税务户籍调研报告

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新一轮税收征管改革建立的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，在提高税务机关工作效率、强化税务机关内部制约、促进计算机在税务管理各项工作中的应用方面，发挥了积极的作用。但是我们也应该看到，实际操作过程中，由于受到传统税收征管模式的影响、基层税务管理人员在思想认识上存在局限性、计算机技术手段的依托作用尚未全部发挥等诸多因素的制约，使得税源监控在新征管模式下还存在许多亟需改进和完善的问题，本文对税源监控中税务登记户籍管理方面的现状、问题及税务机关的对策谈一些肤浅的看法：

一、当前税务登记户籍管理的现状

1、税务登记户数与工商登记户数差距悬殊，漏征漏管现象普遍存在。由于目前海门市工商与税务部门缺乏信息正常交换机制，加上管理模式差别很大，因此，工商与税务登记户数的差距有不断增大的趋势。据有关资料显示，2001年我市工商登记户数为25834户，而同期税务登记户数仅18531户，为工商登记户的71.7%；从2002年8月份统计数据看，工商与国税企业户数相差136户，私营经济户数相差156户，个体经济户数7111户，共计相差7303户。从2002年1月以来的税收检查看，共清理漏征漏管户达1080户，查补增值税526万元。大量漏征漏管户的存在，造成了纳税人间的不公平竞争，在不少税务登记户中产生了抵触情绪，给税收日常征管带来不少弊端和矛盾。

2、纳税主体多元化、经营方式多样化，对户籍管理工作提出了新挑战。在我国经济处于新旧体制交替的特殊时期，随着国有企业的改组改制、民营个体经济的大力发展，新的经济形式、经营方式、生产模式如雨后春笋般涌现，形成了多元化的经济格局：如分支机构、办事处经销点、承租承包企业等，这些企业存在着生产不规范、经营不正常、内部管理不科学等问题，为基层税务部门准确把握征税对象带来了较大的难度。主要体现在：

一是非正常纳税户(失踪户)不断增加。目前，就有失踪户986户，占纳税户数的6.6%，这些失踪户除了部分尚未清缴的税款外，其流失在外的未缴销发票，随时都可能使国家税收蒙受损失。由于对失踪户缺乏必要的监控，一些蓄意偷税的纳税户将失踪作为偷逃税款的一条捷径，只要换个经营场所，变个企业名称，就可到新的征收机关登记注册新办企业，由于部门之间缺乏征管信息的相互传递沟通，尽管原辖管机关电脑上存储着该企业情况，但企业已不存在，对其欠税只能挂帐，久而久之，划入陈欠或死欠，而该纳税人在新的征收机关又可故技重演，一再得逞。

二是非独立核算分支机构急剧膨胀。最近，我们对非独立核算分支机构进行抽样调查，调查结果显示：286户总机构下属的717户非独立核算分支机构中，有33户既未在总机构缴税，又未由分支机构缴税，只报开票部分收入，隐瞒现金收入现象较为普遍，满足总分支机构条件的分支机构仅占12.5%，多数非独立核算分支机构名不符实，滥竽充数。街道下属单位的分支机构名不符实现象更为严重。同时分支机构扩张趋势日趋明显。从调查的市属商业系统下属单位的分支机构情况看，16户总机构下属分支机构达79户。

三是对纳税人变更注销管理脱节。随着经济体制改革的进一步深化，经济格局复杂多变，一方面大量的转制改制企业的兼并、联合、分裂、资产重组、企业的破产等情况出现，税务机关获取上述信息的渠道并不畅通，税收管理往往滞后于企业经营活动的变化，企业注销、变更登记在管理上脱节，另一方面，就税务机关内部的征管体制而言，同一征管部门中存着收入隶属、收入级次的不同，存在着属地管理与垂直管理的交叉重叠，存在着单管户与共管户的区别，使征管分局之间出现较多结合部、交叉部，造成了对部分纳税人税收管理失控的局面。

