国税分类管理报告

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随着我国税收征管改革的不断深化，税收管理的规范化和信息化程度有了很大的提高，但是，在进行科学化税收管理方面，我们还大有文章可做。笔者试从以下几个方面就纳税人分类管理作了进行一些探讨，意在抛砖引玉，希望能引起读者的共鸣。

一、税收分类管理的内涵和原则

我们所讲的分类管理，就是运用马克思主义哲学中矛盾的普遍性和特殊性的原理，找出纳税人内在的联系和规律，将同类纳税人归集为一体，从中找出带有普遍规律性的税收管理模式和方式，去实施具体的服务和管理。我们知道，税收管理的主要对象是纳税人及其应税收入和应税行为。由于纳税人的经营规模大小不一，经营方式和手段各有不同，核算水平参差不齐，所从事行业又是五花八门，如果我们仍然以不变应万变，只用单一的模式和方式来进行税收管理和服务，就不能有效地进行管理，不能满足不同类型的纳税人对税收服务的需求。因此，在税收管理上，我们应该与时俱进，把科学的分类管理作为深化服务内涵、提高服务水平的出发点和立足点。我们要针对不同纳税人的行为模式、理念、需求等等进行同类分析比较，从中找到共性，发现规律，区别管理，从而达到深化服务内涵，规范税收执法行为，提高管理水平的目的。具体地说，分类管理的优势在于，我们可以制定统一规范的税收管理和服务作业标准，尽可能地保证同类企业同时得到一致和公平的税收服务，使企业能够预知纳税遵从风险或潜在的纳税风险，及时进行税收筹划，鼓励他们依法作为和不作为。分类管理的作用还在于我们可以利用行业的分类价格信息、情报，采用专门的分析技巧，来进行比较、分析、研究行业发展趋势、行业操作游戏规则和利润瓜分、再分配模式等等，为我们对大企业进行税务审计、关联交易调查等提供帮助，有利于我们抓住重点税源，提高管理效率，同时在分类管理的基础上统一制定执法的程序和标准，有利于我们执法行为的进一步规范，可以说，只有科学的分类管理，才能降低管理成本，提高管理效率，达到经济和效率的统一。

分类管理的最终目的，是在税收管理效率优先的前提下使税收管理成本达到最小、社会效益达到最大。因此，税收上的分类管理应当遵循效率，即管理幅度原则。管理学理论告诉我们，管理的幅度越大，管理的层次越少，管理的效率就越高；反之，则相反。那么，如何来提高管理幅度、减少管理层次、提高管理效率呢？分类管理无疑是个好办法。通过分类，将同质事物归集为一体，扩大了同质事物的总体，从中找到具有普遍意义的规律，实行有效的一级管理，有利于提高管理的效率。然而效率优先并不是说为了效率可以不计成本，效率最高不等于效益最优。只有使管理成本在效率优先的前提下实现最小化，使管理效率、管理成本、管理效益处在动态平衡结合点上的分类管理模式，才是最优的模式。因此，分类管理还必须遵循效益原则和成本原则。我们目前按企业规模试点的大企业管理局、个体管理局是一个好的尝试，但还需要在分类管理原则的基础上进行充分论证和考察，才能得到一个比较客观的结论。

二、税收分类管理的指标和方法

科学的分类管理是深化服务内涵、提高税收管理水平的前提。而进行科学的分类，关键是要确定一个切合实际的分类标准，建立科学的分类指标体系，并在实践中不断完善、发展和优化。目前涉外企业的经济指标归纳起来大致有三类。一类是经营规模指标，包括注册资本总额、投资总额、年度销售收入总额等。一类是税源规模指标，包括年应纳税总额、年入库税收总额、年利税总额等。另一类是经济类型指标，包括国有、集体、股份制、外商投资、私营、个体等。当然，还有其他类型指标。到底哪一类指标、哪几个指标能够更好地满足税收管理的需要呢，我们认为，应该从众多的分类指标中，找出一至两个指标来考察对税收的关联度和影响度。指标的选择既不能单一，又不能过多，只有与税基关联度强、联运性高的指标，才能作为税收分类管理的指标，才能保证税收分类管理的科学性和有效性。比如销售收入，与流转税、所得税关联度、联运性都很大。又比如投资总额，包括固定资产投资、流动资产投资、无形资产投资，也是一个值得考察的指标。

然而，指标的选择只是分类问题的一个方面，更重要的是分类指标的优化。假如我们选定了某个指标，如何按这个指标量化、分段、分级、分组，才能更好地反映事物的本质、体现事物内部发展的规律？这就需要我们在实践中将选定的分类指标不断地优化。只有指标选择正确而且经过不断的优化处理，我们的分类管理才能真正地深化、细化、科学化，才能达到我们预期的效果。

