监控税源调研报告

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随着我国社会主义市场经济的发展，各级政府的财政需求对税收收入增长的期望值不断提高，而税收收入的增长对税源的依赖度也不断增加，税源监控在税收管理中的地位越显重要。分析我省今年以来连续暴露出的“铁本”等几个偷骗税大案都集中反映出税源监控能力的薄弱。最近国家税务总局和各级税务机关均将加强税源监控作为税收管理的一项重要工作提出。面对现行税源监控中存在的诸多问题，如何建立现代税源监控体系，本文提出一些基本思路。

一、税源监控的现状及问题剖析

税源监控是现代税收管理职能的体现和作用对象。税收管理从收入的角度来看就是要掌握税源、促使纳税人将税收从潜在税源的状态依法转化为现实税收收入的过程。笔者认为税源监控体系主要由税源预测、税源管理、纳税能力估算和税收审计四个部分构成。其中：税源预测属分析型监控、税源管理属管理型监控、纳税能力估算属预警型监控、税收审计属核查型监控。税源监控作为税收管理工作的起点和基础，贯穿于税收征管工作的全过程。税务机关税源监控能力的强弱在很大程度上决定了税收征管质量的高低，税源监控手段是否先进、科学、可行，又直接影响了税收征管的效率，因此税源监控是税收征管工作的重中之重。

目前税务部门普遍采用的税源监控的方法因存在种种弊端和问题，不能满足现代税收管理的要求。主要表现在以下几个方面：

一是税源预测主要采用“基数+增减因素”法（即：以上年税收会计核算反映的实现税源加税源典型调查估计的增减因素作为本年预测期的税源）既缺乏科学依据，而且与实际税源相差较大。首先，基数仅是税收会计核算反映的“应征数”（纳税人自行申报的应征数＋税务检查已查补的部分应征数），未包含尚未查到的纳税人偷骗税收的应征数，因而该基数不能反映纳税人实现税源的“全貌”。加之多年来各种人为累积因素的影响，这种“基数”已难以代表某地区的实际税源；其次通过对部分企业典型调查估计的本年“增减因素”因受调查估计准确性的影响，税源预测的可信性较差。因此，地方政府对采用这种方法预测的税源常常持“似信非信”的态度，上级税务机关利用这种预测数据也常常导致决策的失误。如每年分配的税收收入计划与各地实际税源的误差较大、现行征管质量考核的结果不能反映征管的深度和依法征收的质量等等。

二是税源管理仍停留在以重点税源统计分析为主的初级管理水平上，税源信息失真、信息占有量匮乏、税源管理缺位的问题严重制约了税源监控。目前基层税务部门对重点税源信息的采集主要依赖于纳税人申报的部分财务数据，缺少与纳税人相关的其它经济信息和非财务信息的比对、印证，加之税务机关与纳税人之间存在占有信息的不对称，导致税务机关一方面统计上报的重点税源信息失真的问题难以控制；另一方面信息来源渠道不畅、信息占有量匮乏难以对重点税源实施有效的监控管理。根据如此的重点税源信息分析的结果只能反映重点税源户申报税源的变化，而不能反映实际税源的变化。其次基层税务机关普遍推行税收的专业化管理，取消了专管员制度，部分地区还实施了“流程再造”式管理，按照税收业务的流程节点设置岗位和机构。因税源管理制度的不完善，业务流程仅局限于对重点税源企业的静态统计和事后分析，重“管事”轻“管户”，缺乏对整体税源的动态管理，特别是对大量偷骗税较为严重的中小企业未纳入税源管理的范围，导致税源监控的严重缺位、偷骗税大案频繁发生。

三是纳税评估作为对部分企业税源监控的一种管理手段，仅属微观税源监控的范畴。而对某一地区或行业纳税能力的估算作为宏观税源监控的方法在税务部门未能得到有效应用。纳税能力是指在既定的税制下，一个国家、地区、行业在一定时期内经济运行所形成的税收储量，是一个税收潜在能力的概念。在微观上它表现为企业的应纳税额，在宏观上它表现为一个国家、地区、行业可征税收的总能力。因而纳税能力估算在微观上类似于对企业的纳税评估，在宏观上是对一个国家、地区、行业可征税收总能力的估算。纳税能力估算在全世界被认为是一个检测和监控税源的最佳方法。而在我国却未能得到相应的重视和有效应用。目前因我国纳税评估的效能定位不明确、基础信息不充分、评估分析手段不完善等问题，基层税务部门实际应用的效果也普遍不佳。