二、税务登记户籍管理工作中存在的问题

新的征管模式包含着与传统征管模式截然不同的税源管理思路，它由依靠专管员与纳税人的直接接触获得税源变化信息转变为间接地依靠纳税人自行申报和重点稽查来掌握纳税人的税源变动信息。要求我们在正确处理深化征管改革与规范税收征管关系的前提下，在观念上要从讲经验转换到讲规范统一上。就户籍管理方面而言，目前主要存在以下问题：

一是税务机关在认识上存在误区。“征、管、查”三分离将传统的管户模式全盘抛弃，从而导致新模式运行中税源管理职能的缺位；尽管目前已认识到对传统管理方法的吸收利用，但基层建立责任区和责任人管理模式的做法只是简单照搬管户制，并未真正赋予其新征管模式下新的内容和职责，从而偏离了征管改革的思路。

二是规范纳税主体的制度建设不配套。目前，在税收征管制度体系建设中，对征税主体——税务机关的管理制度和规范化要求较多，而对纳税主体——纳税人的管理制度和规范化要求则较少，造成征纳双方责任和利益的不对等。强化户籍管理成为税务机关的重要责任，而纳税人通过逃避管理而获利，则可以不受制度约束。

三是纳税人依法纳税观念有待加强。现阶段公民纳税意识较为淡薄，多数纳税人的意识还停留在“要我缴税”的阶段，普遍缺乏纳税遵从意识；并且不同层次的纳税主体财务核算、办税人员业务技能参差不齐，给税务机关加强户籍管理带来了很大难度。

四是计算机应用水平亟待进一步提高。主要表现在：硬件设备的配置相对征管全过程全方位应用而言相对滞后；网络的利用效率有待提高，计算机已设置的功能和作用远未充分发挥；机器管事制度机制尚不够健全，基层一线人员的计算机操作水平亟待提高，一定程度上也影响了信息化综合效率的体现。上述种种，造成了新征管模式下税务登记户籍管理上的不足。

三、强化税务登记户籍管理和税源监控的对策

推行征管改革，建立新征管模式的目的，在于取消缺乏制约的“一员下户，各税统管”的管户制，而非削弱对纳税人的户籍管理。笔者建议，加强户籍管理必须注意以下几个方面：

1、区别对待，注重户籍管理的方式。科学的户籍管理要综合考虑成本和效率问题，目前税务机关人手、精力有限，不可能进行“人海战术”式的管理。建议对税源大户应加强重点税源管理，对一般税源企业可实行分行业管理，对个体工商户可划片管理，对专业市场实行驻场征管。建立纳税户管理责任制，对辖区内的纳税户划片或分段实行专人负责，纳入岗位责任制考核，对因管理不力造成漏征漏管户的，要追究相关责任人的责任。

2、密切配合，加强横向部门的协调。

一是加强与横向部门间信息核对交流。要做到应收尽收，就必须摸清家底。为此，要主动加强与工商、地税、技监、民政等部门的联系，在目前尚未实行先税务登记后工商登记的情况下，更要加强信息交流，一要尽可能多的对外部信息进行采集（如由工商通过软盘或网络传递户源管理信息），与现有的税务登记库内内容进行核对，发现漏征漏管户；二要在税务部门内部开展日常户籍检查的同时，定期或不定期的与横向部门开展联合清查，堵漏增收。

二是由依靠“行政手段”转变为依靠“法律手段”来解决问题。征管实践证明：在税收执法过程中，离开部门间的配合，税务执法难以到位。从户籍管理方面看，按现有的法律、法规规定，工商、技监、民政、公检法司等部门间没有义务要与税务机关沟通信息，虽然近几年来，通过国税机关的努力，在与工商、地税等部门也有过若干协作规定，但也只是号召式、协商式地提出，实际效果并不理想，各部门从自身利益出发，尽可能少管闲事。因此，要从根本上解决部门之间的配合协调，就要从法律上明确各部门之间衔接传递户管信息应尽的职责和义务，通过立法和制度规定来明确。

