经济区征管调研报告

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近年来，**经济经济园区发展较快，种类、数目繁多。据了解，目前，**市规划面积在300亩以上的工业园区达到了107个，共完成基础设施和入园项目投资1472亿元，已建成园区的平均投资密度为每平方公里4.4亿元。经济园区建设的日新月异充分显示了大范围、高强度投资对**经济的拉动作用。一方面，经济园区的蓬勃发展带来了税收的稳定增长。但同时，园区规模的参差不齐、园区招商中引发的无序竞争、园区管理的不到位及入园企业的鱼龙混杂也给经济秩序和税收管理带来了新的课题。为此，笔者近期对**市区经济园区建设、经营及税收征管情况进行了一次调查。

一、**市区经济园区基本情况及特点

目前，**市区（包括崇安、南长、北塘、滨湖、锡山、惠山区和新区）共有各类经济园区（开发区）93个，其中惠山区最多为23个，锡山区18个，滨湖区13个，南长区13个，崇安区11个，北塘区9个，新区6个。在这93个经济园区中，有国家级园区2个，省级园区5个，市级园区19个，区级园区17个，乡镇（街道）级园区36个，村级1个。调查数据同时显示，至2003年6月，这93个园区的建设总面积为282.44平方公里，约占**市区土地面积1622.64平方公里的17.4%。入园企业已达10543户，其中按产业结构分，工业企业5738户，占54.42%，商业企业3477户，占32.97%；按经济类型分，国有集体企业715户，仅占6.78%，私营企业6554户，占62.16%，个人独资企业757户，三资企业909户，其他类别的企业482户。

近几年，**市经济园区的经济发展有以下几个特点：

一是规模为先。**市区经济园区通过实施政府引导、财政支持、多元投入、上下联动等形式，坚持相对集中、成片开发、高起点规划、高标准建设的要求逐步壮大。经过几年的建设，我市已培育出了一批上规模、上水平的园区。如**国家高新技术产业开发区与国家太湖旅游度假区这两个国家级园区是市区开发最早、建设规模最大的园区，已建成面积73平方公里，2003年上半年共实现销售收入583.01亿元。另外，新区5个镇的园区销售收入占该区工业销售收入的46%以上，其中旺庄工业园已占该镇工业销售收入总量的80％。

二是突出特色。近年来，各区在经济园区的建设上突破了“大拼盘”的原始状态，而是扬长避短，把打造优势产业作为提升园区发展水平的战略重点，搞一园一业、一园一品，构筑板块经济，放大产业集聚效应。使园区建设与当地的特色经济相结合，与调整产业结构相结合，与提升产业水平相结合。如锡山区利用良好的区位优势和投资环境，在较短时间内形成了具有鲜明特色的纺织工业园；惠山区玉祁工业园则利用中国人的家乡观念、老乡情结，对外打出“温州工业园”的旗号，引来了一批温州人，带来一批温州项目入园；再如惠山恒源祥工业园、锡山区红豆科技园、滨湖区的马山生物制药园、电子信息产业园、华庄机械工业园及北塘区的私营外贸创业园等一批园区也以各自的特色，吸引了园外企业纷纷加入。

三是注重服务。各园区十分重视强化服务功能，成立了服务公司、服务中心，实行“一站式受理”，为入园企业提供包括提供验资、办理工商执照、办理税务登记证、领购发票在内的“一条龙”服务，推行社会化服务。有的园区已形成了一个比较完整的服务体系。在硬件上，从最初的“三通一平”向“五通一平”、“七通一平”，直至“九通一平”发展，基础设施建设更加适应现代工业的需要，客观上降低了企业创业成本，使投资效益成倍提高。在软件上，通过树立良好的信誉，来吸引投资者的目光。在管理上，目前可以说，大部分园区基本是按照市场化运作、企业化经营的思路在运作，政府重在导向。园区内除有招商队伍外，另有专门的管理人员，在提供服务的同时，不断强化和完善对园区的管理，使园区发展更趋规范。