四是以税务稽查为主的税务审计因缺乏科学选案的手段以及征管与稽查之间资源整合、优势互补不到位，在一定程度上影响了事后“核查型”监控的效果。如：征管部门在日常管理和纳税评估发现的纳税人有关偷骗税嫌疑的资料信息未能及时与稽查部门共享、基层税务部门对征管部门日常性检查与稽查局税务稽查的职能定位及检查计划的统筹安排缺少有效的协调、管理,导致各部门的税收检查工作尚未形成合力。虽然国家实施了“金税工程”、各地税务部门也采取了一系列的管理措施，但由于税务检查的威慑力和偷骗税被发现的概率较低，纳税人铤而走险采用各种偷骗税手段导致税源流失的问题仍然很严重。

鉴于目前我国税源监控的现状，结合税收工作实际，建立我国现代税源监控体系已迫在眉睫。

二、建立现代税源监控体系的基本思路

笔者对改进目前税源监控的现状、初步建立我国现代税源监控体系的基本思路建议为：以税收与经济的内在关系为依据，注重将相关经济指标应用于税源监控；以税源预测分析为基础，全面掌握和监控税源的变化；以纳税能力估算为主线，实现微观监控与宏观监控的有机结合；以强化税源监控手段为保证，促进税源监控效能优化重组。主要内容分述如下：

（一）以税收与经济的内在关系为依据，注重将相关经济指标应用于税源监控。

众所周知：税收与经济的关系是“经济决定税收、税收反作用于经济。”这一关系在马克思的《政治经济学》中能找到理论依据，用凯恩斯的静态宏观经济模型可推导出相关结论，市场经济国家多年的实践也充分证实了这一关系。因此我们应该将此作为建立现代税源监控体系的理论基础。

基层税务部门要改变目前“就税收分析税收、就税源预测税源”的思维方式，更深层次、更广泛地研究和分析总体税源及各税种与相关经济指标的内在关系，注重应用多种宏观和微观经济指标去预测和分析税源，为税源监控提供科学依据。如积极研究衡量经济的核心指标GDP与税收的关系，笔者曾在1998年用1990~1996年如东县GDP变量与税收变量时间序列数据依据社会经济统计学建立一元回归分析模型。分析出：（1）我县各项税收的总量与GDP总量呈现高度相关的关系，两者的相关系数为0.9802（接近于1），说明在总变差中有98.02%都可由模型本身解释，其余变差是受政策因素、税收征管水平和其它经济因素的影响；（2）工业和商业增加值与增值税呈现高度相关的关系，相关系数为0.9749。说明在总变差中有97.49%都可由模型本身解释，其余变差是受政策因素、税收征管水平和其它经济因素的影响。

（二）以税源预测分析为基础，全面掌握和监控税源的变化。

税源的预测分析不仅是税源监控的起点，也贯穿于税源监控的整个过程。税源预测分析的结果不仅可为分析下达税收收入计划提供依据，还可为掌握和监控宏观（某一地区、行业）及微观（某一企业）税源变化服务，因此税源预测分析应为税源监控的基础。基层税务部门要改变目前普遍使用的“基数+增减因素”的税源预测方法，在对税源变化的重点企业进行典型调查分析的同时，建立税源宏观预测分析模型，对某一地区、行业的税源进行预测分析，及时掌握和监控宏观税源的变化。

建议国家税务总局和省国税局建立税源宏观预测分析模型，预测目标应包括税源总目标、分税种目标、分地区目标、分行业目标和动态目标。为适应上述需求应建立一套大型动态组合模型库，应用计算机进行统计、分析、处理。大型动态组织模型库应根据税收与某些经济指标显著相关、税收历史数据具有时间序列性和税收数据的自相关性三个特点，依据社会经济统计学原理和计量经济学方法，选择回归预测模型、时间序列预测模型和指数平滑预测模型三类组成。然后依据相关系数和拟合优度（即模拟预测历史数据的准确程度）进行优选模型。同时应根据不同地区经济结构、税源结构的差异，着重考虑生产结构（GDP结构指标）、投资结构（全社会固定资产投资结构指标）、分配结构（最终消费、资本形成总额、净出口额）和税收政策诸因素对税源的影响，选择不同的模型参数的估计值，从而形成不同地区、行业和税种的税源预测分析模型。应用计算机对其进行分析计算，预测报告期税源。一方面为分配税收收入计划的提供依据（要考虑各地税收征管努力程度），另一方面与统计某地区、行业纳税人申报的某税种税源进行比较分析，作为税源监控的基础。

（三）以纳税能力估算为主线，实行微观监控与宏观监控的有机结合

纳税能力估算作为世界公认的检测和监控税源的最佳方法，它包括对企业的纳税评估（微观税源估算）和对某地区可征税收总能力的估算（宏观税源估算）两个部分。是微观税源监控和宏观税源监控的主要手段，两者不可偏废，要实行有机地结合。

