两权监督调研报告

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加强对税收执法权和行政管理权(以下简称“两权”)的监督制约，是国税机关积极预防权力运行中产生腐败的有效手段和措施，是实现依法治税、从严治队，加强党风廉政建设，预防职务犯罪，从源头上治理腐败的治本之策。近年来实施对“两权”监督制约的实践证明，干部的依法行政能力得到了普遍增强，规范执法水平得到了普遍提高，党风廉政建设和反腐败斗争取得了明显成效。但是，在“两权”监督制约机制上还有不完善的方面，“两权”监督制约措施的落实还存在不到位的现象，少数单位和部门以权谋私、以税谋私、失职渎职案件仍有发生，形势不容乐观。现结合我市国税系统实际，就“两权”监督制约存在的薄弱环节及进一步深化对“两权”监督制约谈谈粗浅的看法。

一、“两权”监督制约实践中存在的薄弱环节

（一）少数干部尤其是少数基层领导干部对加强“两权”监督制约的重要性认识不足。“两权”监督制约是对税务机关和税务干部手中权力运行的监督制约，是在“革”自已的“命”，触及到单位、部门和干部自身利益格局的调整。少数干部认为经过几轮的征管改革，执法权该上收的已经上收了，该制衡的已经制衡了，自由裁量权该减小的已经减小了，基层分局剩下的基本上只有责任了，税务干部也只有被追究的资格了，权力小了，责任重了，追究多了、风险大了，还搞什么“两权”监督。因而，对“两权”监督产生一种逆反心理和抵触情绪。主要表现在：税务干部由过去的大胆作为、随意作为甚至是胡乱作为，舍不得离开执法一线岗位，转化为谨慎作为、不敢作为、甚至是不愿作为，要求离开基层、离开执法岗位的人较多，在一定程度上存在消极应付工作的现象。

（二）“两权”监督制约存在“孤军作战”、缺乏整体合力、监督难的现象。“两权”监督制约应形成“党组统一领导，部门各负其责，纪检监察组织协调，相关部门密切配合”的工作机制，但当前重业务、轻监督的思想还在一定范围内存在，一是部分单位领导对“两权”监督缺乏应有的重视和高度的自觉性，存在讲起来重要，做起来次要，忙起来不要的倾向。如在研究重大事项、实施重要工作时，容易“忘记”纪检监察部门，纪检监察部门往往是“主动请战”，而且一般只是对结果的监督，失去对全过程监督的机会，仅对结果的监督使纪检监察部门“心有余悸”，打不到“底”。二是一些领导和业务部门往往把抓“两权”监督制约作为是纪检监察部门的事，把自已作为被监督制约的对象，对自身肩负的监督职能不能很好的履行，加之业务部门担心出问题，出了问题又不愿实事求是地反映，甚至对查出的问题避重就轻。因此，纪检监察部门与业务部门的协作配合存在着脱节的现象，没有真正形成业务部门职能监督和纪检监察部门专门监督的整体合力。

（三）“两权”运行中分权制衡机制有待进一步完善。在行政管理权运行方面，虽然各级都来讲重大事项决策必须遵循民主集中制原则，由党组集体研究决定，而实践中往往存在“一把手”说了算的现象，这种现象的发生不能完全归咎于“一把手”民主意识不强和家长制作风。因为，决策出了问题“一把手”要负总责，这种负总责的传统做法实际上就是权力过于集中的表现。在税收执法权运行方面，还存在分权没有真正起到制衡效果的问题，权力集中时是一人出事一人担，权力分散后一些单位却出现了窝案、串案。因此，“两权”运行中分权制衡机制还需要我们在实践中不断地探索和完善。

