税务服务型调研报告

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邓小平同志曾说过：“我们的政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意作为政府施政的目标。”党的十六大也明确提出，要“建立公共服务型政府”。因此，积极探索行政体制改革的新路子，创建服务型机关成为当前各级政府机关的主要目标之一。对于税务机关来说，新征管法及其实施细则，赋予了我们优化税收服务、保护纳税人的合法权益。这些都促使我们必须认真思考如何建设以纳税人为中心的服务型税务机关，为纳税人提优质、高效、便捷、可靠的服务。作为承担着税收征管主体任务的税务管理部门，建设服务型税务机关，意味着从单纯执法者向政府税收公共管理、服务部门的角色转变，这需要我们在日常管理工作中要深入贯彻“三个代表”的重要思想，充分体现为人民服务的宗旨，真正树立起以公共服务为导向的税收管理理念，即从相信绝大多数纳税人的角度出发，重新调整和设计自身的工作思路，积极谋求征纳关系的良性互动。

一、树立以纳税人为中心的税收服务理念

新《税收征管法》及其《实施细则》将保护纳税人的合法权益及为纳税人服务提高到了非常重要的地位，其中直接涉及到保护纳税人权益和为纳税人服务的条款就增加了近30个，还有多个条款通过规范税务机关的行政行为来保障纳税人的权益，这在我国税收史上是仅有的。对此，国家税务总局曾明确提出：税务工作要实现从“监督打击型”向“管理服务型”的转变，这是税务工作根本思路的重要变革。要建立服务型税务机关，就要求税务机关克服在长期“监督打击型”环境下所养成的思维方式和运作程式，积极探索建立以“纳税人为中心”的税收服务体系，以满足社会对税务工作职能转变的要求，确保税收经济决策效率和公共服务水平的显著提高。

《征管法》指出：税收是国家为满足社会公共需要，凭借社会公共权力，依照法律、行政法规，强制、无偿地参与社会产品分配而取得财政收入的一种规范形式。按照现代行政学的观点，公共政府是由广大纳税人雇佣并为纳税人服务的政府，其运转经费由广大纳税人提供，公共政府的重点不是“治民”，而是“治官”，它不是强调政府要维护和执行法律的秩序，而是政府本身要服从法律体系的严格约束。纳税人缴税是一种消费行为，是向政府购买公共商品或服务，换言之，只要纳税人依法缴纳了税款，便拥有了向政府部门索取公共商品和服务的权利，即政府依法取得了税款，便负有向纳税人提供公共商品或服务的义务。因此，政府应当是为全体纳税人服务的政府，税收的性质决定了纳税人是税收管理工作的中心，税务部门是国家为纳税人设定的涉税服务政府机构。政府为纳税人提供的公共商品和服务包罗万象，其中包含税务部门提供的涉税交易服务。要切实把政府和纳税人摆在平等地位来对待，这种关系既不是封建社会的“官民关系”，也不是“主仆关系”，而是一种对等关系，只有调整好政府部门的征税意识，才能摆正我们税务干部的心态，理清工作思路，切实实现角色转变。

当然，我们强调服务意识决不是要淡化执法，税收管理服务体系的建立与严格执法并不矛盾，二者相互包容、相互促进。从大的方面讲，服务与执法是一致的，我们强调服务的对象是依法缴税的纳税人，只有依法严厉打击少数偷、逃、抗、骗税者，维护税法的尊严，才能保护多数依法纳税企业的合法权益，为他们提供公平、公正的竞争环境，公正执法、依法治税是高层次和更准确的服务，如果在建设服务型税务机关的过程中放松了依法治税思想，放松了对不法行为的依法制裁，那么税务机关的依法治税职责就成了空谈，提供优质服务也成了纸上谈兵，无法真正兑现。

二、建设服务型税务机关应遵循的原则

所谓服务型税务机关，是指以税收法规为基础，以征税人主动服务为特征，征纳双方责权利相对称，无偿为纳税人提供有关纳税服务活动的政府税收公共服务机关。在市场经济条件下，实现服务型税务机关的职能，首先必须树立一个全面、正确、适应时代要求的税收服务原则。这个原则的核心就是一切要从纳税人的角度考虑问题，要有利于市场的正常运转，要尽量减少对经济的扭曲。一个服务型税务机关应遵循的原则应包含以下几方面内容：

（一）尊重纳税人权利的原则。在税收征管中不能只强调纳税人的义务，而要更多地尊重纳税人的权利。纳税人的权利得到越好的保障，纳税人遵从税法的程度也会越高。20世纪80年代以来，西方发达国家对纳税人权利更加重视，我国《征管法》中也有纳税人权利的规定，但由于长期受计划经济的影响，立法中相关的规定还很不完善，实践中纳税人权利受重视的程度就更加不足了。我们行使税务管理服务职能时，应当充分尊重纳税人的权利。

