一级稽查调研报告

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《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条规定：稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。可见，税务稽查的职能主要应体现在执法上，税务稽查应通过其在查处税务违法行为中所表现出来的及时性、权威性和处理处罚的刚性，以及对征纳双方的监督制约作用而成为税务机关强化税收执法、推进依法治税、确保国家税收法律、法规正确贯彻实施的重要和有效的手段。而要确保税务稽查职能的实现，在稽查体制的建立上采取何种稽查模式显得尤为重要，科学、合理、适应我国国情的稽查模式对促进稽查工作，充分发挥稽查的职能作用具有十分重要的意义，总局2001年开始倡导和推行的一级稽查模式，通过各地两年多的实践，对建立以专业化管理和各环节相互制约为标志稽查体系，强化税务稽查的职能作用等方面都起到了积极的作用，但实践中仍存在一定的问题，有待进一步完善。

一、一级稽查模式的运行，全面推动了稽查工作

一级稽查模式是税务稽查体制理论和实践的创新。那么，什么是一级稽查模式？在弄清这个问题之前，我们首先要弄清什么是税务稽查，传统观点认为，税务稽查是税务机关对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况进行审查、监督和处理活动。可见，长期以来，我国对税务稽查和税务检查的概念是不加区分的，仅仅因为工作需要的时在文字上加以区别，这种将税务稽查和税务检查混为一谈的观念，不仅无助于正确界定征收管理、稽查各自的职责，而且容易导致对税务稽查职能认识上的错位。笔者认为税务稽查是税务稽查专业机构依据法律、法规和相应规程，对有涉税违法行为的纳税人或扣缴义务人所进行的税务检查和处理活动。其涵义有以下几方面：一是税务稽查的主体应是从事税务稽查的专业机构；二是稽查的对象应是经科学选案或举报等途径而确定的有涉嫌违法行为的纳税人或扣缴义务人；三是税务稽查应遵循法定的程序，必须经过选案、检查、审理、执行四个环节；四是税务稽查通过打击偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税等涉税违法行为，以达到震慑犯罪，维护税收秩序的目的。从上述分析我们可以把税务稽查的职能概括为监督、处罚、威慑和收入四个方面。由此可见，一级稽查模式首先要符合税务稽查的本质要求，其次要与其职能相吻合。笔者认为，一级稽查模式是通过在县以上税务机关设立相对独立的税务稽查专业机构，配备专业化的税务稽查人员，在本级税务机关和上级稽查机构的共同领导下，依法律、法规和法定程序的规定，独立行使税务稽查职能，查处涉税违法案件。由于一级稽查模式适合我国的的基本国情，与税收征管改革的总体思路相一致，符合税务稽查工作的内在要求，因此，具有先进性、适应性、法律性的特点，对推动稽查工作的发展，具有积极的意义。

（一）从宏观上看，实行一级稽查模式，有利于推进依法治税。依法治税是依法治国的重要组成部份，是依法治国方略在税收领域中的具体体现。依法治税要求征纳双方自觉遵守税法、自觉履行税法规定的权利、义务。税务稽查由于其在查处税收违法行为中的特殊的职能作用，是税务机关强化税收执法、推进依法治税的强有力手段。在一级稽查模式下，一方面，税务稽查机构具有相对独立性，并把税务稽查的独立性、整体性、权威性融为一体，大大减少了各方面的干扰，特别是独立执法权的行使，以事实为根据，以法律、法规为准绳成为税务稽查机构查处税务违法案件唯一标准，使稽查工作逐步由收入型向执法型转变。另一方面，税务稽查机构作为执法主体之一，其执法行为也受到了严格的监督，其监督主要来自以下几方面，一是各级税务机关对稽查机构的监督；二是上级稽查机关对下级稽查机构的监督；三是社会各界对稽查机构的监督。在方方面面的监督之下，促使税务稽查机构自觉依法行政，从而推进依法治税。