（四）“两权”监督制约迫切召唤信息化早日全面闪亮登场。依靠以举报发现案源，靠人工查办案件，靠人管人为主的传统纪检监察工作手段和方式，已不适应迅猛发展的社会和高度信息化水平的税收工作的需要。我们常说的监督难，很大程度上是方方面面的人情因素、上下级因素等等，有的同志说：指望人家给选票还要监督人家，难！端着领导的饭碗还要监督领导，怕！纪检监察干部真是一腔滚烫的血，两行酸楚的泪。当然，这种说法有失偏颇。但这充分说明，当前落后的纪检监察手段和方式制约着“两权”监督制约的有效开展。因此，要加大纪检监察工作信息化建设的投入，加快由人管人向机器管人转换的步伐。

（五）纪检监察部门和纪检监察干部队伍建设有待进一步加强。当前，从客观上看，存在一是纪检监察部门自身的相对独立性不够强，权威性体现不够，机构级别设置不够科学；二是纪检监察干部年龄偏大，精通业务的人员少。从主观上看，存在一是纪检监察干部工作中有畏难情绪，担心遭打击、受压挤、失选票，不愿大胆开展工作；二是纪检监察干部缺乏必要的业务培训，专业素质不能完全适应工作的需要。

二、进一步深化“两权”监督制约的几点思考

从国税部门所发生的违法违纪案件看，与税务机关“两权”运行的重点部门、重点岗位和重点环节等监督制约不力是密切相关的。进一步深化“两权”监督制约，确保“两权”规范运行，必须切实按照《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》的要求，结合国税工作实际，进一步健全和完善监督制度，加大监督力度，着力构建全方位的监督网络，贯穿“两权”运行全过程的监督体系，从而有效地遏止消极腐败现象的发生。

（一）加强宣传教育，不断提高各级领导干部和广大国税干部对“两权”监督制约重要性的认识。“两权”监督是从源头上预防和治理腐败的重要举措，是依法治税、从严治队的客观要求，是强化征管、堵塞漏洞的实际需要。加强教育，提高国税干部特别是领导干部对“两权”监督制约重要性的认识，是顺利实施“两权”监督制约的基础。首先要教育国税干部牢固树立正确的权力观，充分认识权力是一把“双刃剑”，用权“谋公”，所向披靡，用权“谋私”，自毁其身。其次要教育国税干部牢记权力就是责任，时刻保持清醒头脑，淡泊名利，做到依法用权，规范用权，审慎用权。第三要教育国税干部牢固树立自觉自愿接受监督的理念，深刻认识监督就是为了剥夺随意执法的权力，防止执法腐败，规避执法风险，预防职务犯罪，是对干部最好的关心和爱护。

（二）要突出加强对各级“一把手”“两权”监督制约这个重点。一是要建立分权制权机制，对“一把手”的权力范围、决策程序作出明确、严格的规定，打破“一把手”负总责的思维模式，把决策权分解到每个班子成员，形成相互制衡的机制。凡涉及重大决策、重要干部任免、重大事项安排和大宗物品采购等，必须严格执行党组议事规则，按照民主集中制原则，经集体讨论决定。对“一把手”的财务审核权、审批权进行分离，在党组分工时明确规定审核、审批必须由两名党组成员分别负责，防止出现大权独揽和独断专行的现象。二是要建立以权制权机制，形成上级权力对下级权力科学有效的管理监督，实现权力的健康运行。要逐级制定对下级局权力运行的管理监督办法，如定期对下级局进行巡视，定期调阅党组会、民主生活会、局长办公会记录，大额开支的报批，重大工作和改革方案的报批，重大案件特别是涉及领导班子成员的来信来访的上报，等等。三是要健全依法制权机制，进一步健全和完善党组议事规则，制定局长办公会议事规则，规范各级领导在法规规章要求的范围内行使职权，形成“一把手”只能象“工人”一样只有按规程操作才能保证机器的正常运转，知道能做什么，不能做什么，一旦违反就要受到制裁和惩罚。

