企业破产涉法报告

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企业破产是指企业不能清偿到期债务的事实状态，是依法定程序，由法定组织，依法定职责，以公平清偿债权为宗旨，进行的法定偿债活动和行为总称。税收作为破产企业的一项特别的债务，现行法规对此作了特别的规定，在正确处理国家、企业和个人三者关系的同时，也集中体现了税收的基本特征。企业破产现行的涉税法规主要有：2001年5月1日颁布实施的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下称《征管法》），2002年10月15日颁布实施的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下称《征管法实施细则》），《中华人民共和国破产法》（适用于国有企业，以下称《破产法》），《中华人民共和国民事诉讼法》(适用于非国有法人企业，以下称《民诉法》)及其相关司法解释，以及诸多税收实体法，如《中华人民共和国增值税暂行条例》及其实施细则，《中华人民共和国企业所得税暂行条例》等等。

就目前企业破产税务管理情况看，存在的主要问题是：没有一个完备的、具体的和系统的企业破产税务管理规范，来明确企业破产过程征、纳双方的权利和义务，指导和约束企业破产中征、纳双方的行为。从而造成目前税务机关对企业破产的全过程不能实施及时、有效的监控，导致税务管理相对滞后；清算期间，责任不明，程序不清，国家税款仍遭受损失。究其原因：尽管《征管法》增加了税款优先的原则；《征管法实施细则》增加了清算报告制度，但主要还是现行的企业破产涉税法规本身仍存在不够完善的地方，同时相关法律之间也不能依照税收的基本特征，做到相互衔接和惯通一致。

一、对企业破产申请报告制度的思考

《征管法实施细则》第五十条规定：“纳税人有解散、撤消、破产情形的，在清算前应当向主管税务机关报告；未结清税款的，由其主管税务机关参加清算。”这是原《征管法》及其实施细则没有规定的，应该说是开了把企业破产纳入税务管理的立法先河。但从税务管理及时、有效的内在要求和目前实际征管情况看，至少还要在以下四个方面加以完善：

（一）破产企业向主管税务机关申请报告的时限需进一步明确

从《破产法》相关规定看，从企业或者企业债权人提出破产申请到人民法院依法受理，再到人民法院依法宣告企业破产，成立清算组接管破产企业开始清算之前，都可以说是清算之前。而这一期间因破产企业性质、破产的情况不同，最长可达两年以上；而且在这一期间所发生的每个法律行为所引发的法律后果，都会对税款的清偿产生直接或间接的影响。如果笼统地规定在清算之前向主管税务机关报告，必将造成税务管理的滞后和实际征管行为效能的大大降低。因此，必须正确规定破产企业向主管税务机关报告的时限。从人民法院受理企业破产的法律后果分析：从民事实体上看，一是中断诉讼时效的进行，二是债务人（破产企业）对部分债权人的清偿无效。从民事程序方面看，对有关债务人（破产企业）民事诉讼程序分债务人为原告和被告的不同；分已审结未执行和尚未审结等不同情况，而引起民事诉讼程序的中止和民事案件管辖权转移的法律后果。这些法律后果，对税款的清偿次序和税款得以实际清偿的数额均有着直接的影响。因此，我认为，应规定企业应在人民法院受理破产申请之日起一个合理的时限内，向主管税务机关申请报告。以便税务机关对破产企业实施及时、有效的税务管理。

（二）破产企业向主管税务机关报告的方式的资料需进一步明确

从进一步明晰税务机关和破产企业在破产税务管理的权利、义务和对破产企业正确行使税务管理权的信息需求，以及进一步规范企业破产税务管理工作规程的角度出发，必须具体明确：（1）破产企业应采用书面形式向主管税务机关报告。（2）报送资料至少应包括：A、人民法院受理破产申请的裁定书，B、破产企业受理日企业财务会计报表、债权债务清册、企业资产清册。C、受理日之前企业欠税明细表，说明欠税日期、成因和清偿情况。D、企业欠税期前、期中、期后企业用财产但保举债情况。对于人民法院宣告破产的，还应规定在破产宣告日之后的合理时限内向主管税务机关提供（1）人民法院破产宣告裁定书。（2）破产宣告日破产企业资产和债权债务清册以及财务会计报表。以便税务机关及时掌握破产企业的基本信息和破产动态，依法实施有效的税务管理。

（三）对破产企业的清算应由税务师事务所参加清算

人民法院对依法宣告破产的企业，应于破产宣告之日起15日内成立清算组，接管破产企业，开始破产清算。清算组是人民法院破产宣告后，由人民法院依法成立的负责破产财产保管、清理、估价、处理及分配的专门机构。但这并不能改变破产企业作为纳税人的地位。清算组只能对破产企业的涉税事项，代表破产企业在依法享有相应的权利的同时，履行纳税人的纳税义务。而且根据《破产法》规定的清算组职责看，其中相当部份的职责也不宜由税务机关直接履行。因此，税务机关参加清算，将不利于维护破产企业作为纳税人应享有的涉税权利，也不利于税务机关正确行使税收执法权。注册税务师事务所是近几年来适应经济全球化和进一步规范税收征管秩序，推进依法治税进程的需要，而出现的社会中介服务机构。它和律师、会计师事务所一样，遵循独立、公正、依法合理的原则，有偿服务于委托人。并依法接受税务机关的监督、管理。通过这几年的实践证明，它在促进依法治税，完善税收管理监督制约机制，增强纳税人自觉纳税意识保护纳税人合法权益等方面起着积极的作用。因此我认为，不论破产企业破产宣告时有无欠税，均应规定由税务师事务所参加清算，负责破产企业涉税事项的处理，这样必将在维护破产企业税收合法权宜，保护债权人利益，进一步促进税务机关依法行政和规范破产企业税务管理制度上有新的突破。