（二）有利于充分发挥税务稽查的职能作用，提高稽查工作效率。税务稽查原有的模式主要有“二级稽查”，其主要的形式是在县以上税务机关设立稽查机构的同时，在税收征管部门内设检查部门，稽查机构相当于各级税务机关的内设机构，无独立的执法主体资格或主体资格不明确，与征管部门内设的检查部门间职责不清，职能不明，从而导致实际工作中重复稽查、交叉稽查的现象比较严重，对同类性质、情节相似的税务违法案件处理结果大相径庭，显失公正，稽查力度被削弱，刚性不强，稽查的目的以收入为主，而非执法型，税务稽查的职能作用无法充分发挥，而在一级稽查模式下，稽查计划统一由稽查专业机构采取科学的选案方式进行管理，避免了重复稽查和交叉稽查，稽查实施按照法定的程序和规范化的要求进行，避免了稽查实施的混乱状况，体现了执法的规范性，对涉税违法行为的处理由于是同一机构作出的，可以有效地避免时轻时重，体现公正性。

（三）独立执法主体资格和上下联动态势的形成，有利于稽查机构加强自身建设。一级稽查模式下，一方面各级稽查机构在组织上、执法上、工作上、考核上都相对独立，特别是新《征管法》对稽查机构执法主体资格的明确，在一定范围内排除了各方面的干扰，有利于各级稽查机构依法行政，严格执法，为机构建设和培养一支高素质的稽查队伍提供了条件。另一方面，稽查机构实行各级税务机关和垂直稽查系列的双重管理，各级稽查机构既对本级税务机关负责，又对上级稽查机构负责，上级稽查机构对下级稽查机构既有工作的指导权，稽查业务的管理权，又有稽查经费安排权，在这种双重管理的体制下，既有利于稽查机构在各级税务机关和上级稽查机构的统一领导下开展工作，又有利于加强对稽查工作的监控管理，促进稽查机构的自身建设。

在一级稽查模式下，各级稽查机构积极探讨加强稽查机构建设的新路子，内部管理的新格局，取得了明显的成效。一是严把进人关，挑选高素质的人材进入稽查机构，二是狠抓业务培训和学历教育，拿我市为例子，对稽查人员的提出的要求是要“能查帐，进得去，出得来”，稽查干部90%达到大专以上学历，其中达到本科以上学历的占53%。三是积极探索加强稽查机构建设的新路子，在总局提出稽查四分离的基础上，针对本地的实际，加强对分离模式的研究，提出了内分和外分等多种形式，成效显著。四是认真研究加强对稽查监督、制约的新办法。一方面，权力失去了监控必然失控甚至滋生腐败，稽查权力的相对独立性对监督和制约提出了新要求。另一方面，依法行政要求稽查机构必须在稽查的每一道环节都必须按法律、法规和规范性文件的规定进行规范化运作，确保不办错案。各地积极探索加强对稽查监督管理的新办法，推出了如错案追究制，廉政回执制等一系列管理制度，如我市稽查系列经过认真研究，拿出了一整套标准化管理方案，对稽查全过程实施标准化管理，以执法流程为主线，岗位职责、责任追究、业务考核为重点，对37个执法岗位，87项执法行为（权力）、45个工作环节，制定了40条工作标准和18项责任追究，标准突出过程控制，建立了事前、事中、事后全过程、全方位的日常监督预防追究机制，形成了科学的控管体系。

二、当前一级稽查模式在实践中存在的主要问题

（一）对稽查机构的职责范围界定不清。在一级稽查模式下，稽查机构的职责范围究竟如何界定，各地各级存在认识上和实践上的模糊。

1、收入型稽查向执法型稽查转变不彻底。长期以来，完成税收收入任务在税收工作中的指导思想中占有绝对的地位，稽查工作受这一指导思想的影响一下子很难转变，收入任务宽松时，稽查可有可无，收入任务吃紧时，稽查成了领导者手中的“一把刀”，到处挖收入，以弥补收入任务的不足，查补收入成了稽查工作主要目的，有的地方甚至仍在公开的或变相的给稽查下达任务指标，或者把收入与办案经费挂钩，致使稽查机构无法专司其职，执法的刚性被淡化，稽查机构的职责被模糊。