3、简化手续，规范纳税人登记管理。

一是改革纳税人登记注册手续。从提高效率，方便纳税人的原则出发，现有的登记管理模式存在较大的弊端，企业从注册营业手续到正常经营手续齐备，需到工商办理营业执照、技监局办理企业代码证、单独或同时办理国税地税税务登记，特殊行业还要到公安、交通、卫生、民政等部门办理许可证，上述做法，一方面大量耗费企业的人力物力财力，另一方面，各职能部门间由于缺乏法定的协作规定，实际工作中往往衔接不力，造成各自的管理职能无法充分发挥，出现漏管现象。建议：由政府组织各职能部门成立企业登记服务中心，联合办公，统一受理或个体工商户的各项登记工作，逐步推行先办理税务登记，再办理工商执照登记。

二是严格税务登记类型划分。2001年换证后，对非独立核算分支机构（汇总缴税）采取只登记不发证的做法，征管实践证明，对非独立核算分支机构难以管理，从有利于征管出发，对非独立核算分支机构（汇总缴税）全面办理注册税务登记，并要求总机构提供责任担保，从数量、质量上控制分支机构，有利于加强对分支机构管理。同时，在税务登记类型的划分上遵循“独立缴税的办理税务登记；非独立缴税的办理注册税务登记”的原则进行，以此来规范税务登记管理，理清征管对象，控制漏户产生。

三是打破“条块结合”的征管范围划分原则。长期以来，由于兼顾各级地方财政的利益分配，征管范围的划分一直采用“条块结合”的方式，但在经济格局复杂化、纳税主体多元化的今天，这种划分方式已不能适应日益发展变化的经济现状，从加强税收管理的大局出发，按“属地管理”原则进行征管范围的划分，严格按地域界定各分局的征管范围，避免征收机关间征管范围的交叉，便于明确责任，加强管理。

四是建立登记户巡查核实制。新的征管模式下，由办税服务厅统一受理纳税人各类登记，由于税务登记的书面情况与实际情况差异较大，使数据采集的准确性较低。因此对新办税务登记的纳税人实行上门实地查验，通过对其经营地址、经营规模、经营方式、人员配备等有关登记内容的核实，以保证征管基础数据的准确可靠和对增值税纳税人分类划分的正确判断。

4、改变形式，由“突击性”工作转变为“日常性”工作。按以往惯例，税务登记一年一次的验证及三年一次换证工作都是突击性工作，由于时间紧户数多人手少，常常是被迫流于形式，只求进度不求质量，借鉴公安部门对机动车牌照年检及工商营业执照年检方法，对税务登记验证换证时间根据税务登记号码尾数对应月份确定，将使验证换证工作作为一项常年工作，条件许可的话，可与工商、地税部门实行联合年检，提高验证、换证、工作质量。无论是税务机关还是纳税人都将受益。

5、借助科技，实现征管资料共享，发挥征管“预警”功能。要充分利用现有计算机网络系统的优势，将征管业务需求与计算机技术紧密结合，实现征管资料共享，同时对采集的数据进行动态分析，设定预警条件，充分发挥其管理监控作用。如对非正常户的管理，要设置监控网络，建立非正常户信息库，企业新办、变更时，计算机将有关信息与非正常户信息库核对，凡核对相同的，计算机将发出预警提示，由相应的非正常户征管分局进行追踪检查，该新办变更户征管分局则在发票供应等方面采取相应措施，以最大限度地减少失控户。

税务登记户籍管理是一项基础性工作，是日常税收征管的首要环节，也是一项综合性的系统工程。因此，在日常税收征管实际中，我们要从实际出发，不断更新观念，在规范化管理上多下功夫，堵漏增收，加强税源监控，为经济的快速健康发展作出积极贡献。