（三）要不断完善“两权”监督制约的工作机制。一是建立科学的制衡系统。科学的分权是制衡的保证，既要防止权力过于集中而导致权力失衡，又要克服权力过于分散而导致权力失控。二是构建完善的监督网络。要建立内部监督机制，使有效的监督覆盖到整个行政和执法层面和每个行政和执法环节；要建立社会监督机制，把“两权”监督置于阳光下，通过司法、舆论、纳税人等监督来制约我们权力的运行；要建立家庭监督机制，把监督由8小时延伸到24小时。实施对干部权力行使过程的全方位、全天候监督，同时要建立顺畅的监督反馈渠道，形成触觉灵敏、反馈及时的立体监督网络。三是设定严厉的警戒区域。我们不能总以“常在河边走就是不湿鞋”而沾沾自喜，不能让干部一直承担巨大的思想压力在河边走，要让干部知道什么高压线不能碰，什么红线不能越，让干部远离警戒区域，在安全区内心情舒畅的工作生活。

（四）要加强“两权”监督制约制度化、信息化建设，形成制度管人、机器管人新格局。只要有权力存在，就需要有监督，加强“两权”监督制约是国税机关一项长期的任务。一要加强制度建设，要通过对权力运行过程中每个节点的科学分析，制定和完善“两权”监督制约工作规程和可操作性的实施细则，使“两权”监督制约有的放矢、有章可循。真正把“两权”监督制约融入到国税机关各项日常工作之中，做到权力运行到哪里，监督就跟进到哪里。二要加强信息化建设，要运用ISO质量管理体系这个基础性平台，借助CTATS网络系统和省局新征管软件，开发“两权”监督制约监控软件，及时发现和随机获取案源，真正做到关口前移，实施过程控制，使“两权”运行置于有效的监控之下。

（五）严格责任追究，确保“两权”监督制约真正落到实处。实施“两权”监督的难点在于责任追究，其生命力也在于责任追究。只有动真碰硬，实施严格的责任追究，才能引起广大干部的警觉和重视，从而做到依法行政，规范执法，恪尽职守。一是要明确划分责任，责任应按行政隶属关系来确定，处于权力岗位的责任人为第一责任人，对所履行的权力负直接责任；处于直接管辖权力岗位的责任人为第二责任人，负间接责任；相对行政隶属关系每上升一个管理层次分别为第三责任人、第四责任人，依此类推，以此明确各岗位责任人责任的大小，为实施责任追究提供依据。二是责任追究应采取经济处罚与行政处分二者并举的手段进行，既不能以经济处罚来代替责任追究，也不能以行政处分来代替责任追究，要视责任性质和造成后果而定，必要时给予行政处分并附加经济处罚。三是要完善和健全责任追究制度，对过错责任的划分和责任追究形式、内容、程序等作出明确规定，确保执纪有据。同时要坚持责权利一致、奖罚分明的原则，把“两权”运行的责任岗位责任与利益结合起来，做到有过错就应当追究，无过错就应当奖励，并将奖惩结果与工作目标考核、公务员年终考核等挂钩，确保“两权”监督制约机制的有效运行。

（六）大胆创新，深化纪检和行政监察体制改革，转变纪检监察部门职能。现行的纪检监察体制不利于实际上也很难对本单位特别是“一把手”实施有效的监督。因此，纪检监察机构应当实行重大改革，纪检监察机构在系统内实行垂直管理，一律由省局派驻，定期向省局报告工作，派驻人员定期在全省范围内进行交流。“两权”监督的实质是对权力运行实施有效的制约，核心是保证权力的正确行使，因而纪检监察部门的职能必须要由原来的“盯人”向“盯权”转变，由事后的静态监察向事中的过程监控转变，由廉政监察向效能监察转变。为此，必须要加强纪检监察干部队伍自身建设，要把年富力强，讲原则，精通业务，有基层工作经验，有较强的写作和语言表达能力的干部充实到纪检监察干部队伍中。同时，要加强对纪检监察干部组织协调能力、分析判断能力、案件查办能力、计算机运用能力、自我约束能力、人际沟通能力等方面的培养，为进一步深化“两权”监督制约，保证“两权”的正常运行，努力打造一支政治过硬、忠于职守、业务精通、办事高效、坚持原则，与人为善、顾全大局的纪检监察干部队伍。