2、对稽查机构作为从事税务稽查的专业职能机关采取何种专业稽查形式存在理解和认识上的误区。一般理论上讲，税务专业稽查的形式有三种，即日常稽查、专项稽查和专案稽查。所谓日常稽查是对计算机或人工选出的稽查对象进行全面、综合的稽查。这里关键是选案问题，通过计算机或人工选出的案件必须具有准确性，但由于当前征管与稽查信息资料建立不科学、不全面且不能达到完全共享，选出的案源很难做到准确，而不少地方把日常稽查当作随意稽查的借口，想查谁就查谁。这种稽查形式，牵制了稽查部门大量的精力，且这种“撒网式”的检查不利于稽查效能的充分发挥。所谓专项检查是对根据特定的目的和要求而被挑选出来的纳税人进行某个方面或某些方面的稽查。这种稽查一般是上级统一布置或各地针对本地的实际情况的需要而进行的，往往针对的是某类纳税人，而这类纳税人不一定就有涉税违法行为，因此，这种形式同样不符合稽查职能的本质要求，不利于稽查职能的充分发挥。专案稽查是指根据公民举报、上级或其他部门交办、转办的以及前两者稽查中发现的重大税务案件进行的稽查。这种稽查形式一般针对的是涉税违法行为线索比较明显的纳税人进行的稽查，查处准确率高，社会影响大，有利于发挥稽查的职能作用，笔者认为，上述三种稽查形式，只有专案稽查符合稽查职能的要求，是稽查机构应该采取的稽查形式，其他两项稽查形式应作税收管理工作中的管理手段或措施由管理部门实施。

3、稽查与纳税评估之间的关系界定不清，矛盾大。纳税评估是主管税务机关根据国家有关法律、法规的规定，对纳税人报送的纳税申报资料的完整性、一致性和合法性进行审核，并结合日常掌握的各种税收征管资料，运用一定的分析方法，对一定时期内纳税人纳税情况的真实性、准确性、合法性进行综合评定，及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中的错误和异常情况，提出日常监控管理目标和征管措施，以达到对纳税人整体控管的目的。从以上对纳税评估的定义我们可以看出，纳税评估与税务稽查是两个完全不同的概念，而且关系不大，但是由于实践中，各级各地对纳税评估的职责理解不一，执行中各行其是，从而造成纳税评估与税务稽查的矛盾越来越大。主要体现在：一是通过纳税评估发现纳税人的哪些涉税违法行为应该移交稽查机构处理；二是纳税评估有没有税务检查权。对前者，由于征管部门自身利益的考虑往往该移交的不移交，不该移交的反而移交。如：评估中发现纳税人有偷税行为，征管部门往往考虑到自身评估成果而不移交稽查处理，而让纳税人主动补申报，而将一些钉子户或征管上认为比较难以处理的问题移交稽查处理，如：走逃户、政策界限不清等问题。对后者，由于现行政策没有明确的规定，实际工作中，许多地方纳税评估部门也对纳税人实施检查，客观上在征管部门又形成了一个稽查机构，类似于“一级稽查”实施前的“二级稽查”。由于上述问题的存在，削弱的稽查的职能作用，增加了纳税人的负担，形成了事实上的重复检查。一些本属于稽查职权范围内的案件处理，在纳税评估环节被通知纳税人补申报处理了，而一些本属于管理职能的工作被人为移交稽查处理，与稽查职能不符。

