调研，我们也发现，各地在推进依法行政进程中存在一些不容忽视的问题。

1、法制建设难度大。相对于全区推进依法行政工作的需要，发展改革部门法制建设相对滞后。正如国家发展改革委副主任杜鹰指出“我们的法制建设正处在爬坡过坎阶段”，难度还是很大的，一方面发展改革法制建设本身任务重，需要我们从立法、执法、普法、法律监督等各个方面全面提升发展改革依法行政水平，工作头绪多，压力大。另一方面法制机构建设进度缓慢。截至目前，全区还有11个地州发改委没有政策法规科，各项业务的开展只能处于疲于应付状态，不能有效的开展工作。例如，在这次组织的依法行政工作书面调查中，就有6个地州（市）发改委没有上报材料。同时，基层大多存在机构设置不尽合理，执法人员缺乏，人少事繁，管理不到位；不少执法人员文化程度低，未受过专业与相关法律知识培训，与经济社会发展要求不相适应等问题。

2、立法相对滞后。政府职能发展的最终目标是职能法定。但目前我们日常工作中行使的大量管理经济的职能，依据主要是党中央和国务院的文件，法律法规依据很少。政策规定的特点是弹性大，能根据形势的发展及时调整，但由于效力低，执行性不强，并且在现行的管理体制下，部门职能存在交叉，立法滞后，使本部门管理的范畴出现“萎缩”或“让位”的可能。究其原因主要是发展改革部门业务面宽，同时随着改革的深化和经济的发展，特别是对外开放程度的不断扩大，经济发展中不确定的因素越来越多，各种经济关系也错综复杂，立法难度非常大。例如，由自治区发改委起草的《新疆维吾尔自治区实施〈招标投标法〉办法》经三次列入政府立法计划，但都因牵涉部门利益太多，受到强烈阻挠，而迟迟没有出台。

3、制度落实不到位。制度是规范各种行为的准绳，有了制度不落实，制度也就形同虚设。通过调研，我们也发现，虽然各地州都制定了不少的制度，但往往落实少或落实不到位，从而影响了我们的工作。如有些地方，因为在出台文件时把关不严，有一定的瑕疵，不利于执行。自治区发改委提出了**年为“制度规范落实年”，对工作人员从意识到行为有了一定的强制作用，但还需要进一步抓好落实。

4、法制监督工作有待于进一步完善。行政法制监督是指具有法定监督权的主体按照法律规定，对行政机关及其工作人员行使职权的行为进行监督、督促、检查、纠正的制度。这是保证依法行政的一个重要环节。按照“三定”方案，发改系统本机关的执法监督职能一般由法制机构履行，从目前调研情况看，真正实施的不多，普遍存在行政执法监督力度不强，执法监督的主体不明，职能发挥不够，更不用说形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局。法制机构只有在必须上报有关材料的时候，才能从各部门获取，由于没有形成制度，材料难以保证全面准确，使工作有些被动。因此，要进一步从法制监督机构的工作程序、内容、途径等制度建设方面进行完善并严格及进行落实。还有些地州，没有建立行政复议机制，一旦复议发生，工作难以开展，会影响发改系统的信誉。

三、推进依法行政向纵深发展的对策建议

1、进一步提高对依法行政重要性的认识。意识决定行动，全面树立依法行政意识首先解决思想观念问题。中国从最初的计划经济时代向市场经济的转变，意识领域的变化是需要一段过程的。如果说，市场经济体制和计划经济体制下政府职能有区别的话，最大区别就是法制化。实现政府职能的法制化是市场经济条件下政府职能的一个重要内容和发展方向。只有全面树立依法行政意识，才能依法规范和引导生产、交换、分配、消费等市场经济环节，才能加快对宏观调控和管理的法制化进程，也将为全面建设小康社会和构建和谐社会发展奠定基础。发展改革部门作为党中央、国务院和各级党委、政府在经济工作方面主要的参谋和助手，作为宏观调控政策措施的制定者和执行者，深刻领会依法执政、依法行政的重要性和紧迫性，全面树立依法行政意识，意义重大。

2、加强普法宣传和法律学习，为依法行政工作创造必要的条件和良好的氛围。加强法律学习是依法行政的必要条件。有助于各级政府把长期习惯的主要依靠行政手段来管理国家事务的方式，逐步转变为主要依靠法律手段、依照法定程序进行管理的方式。同时，学习和掌握必要的法律知识，特别是熟悉运用于本职工作相关的法律法规，具备运用法律手段完成行政管理职能的相应能力，已成为政府组成人员特别是领导人员履行职责的必备素质。因此，加强法律学习，特别是加强与发展改革工作密切相关的法律知识的学习，不断提高干部依法行政的意识，是我们目前法制工作的关键。

3、加快立法进程，确保有法可依。立法既是为发展改革部门履行好职责提供法律依据，更是通过立法创造促进经济持续快速协调健康发展的有利条件，为发展社会主义市场经济创造良好的体制环境。各地应结合工作实际需要，分清轻重缓急，进一步加快立法调研工作和立法进程。加强和发展改革工作密切相关的完善宏观调控机制、规范政府投资行为、促进经济社会协调发展、综合利用资源等方面的调研工作，为促进立法奠定基础。

4、着力完善行政执法责任制。行政执法责任制就是重点解决职责交叉重叠、越权执法、相互推诿和执法不到位的问题。它是行政机关内部对依法行政活动实施自律性约束的机制，是将依法行政活动与相关责任联系起来，通过职权行使和责任承担的一体化，强化行政执法监督，规范行政执法行为，提高依法行政水平，是多环节、多层次、多侧面制度体系。目前，全系统在行政执法主体和行政执法依据梳理，建立健全相关配套制度方面都作了不少的工作，下一部要重点做好职责界定、量化目标考核，规范执法程序、健全执法文书及执法责任制落实情况的检查工作。将执法责任制由传统的单纯事后监督并追究责任，变为事前、事中、事后的全过程动态监督并追究责任，以减少行政损害和社会成本。

5、加强系统法制交流工作，促进依法行政进程。发展改革部门工作领域宽，行政执法职责具有行业跨度大、形式多样、执法对象两大面广的特点，因此，应进一步加强法制机构建设，法制机构应当牢固树立“参谋助手和法律顾问”的观念。对领导，要当好依法决策、依法行政方面的参谋和助手，当领导需要时，能够及时从法律角度提出有针对性的、有价值的意见和建议。对其他处室要提供法律咨询服务，帮助解决遇到法律问题，对外，在做好服务工作的同时，注重通过行政复议等窗口建设，提高发展改革部门的信誉。

推进全系统的依法行政工作需要各级发展改革部门的共同努力，充分利用网络平台、内部刊物、系统交流会等形式，将最新的工作动态及做法经验传达到全系统。适时建立和完善工作信息交流制度。通过“走出去、引进来”，互相学习，交流经验，取长补短，提高本部门法制工作的水平，进而推动全系统依法行政工作。

我国的依法行政尚处于起步阶段，要实现依法行政，建设一个现代法治政府还面临着十分艰巨的任务，需要制度、体制和思想意识等若干方面的条件与措施来予以保障。总书记在十七大报告中提出的“要坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”，为我们在新的历史时期加强社会主义法制建设进一步指明了方向，这也是我们加快法制建设的良机，只有真正做到依法行政，做到各项工作法治化，才能达到全面建设小康社会和和谐社会的要求。