（二）减轻纳税人遵从成本的原则。在我国，人们对节约税收行政成本（即税务机关在税收征管中的耗费）较易理解，但对纳税人的遵从成本关注较少。但事实上，对纳税人而言，遵从成本与其支付的税款一样，都是一种经济负担，而且对不合理的、太大的遵从成本的抵触心态远大于正常税款的支付。遵从成本不仅包括办理纳税事宜的费用和时间耗费，也包括税务管理（特别是稽查）给纳税人带来的心理影响。纳税人的遵从成本是一种社会损失，税收征管中应努力减轻纳税人的遵从成本。重视税收遵从成本的研究标志着政府的效率观念提高到了一个新的层次。入世后，我们面对的是国际大市场，经济的全球化是市场的全球化，也包括资本市场的全球化，过高的遵从成本不利于吸收国外投资，甚至在某种程度上会抵消对外税收优惠的作用。

（三）服务与管理并重的原则。在税收征管中要打破管理与被管理的旧观念，树立服务与被服务的新理念，努力为纳税人提供全方位的服务，对纳税人由于客观原因容易产生的错缴、少缴、漏缴税款等问题应及时给予帮助，以避免可能给他们带来的损失。寓服务于管理，可以减少征纳双方的冲突，逐渐形成良性互动的征纳关系。

（四）科技兴税的原则。随着市场经济的进一步发展，各类纳税人的数量越来越多，情况也越来越复杂，特别是跨国纳税人和大型的境内纳税人将成为税收征管的重点和难点，传统的粗放型税收征管方式已经无法适应新形势下税收工作的需要，必须以税收专业化和信息化建设为支撑点，运用现代科技提升税收征管的水平，以实现建设服务型税务机关的目标。

三、建设服务型税务机关的主要措施：

建设服务型税务机关是新时期税收工作的一个重要命题。为做好这篇文章，税务机关必须积极采取措施，在更新服务理念、创新服务手段、提升服务水平上狠下功夫，着力建设服务型税务机关。

（一）更新服务理念。思想是行动的先导，要建设服务型税务机关，必须从认识上解决这个问题，即从传统单纯促产式服务中解放出来，自觉遵循市场经济和WTO的规则要求，不断实现税收服务内容、方式、手段的创新，积极探索市场经济条件下税收服务的新途径。当前，特别要注重借鉴西方现代税收理念，创新税收服务的内涵与外衍。如国际上较为普遍的税收客户化服务模式、税收行业风险分析等问题，理论研究必须坚持解放思想，勇于创新，不断突破税收服务的理论障碍和误区，用现代、科学的税收理念指导和推动税收服务工作。

（二）完善服务机构。近年来，在深化征管改革中，基层征管机构相继成立了办税服务厅，但在服务组织机构上还未形成规范的体系。从国外税收服务组织情况看，许多西方发达国家都成立了专门的税收服务机构，美国税务当局的名称为“国内税收服务局”。我国也已经开始了这方面的探索，最近，国家税务总局专门成立了纳税服务机构，各级税务机关也应自上而下建立健全税收服务机构，以进一步提高税收服务水平。

（三）优化税收制度。税收作为调控国民收入分配的重要手段，必须围绕效率与公平的目标，不断优化税制结构。就目前来说，一方面要逐步实现增值税由生产型向消费型的转变，积极鼓励和支持生产性投资和技术革新；另一方面，要统一内外资企业所得税，降低企业所得税税负，取消地域间所得税税率差别，以消除政策性、垄断性和其它因素带来的利差，切实解决收入不公的问题。在税收制度的制定和完善中，应当逐步推行听证制度，广泛听取纳税人以及其他社会阶层的意见，使税收政策的制定更加科学合理。

（四）规范管理模式。现行征管模式以征管查为核心，虽较过去发生了重大变化，但仍存在服务职能的缺位。因此，要完善管理模式，必须突出以纳税人为中心，既要提高管理质量，增加税收收入，又要尊重纳税人，服务纳税人。最终实现以信息化、集约化、法制化、规范化和社会化为特征的现代化税收管理服务模式。

（五）健全服务制度。要建立一套从可行性分析、决策、实施到效果评估、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究的服务工作机制，推动纳税服务工作的开展。要建立公开办税制度，公开税收政策法规、办税制度、管理流程、服务标准，接受全社会监督；建立责任服务制度，明确征收管理服务工作岗位职责，推进责任服务；建立服务承诺制度，公开向纳税人承诺涉税服务标准和办结时限；建立服务考评制度，对税收服务工作质量采取公众打，并将服务考查结果与工作人员业绩挂钩。

（六）强化服务手段。一是要推进纳税服务的信息化。就是要积极借助先进信息技术改造税收管理，发挥网络互联、信息互通、资源共享的优势，使纳税人从繁杂的办税事务中解放出来，用信息化推进税收管理的现代化和税收服务社会化，使纳税人在现代税收管理中享受到方便、快捷、高效的税收服务。二是要实现纳税人洞察的个性化。建立纳税人洞察体系，是西方国家近年来兴起的热点，其特点是以整合纳税人信息库为基础，以纳税人的特点和需求洞察为主导，把纳税人当作顾客，及时为纳税人提供个性化、交互式的纳税服务，提升纳税服务质量，改善纳税人满意度。三是要促进税收服务的高效化。就是要在税收服务过程中，不断增强成本和效率意识，进一步优化管理模式、方法和手段，逐步建立符合我国实际的税收管理体系。