（二）管理体制仍存在弊端，影响稽查效率。

当前，税务稽查实行的各级税务机关和上级稽查机关共同管理的双重管理体制。应该说这种管理体制是适应当前稽查工作的，但由于管理责权不明晰等因素的存在，难以避免地影响一级稽查效能的充分发挥。首先，上级稽查机关与各级税务机关对稽查管理的责权划分不明晰或不妥，如在稽查计划的下达上，上级稽查机关和本级税务机关多标准下达计划，形成重复稽查，无效稽查，影响了稽查的效能。在稽查政策业务管理上，哪些政策业务管理属上级稽查机构，哪些政策业务管理属各级税务机关的职能部门划分不清，使下级稽查部门遇到问题无所适从，甚至形成稽查机关与有关职能部门相互扯皮，严重影响了稽查工作效率。其次，人、财、物管理关系不顺。人员管理权一般在各级税务机关，上级稽查机关无权过问，一方面造成不适应稽查工作的人员在稽查机构滥竽充数，甚至，有的税务机关把稽查机关当作人员安排的“干休所”，把一些不适应其他岗位工作的人员安下心来排到稽查机关，另一方面稽查机构人员普遍不足，拿我市为例，全市共有税务干部1100人，其中稽查干部175人，仅占16%。在办案经费管理和装备配置管理上，一般是双重管理，这种管理模式的一大弊端就是形成稽查经费严重不足，装备落后，上级稽查机关下拔的稽查经费很难全额拔放到下级稽查机构。再次，在现行体制下，对税务稽查的管理手段违背稽查自身的特点。税务稽查要解决的问题是对涉税违法行为的打击，涉税违法行为是税务稽查的前提。但目前，对税务稽查的管理手段却偏离了这个前提，其主要手段是考核，本级税务机关对稽查的考核一般侧重于查补面和查补税款、罚款及其入库率。而这两项指标的实现完全取决于纳税人对税法的遵从度，违法比率高低，此外，入库率还取决于纳税人的经济状况，与稽查本身无直接关系。上级稽查机关对下级稽查机关的考核则侧重于大要案的查处数量和处罚率，大要案的查处数量实际上也取决于纳税人对税法的遵从度，而处罚率的高低取决于案件的性质和情节，经稽查查处的案件不一定都要实施处罚，只要稽查机关该处罚的案件都进行了处罚，不违法实施行政处罚就行了，不应用处罚率这个指标来考核。

（三）稽查工作缺乏规范性和统一性，税收法律、法规不健全、不明确，影响了稽查职能作用的充分发挥。

一级稽查实施以来，各级各地对稽查工作倾注了更多的关注，在稽查机构的内部管理、稽查业务管理、政策法规的制定上都比以前有了长足的进步，但是，围绕稽查工作仍存在不少问题，从宏观上看，稽查工作缺乏统一性和规范性，许多法律、法规在执行中存在问题，而至今得不到解决，制约了稽查职能作用的充分发挥。

1、新的《稽查工作规程》未出台，而旧的《稽查工作规程》不仅某些方面与新《征管法》的精神不符，而且也已不能适应当前稽查工作的需要。

2、规范全国稽查工作的各项制度缺乏，至今，按照《征管法》要求在全国规范的执法文书尚未出台，当前，各级稽查迫切需要制定的在全国范围内统一的制度有：取证规范制度，与公安机关联合制发移送税务案件操作规程，税务案件审理操作规程等。

3、有关税收法律、法规有待进一步制定和完善。如：通过银行采取扣缴税款的强制执行措施，纳税人帐上没有资金怎么办，现行《征管法》没有规定冻结的措施只规定了扣缴，如此规定，使许多情况下，通知银行扣缴成了一句空话。再如，随着企业改制进程的不断推进，与改制有关的税收法规有待明确和完善，如：稽查部门查出改制前企业的税收问题是否可以向改制后企业追溯等。

（四）稽查队伍建设亟待加强。

虽然，一级稽查实施以来，各地各级注重了稽查队伍建设，但是，当前的稽查队伍素质仍不能适应新形势下稽查工作的需要。一是新的涉税违法行为的发展趋势需要高素质的税务稽查人才。从我市的涉税违法行为分析看，主要有两方面的趋势，一方面违法手段表现智能化、团伙化，利用各种高科技手段团伙实施违法行为。另一方面随着私营经济的不断发展，涉税违法行为呈上升趋势，其违法行为的主要表现是帐外经营，查处难度大。因此，新形势下的税务稽查人才不仅要有较高的业务素质，而且更要有较高的政治素质。二是随着经济的发展，企业规模的壮大，新科技的运用，对稽查人员的要求将越来越高，要想“进得去，出得来”，必须要有过硬的素质。三是随着新的会计制度推进的进程，稽查人员必须熟练掌握新的会计制度才能查帐，而现在的稽查人员只停留在了解的水平上。由此可见，提高稽查人员的素质仍是当务之急，而当前稽查人员素质不高的原因主要有以下几方面：一是干部年年疲于应付各类考试，学习缺乏针对性，仅仅侧重于基础理论、基础知识，应用性不强、深度不够。二是基层干部忙于应付工作，接受新知识、新技能系统培训的机会少。三是有的领导对稽查工作不重视，将一些不适应其他部门工作、素质不高的人员安排到稽查部门。