四是效益凸现。我市园区经济的另一个特点就是高密度的投资带来高回报的效益，单位面积的产出较高。2002年，园区共实现销售收入900.64亿元，入库增值税17.11亿元，平均每平方公里产出3.18亿元；2003年上半年实现销售收入723.87亿元，入库增值税10.91亿元，平均每平方公里产出2.56亿元，园区企业的平均产出规模水平比面上企业高出许多。建成区22平方公里的新区国家高新开发区，2003年上半年实现销售收入350.96亿元，平均每平方公里产出高达15.95亿元；另如红豆工业园入园企业9家，完成投资12亿元，形成50亿元的产出。

二、经济园区建设及税收征管现状及存在的主要问题

1、乡镇（街道）级园区数量偏多。在93个园区中，乡镇（街道）级园区有36个，占了38.7%。这些乡镇（街道）级园区普遍存在以下问题：一是规模偏小。这36个乡镇（街道）级园区，平均规划面积1.78平方公里，最小的仅0.002平方公里，从严格意义上来说根本不能称为园区。二是档次偏低。有些园区的进园企业，产品竞争力不够高，园区的优势、特色不明显，缺乏对外的吸引力。三是功能偏少。影响到对外招商和对内服务。

2、虚假验资现象时有发生。各区、各街道园区为了拉企业入园，在出台各项优惠政策的同时，往往采取为入园企业提供验资、办理工商执照、办理税务登记证、领购发票等所谓的“一条龙”服务，不可否认，完善的服务确实起到了吸引企业入园，方便管理的作用。但同时，这些包办式服务也给了一些达不到要求的企业以可乘之机，一些部门、街道及居委为了办企业完成任务和指标，对一些没有经营资本的企业，不惜以自有资金代为验资、办照，待企业开业后再把资金抽走，严重影响了招商引资的质量。

3、以优惠政策为饵竞相拉企业造成无序竞争。各个街道、各个园区间为了招商引资，竞相出台一些优惠政策，包括：对入园企业免征粮调、物调基金；企业所得税实行“二年免征三年减半”；对投资额达到一定额度的企业给予租金的优惠；对年销售额达到规定档次的企业免收管理费用；增值税上交部分给予一定比例的返还等。经济园区将或多或少的优惠政策作为招徕企业落户园、区的“法宝”，反而引起了企业不正常的流动，许多企业虽在园、区落户，却在园区外经营，待政策期满，就另觅“宝地”。企业得到了实惠，却无益于地方。

4、园区建设重政绩轻效益，偏离发展经济这一轨道。目前各区的每个乡镇、每个街道基本都已建有一个经济园区，可谓处处开花。而有的乡镇、街道根本不具备办一个园区的实力，既没有场地，也没有资金，之所以创办园区，纯粹是为了完成区政府下达的考核指标，为树一个政绩工程而盲目建园。目前城区街道创办的园区大都是在一幢大楼中的一层或几层楼面，外面挂一个牌子，就成了一个园区，规模小，层次低，经济效益也不明显，有的街道甚至是亏本经营。调查中我们了解到，某街道创办私营外贸创业园，其相当大的一部分原因是为了实现“人有我有”，为了不挨批评，为了完成出口创汇指标。而实际上，街道经营这一园区，不但没有收入，每年还要从其他收入中拿出钱来贴补其管理费用，是名符其实的亏本经营，街道是“有苦难言”！另外，为了完成招商引资硬性考核指标，政府审批部门对这类经济园区的审批也存在把关不严，宽审滥批的现象。

5、部分园区管理不到位，企业经营无序。有的园区管理空有其名，政府未能行使好对园区的管理职能，只是在建园初期一个劲往里面招企业，没有建立一套行之有效的园区运作机制，企业入园后，基本设施不能到位，后续管理也跟不上，对企业的经营情况更是不闻不问。只顾招商，不求管理的后果是园区管理混乱，企业经营无序。

以上不良现象的存在，不仅影响了社会经济秩序，而且也给税收征管带来了一系列的问题。

一是企业开关频繁，税务部门工作量增大。为了尽可能享受到各项政策优惠，企业开关频繁，在不同的园区间不停迁址，。统计数据显示，今年1-6月份，这93个园区共有入园新办企业2116户，注销企业412户，园区间迁移181户次。大量的注销、变更、新办税务登记等一般性管理事务牵制了税务部门的相当部分精力，使税收管理的深度和广度得不到体现，极大影响了税收征管质量。且新办商贸企业一年内无税申报的现象较为普遍，税收既无增长，各级财政也无得益。据统计，市区这93个园区，其税收占本级财政收入的比例绝大部分都在10%以下。