从纳税人的角度来讲，应该将行业中的规模企业、重点税源企业单独归集为一类，进行重点管理和服务。按行业规模企业、重点税源企业分类的好处是，在同一行业中，采用投资总额（或注册资本总额）和销售收入总额二维参数确定的大型企业相对匹配和稳定，易于找到管理的规律。如果以税源总额或利润总额单一指标来确定企业规模，所选择的企业并不稳定，不利于对大企业进行长期的跟踪管理和服务，难以找到或发现规律性问题。当然税源总额对于税务管理，也是一个重要指标，但由于经营方式、策略、产品结构、资本有机构成的不同，企业所处的税收优惠期不同，税源的差异较大，指标值不够稳定。因此，我们可以在投资总额、销售收入二维参数排队的基础上，再按税源总额排队。这种排队，不是投资总额、销售收入、税源总额的三维参数排队，而是三个参数，两次排队。这样筛选出的大型企业，既有利于抓住主要税源，又有利于行业税收管理和服务。

但具体情况具体分析，对于企业少、投资涉及行业分散的地区来说，用行业规模来确定对纳税人的税务分类管理标准并不理想。分类分层管理的效果也不明显。但是，调整一下分类的标准，集中力量对大企业加强管理、监控和服务还是有现实意义的。可以将所有纳税人的年度销售总额和投资总额（或注册资本）进行二维指标排队，选择投资总额、年销售收入总额在一定标准以上的企业作为大企业进行税收分类集中管理。也可以选择投资总额、年销售收入总额均排名靠前的纳税人进行分类集中管理。我们认为，分类管理并不一定要成立大企业管理局，在条件不成熟的情况下，我们的分类管理可以先行尝试在目前的税收管理机构的构架内，实行分类分组管理，将大企业管理划为一组，中小企业管理划为另一组。从分组管理中取得经验，待条件成熟后，再将同一地区的所有大企业管理组优化合并成立大企业管理局。通过这样过渡的办法，分类管理的现实性、可操作性会更强一些。

三、税收分类管理的职能和模式

合理界定大企业和中小企业管理机构的管理职能是分类管理的重点问题。对大企业实施管理的部门管什么，管到什么程度，这值得研究和探索。在信息化发展已经达到一定程度的国税系统，建立全职能型的大企业管理部门是不必要的。税款征收和偷税等重大违法案件查处可分别由数据处理中心和稽查部门处理，处理结果可通过信息共享系统网络反馈给大企业税务管理机构。大企业税务管理部门的主要职能应包括以下几个方面：（1）建立动态的税源监控管理体系，做好大企业税源预测、分析和监控工作；（2）建立规范化、标准化的指标评价体系，对大企业税收法律执行情况进行信誉评估和税务审计，为企业提供预警服务；（3）对大企业提供税收政策咨询、导向服务，引导诚信纳税。（4）研究大企业中行业规模企业的行为模式、趋向，进行纳税风险评估和分析；（5）与企业税务顾问或智囊进行沟通，进行税务筹划，对现行税法的缺陷和不足进行研究并提出完善措施建议等。目的就是使大企业管理机构能从机械、重复、繁琐的常规事务管理中解脱出来，集中精力做好专业、专项工作，从而实施更有效的税收管理，为企业提供更规范、更高效的税收服务。当然职能的划分涉及到财权、管理权、执法权等等因素，讨论的空间很大。但不论如何界定，其目标应该做到“三个有利于”，即有利于提高税收征管水平，有利于降低税收征收成本，有利于最方便快捷地为纳税人提供服务。

在分类分层的基础上，如何对不同类型的企业实行管理和提供服务呢？我们认为：在对大企业和跨国公司管理上，要充分体现税务管理与服务的高度融合，要树立纳税人就是客户的观念，在提高服务层次、最大限度地提高纳税人税法遵从度上做文章，要对大企业进行专题研究，提供个性服务，引导其遵从税法调整的方向、优化经营管理的模式，实行税源分析评价、监控、管理。采取多种形式，加强与大企业的联系与沟通。积极利用预审计、行业分析、风险分析等方法，提供预警服务、提醒服务。使纳税人预知潜在的纳税风险，及时发现和纠正内部运作和控制中存在的问题，从而有效地降低纳税风险，规范内部管理。积极开展审计与反避税工作，维护国家主权和利益。在对中小型企业管理上，我们在提供税收服务的同时，要加大监管力度，防范偷逃国税行为的发生。