三、完善一级稽查模式的几点看法

（一）正确界定税务稽查机构的职责范围，充分发挥的稽查职能作用。

1、切实改变观念，真正使稽查由收入型向执法型转变，以依法稽查为导向，推动税务稽查执法水平的提高；

2、将稽查的形式界定专案稽查上，对日常稽查和专项稽查应由征管部门承担，只对征管部门发现有偷、逃、骗、抗税等涉税违法行为达到立案标准的移交稽查部门立案检查，只有这样，才能加大对涉税违法案件的打击力度，提升税务稽查的威慑力。

3、理顺税务稽查与纳税评估的关系。从纳税评估的功能看，笔者认为，纳税评估只能作为日常征管监控和稽查选案的一种手段，发现有涉税违法行为线索应移交稽查处理而不应由纳税评估部门实施检查。

（二）进一步理顺稽查管理体制，研究制定一套科学、合理的稽查监控体系。首先，在管理体制上要明确各级税务机关与上级稽查机关的管理权限划分。各级税务机关对稽查的管理应侧重于人员管理、稽查工作计划管理，稽查业务管理应由省级稽查机关统一管理，需求与其他职能部门协调的也直接由省级稽查部门协调解决，这样既减少了流转环节有利于提高稽查效率，又使管理权相对集中有利于稽查工作的规范、统一。其次，对稽查工作考核监管应把一些不适应执法型稽查的考核指标去除，建立一套更科学更适应新的稽查模式的考核监控指标体系。新的指标体系应侧重于执法的规范性、合法性的考核监控，取消检查面、查补收入、罚款金额、处罚率、入库率等指标的考核监控。

（三）进一步加强稽查法制建设，完善稽查法律体系。

一是要尽快出台新的《税务稽查工作规程》，强化稽查执法的可操作性。二是加强新形势下与稽查相关的法律、法规的研究，完善如强制执行措施等相关法律、法规，使稽查执法有法可依。三是要建立一整套规范稽查执法行为的法律、法规，使稽查执法更加规范，减少基层执法的风险。四要根据新形势下稽查难度越来越大的特点，通过立法赋予税务稽查部门更多的执法权，以达到打击各种涉税违法行为的目的。

（四）切实加强稽查队伍建设，使稽查队伍成为高素质的队伍。要挑选政治、业务素质好的税务人员充实稽查队伍；要提高稽查干部占全体干部的比率；要有针对性地加强对稽查干部新知识、新技能的培训。培训科目上要强调针对性、实用性，要因人而异，不同的人根据其不同的兴趣培训不同的科目，不搞“一统式”的泛泛培训，如全员英语、全员普通话，不但效果不佳，同时也没有必要，稽查队伍不仅需要样样精通的通才，而且也需要各方面的专门人才；要在稽查队伍中实行等级制，稽查人员根据不同的等级取酬，以制度来管理人、激励人，能者上，庸者下，高水平、高业绩就应该获得高报酬。

（五）加快信息化建设步伐。

稽查信息化建设是一项基础工程，随着形势的发展，没有信息支撑的稽查是根本不行的，计算机选案、监控管理等就无法实现，当前，迫切需要在全国范围内建立规范统一、功能完善的稽查信息系统，并实现与征管系统的资源共享，加快与政府管理、金融货币支付系统、工商管理系统的网络联接。各级各地要加强数据的管理与分析应用，为稽查提供准确的信息源。

总之，实行一级稽查模式，符合社会主义市场经济和税务稽查本身职能的客观要求，对推进依法治税，打击各种涉税违法行为起到了积极的作用，但随着形势的发展和实践的要求，这种模式仍需进一步完善，相信完善后的一级稽查模式必将符合实践的需要，在实践中起到越来越大的作用。