二是园内注册、园外经营现象普遍，税收管理难度加大。目前园区建设中，有的只是盲目圈一块地，挂一个园区的牌子；有的甚至地还没有平好，址还没有确定，什么基础设施也没有建设好，企业已挂靠进去，实际经营地却在园外。造成了“园内注册，园外经营”，注册地与经营地分离的这一不正常现象。目前在税务管理中，对“园内注册，园外经营”的企业采取总分支机构的办法进行管理，但级次、数量众多的总分支机构往往使税务部门穷于应付。以某私营外贸创业园为例，该园区的企业注册地还不在园内，而是在新区旺庄，园内企业已只能算是分支机构，还有部分挂在园内，实际在外面经营的企业则又成了分支机构下面的分支机构，这不但给企业本身经营造成不便，更给税务管理带来了许多难题。

三、推进园区发展及加强税收征管的思考与建议

园区对经济发展的推动作用不容置疑，但园区建设中存在诸多问题更应引起重视并努力解决。为促进园区健康有序发展，建议从以下几个方面来进一步规范园区建设，加强税收征管。

1、科学规划，按需建设，进行合理开发。园区建设必须从当地经济发展的实际需要出发，不能为了建园而建园，更不能为了考核而建园，应坚持实事求是的原则，能建则建，能大则大，能优则优。不应要求镇镇都建，街街都建，更不能对之下达硬性考核指标，应允许突破乡镇、街道行政区划，采取几个乡镇、几个街道联合建办的形式，形成规模。应努力克服搞低水平无序竞争的不良现象。对已办的一些规划起点低，布局欠合理，规模比较小，进园企业技术含量不高，发展不快，名存实亡的园区，要重新整合资源，该并的并，该撤的撤。当前的园区建设还要注意环境保护，以生态园为目标，形成园区与现代化、城市化建设同步推进格局，最终实现办一个园区，兴一方经济。

2、创新机制，规范管理，实现自主发展。市场化的机制、科学化的管理是园区建设中必不可少的。园区应该是一个独立的、按市场化运作的法人主体，而不是又一个政府部门。园区创办初期，政府托盘是非常必要的，但初具规模后，就应“断奶”，交由园区管委会自行管理。管委会按照独立法人的要求，自我经营管理，实施滚动发展，自我壮大。

3、注重效益，严把关口，营造良好环境。各部门、街道在招商引资、扩大税源的过程中，要注重招商引资项目的质量和效益，疏理整治无税企业，避免不分对象、不求质量、只求数量的盲目引资；要正确处理好招商引资与规范管理的关系，避免主管部门“包办一切”的情况发生；要注重对税源的管理，从源头上防范不法分子借机骗购发票、伺机作案，严格把好“四个关”，即把好法人身份核实关、把好注册资金关、把好财务核算关和把好注册地、经营地一致关,以维护正常的经济秩序，营造良好的发展环境。

4、加强征管，从严执法，堵塞税收流失。针对当前园区税收管理中的难点问题，税务部门应积极采取措施，加大征管力度。在当前税收征管力量相对不足的情况下，可按照园区规模大小，园区管理是否到位，企业经营是否规范等情况实施分类管理、区别服务。一是对管理欠规范、经营规模小，总分支机构分散的企业实施重点控管，加强日常稽核评税力度，有意识地督促、引导企业合法经营、规范核算。二是对建设规模较大，园区管理服务到位，企业守法经营的园区，提倡以园区管委会自我管理为主，稽核为辅。三是建立广泛的协税护税网络，充分利用各园区管委会，加强税法宣传，提高园区企业的税收遵从度；加大对税源的监控力度，实现税收增长与经济增长的良性互动。

5、发挥税收职能，促进园区经济结构性调整。从税收政策上支持园区内软件产品、集成电路企业，资源综合利用企业，出口企业，生产货物供出口企业，有相当规模的工业企业的发展，对上述企业及时提供到位政策咨询和税收辅导，及时办理税收返还，从税收上促进园区经济结构性调整。