（四）清算分配方案在报人民法院裁定之前应规定必须报经税务机关审查

根据《破产法》的规定，制定清算分配方案是清算组的法定职责，清算组制定的清算方案经债权人会议讨论，并报人民法院裁定后，才具有法律效力。从目前对破产企业税务管理的操作程序看，税务机关在破产企业办理注销税务登记时，才进行税收检查等相关税收管理工作，往往是发现税收问题无法处理，应纳税款也无法追补入库。因为注销税务登记是破产企业清算组在破产终结之前的后期工作，在这之前，企业的破产财产已按人民法院裁定的分配方案分配完结，一般都所剩无几了。因此。规定在清算方案报人民法院裁定之前，报经主管税务机关审查，一是能保证税务机关及时、正确行使税收执法权，确保国家税款不流失。二是对清算组工作进行必要监督的需要。三是进一步规范破产企业税务管理制度的需要。四是保证人民法院依法正确裁判的需要。

二、对破产财产清偿税款次序的思考

《破产法》第二十八条规定：“破产财产由下列财产构成：“……已作为担保物的财产不属于破产财产，担保物的价款超过其所担保的债务数额的，超过部份属于破产财产。”《破产法》第三十二条又规定：“破产宣告前成立的有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利，有财产担保的债权，其数额超过担保物价款的未受清偿的部份，作为破产债权，依照破产程序受偿。”对于破产财产的清偿顺序，《破产法》第三十七条规定：“……破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用（二）破产企业所欠税款（三）破产债权。《民诉法》第十九章对破产财产清偿顺序也作了相同的规定。按此规定，如果破产企业破产宣告前有欠税，则无论此欠税是发生在有财产担保的债权之前，还是之后，只要有财产担保的债权人不放弃优先受偿的权利，清偿税款的次序一律在有财产担保的债权之后。而《征管法》第四十五条规定：“……纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应优先于抵押、质押、留置权的执行。”很明显，《破产法》、《民诉法》和《征管法》对发生在有财产担保的债权之前的欠税，在清偿次序上规定正好相反。《破产法》以及《民诉法》关于企业法人破产还债的规定可以说是我国民事法律体系中的特别法，但是《征管法》也是调整法定税种税收征收管理及其关系的特定的程序法。而在破产财产清偿顺序上应适用那部法律，目前尚未明确。但是，从现行《征管法》的立法目以及《征管法》第四十六条的规定：“纳税人有欠税情形而以其财产设定抵押、质押的应当向抵押权人、质权人说明其欠税情况。抵押权人、质权人可以请求税务机关提供有关欠税情况。”来看：《征管法》对欠税在先的企业抵押权人、质权人进行了充分的提醒，其目的只有一个就是：欠税在先，欠税优先于抵押权、质权、留置权执行。因此，我认为应该在相关的司法解释中明确以下内容：破产企业在破产宣告之前有欠税的，而且欠税发生在有财产担保的债权之前；则不论该债权人是否放弃优先受偿的权利，该担保财产一律视破产财产；该债权一律视为破产债权，再按《破产法》第三十七条的规定予以清偿。如果破产企业的欠税发生在有财产担保的债权之后，则仍按《破产法》的有关规定执行。只有这样，才能充分、彻底地体现税收这一不同于一般债务的强制性、固定性和无偿性的基本特征。才能真正贯彻执行好现行的《征管法》，不断提高全社会依法纳税的意识。

三、对破产企业税务管理法律责任的思考

现行的《征管法》及其实施细则对违反《征管法实施细则》第五十条规定的企业破产报告制度的行为，未具体明确应负的法律责任。如果对违反法律的行为，不能准确落实法律责任，则任何法律都将是一纸空文。因此，具体明确企业破产中税务管理的法律责任是进一步规范企业破产中税务管理的重要保证。根据企业破产的不同情况，可分为两个责任段，第一个责任段是在人民法院宣告企业破产，组成清算组接管破产企业之前，在此期间，责任主体一方是主管税务机关，另一方是破产企业和破产企业的法定代表人以及相关的责任人员。第二个责任段是从清算组接管破产企业开始到破产终结。在此期间，责任主体一方仍是主管税务机关，另一方则是破产企业和清算组以及相关的责任人员。根据《破产法》有关规定，行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用不属于破产债权。因此，为了切实维护税法的严肃性，对破产企业在破产程序中违反税务管理的行为，应规定直接追究相关责任人员（包括主管税务机关及其工作人员）的法律责任，依法给予一定的罚款、罚金和行政处分以及其他处罚，触犯刑律的，依法追究刑事责任。