1、要尽快规划建设“国家经济税收信息仓库”。发达国家税源监控的经验表明：有效的税源监控必须依赖于全社会各部门较强的协作和政府社会管理的支撑。而我国制约税源监控的主要的因素正是缺乏政府社会管理对税务部门获取和监控纳税人涉税经济信息的有力支撑。税务部门单方面采集纳税人的信息难以解决信息的真实性和全面性的问题。因此针对税收征纳双方信息不对称、纳税人申报信息失真、税务部门获取涉税信息的渠道单一和占有经济税收信息量匮乏等问题，为适应纳税能力估算、税源预测分析、稽查选案以及其它经济管理部门对经济税收信息的需求，建议由政府牵头国家税务总局汇同国家信息产业部尽快规划建设“国家经济税收信息仓库”，各省、市、县建立分库，全国联网。初步设想建议：“国家经济税收信息仓库”由“税收征管信息库”、“经济情报信息库”和“数据处理及交换平台”三个部分组成。由国家信息产业部统一规划管理，国家税务总局、财政部、海关总署、国家审计署、国家工商管理局、人民银行、国家统计局、国家商务部、国家经济贸易委员会、国家电力和运输等管理部门按职责分工共同参于“国家经济税收信息仓库”建设，并按各自的业务需求共享、加工、交换、处理信息。“税收征管信息库”主要采集国税局、地税局、财政局、海关等涉税部门的税收管理信息及金税工程发票信息；“经济情报信息库”主要采集工商管理信息、市场交易及价格信息、经济统计监管信息、资金流向信息、物流信息、国外税收经济情报及交换信息等；“数据处理及交换平台”主要为数据的整理加工、数据挖掘和增值利用、信息共享交换服务。建设“国家经济税收信息仓库”既能为经济管理部门提供丰富的“各取所需”的智能分析工具和“信息原料”，又能有效地帮助各部门完成对内监督和对外控管。它是国家信息高速公路上的“立交桥”，将各个部门的“信息孤岛”连接贯通，可有效地解决单个部门采集信息的失真和各部门重复采集信息的问题。

2、进一步规范纳税评估工作，发挥微观税源监控的作用。

首先要进一步明确纳税评估的效能定位。笔者认为：纳税评估是税务机关在全面掌握本地区经济信息的基础上，根据纳税人、扣缴义务人、政府经济管理部门和社会机构提供的各种涉税资料和信息，采用一定的技术和方法，对纳税人、扣缴义务人在一定时期内履行纳税义务的情况进行稽核、比对、分析和约谈，以帮助和促进纳税人自觉、如实、全面申报缴纳应纳税款的一项税收管理活动。它好似税务机关实施税源监控的“雷达检测站”，通过设置科学的评估指标体系，借助于信息化手段，对监控区域内纳税人的纳税情况进行动态“扫描”,及时发现疑点、分析疑点，并向其他管理部门或稽查部门传递，寻找偷骗税行为发生的线索。可以说纳税评估实质上是税务机关对纳税人是否依法申报缴纳税款的一种预警型监控。它是介于税收日常管理与税务稽查之间的一种管理活动，并非税收检查行为。其目的是为纳税人对非恶意偷税行为自查自纠提供预警和帮助提醒，而对有恶意偷税疑点和经评估约谈后仍未自查自纠的问题向税务稽查部门提供案源。因此纳税评估也是一种选案手段，是对原有稽查选案方式的一种有效补充，它有利于提高稽查选案的准确性，充分发挥税务稽查的效能。因此它是实现税收日常管理与税务稽查的有效链接。

其次，要一步优化纳税评估的信息采集手段和评估分析手段。在目前尚未建成“国家经济税收信息仓库”前，各地税务机关要拓宽信息采集渠道，除采集纳税人申报信息、税收征管信息和金税工程信息外，税务部门为取得真实信息，要绕开纳税人直接报送渠道，从其它部门和渠道掌握纳税人不易隐蔽的经济信息，尽可能与当地的工商、地税、海关、统计、金融、供电等部门协商实行信息交换和共享，完善评估信息的提供机制。同时要借鉴发达国家纳税评估的经验和模式，建立一套较为完善的纳税评估支持系统软件，逐步规范评估操作。一是要不断优化评估分析指标体系，重视应用社会经济统计学原理，做好评估的量化分析，建议分行业及产品大类设立宏观税收预警指标体系，合理测定各指标的正常区间，确定其正常峰值和警戒值，较为准确地体现纳税行为的共性和规律，不断提高筛选异常信息的准确性，为纳税评估提供真实而有价值的信息；二是要采用“模糊分析”方法，将评估范围扩大至纳税人的生产规模、货物进销规模、成本消耗、资金流动等方面，应用相关非财务指标信息进行非量化的模糊分析，实现对涉及生产销售的多维信息评估分析。

3、研究和探索我国纳税能力估算方法，加强宏观税源的监控。

对一个地区进行纳税能力估算结果的应用较为广泛，不仅可用来确定一个地区的税源总量，还可用来分析税源结构变化、各地区纳税能力变化、各地区税收收入与纳税能力的关系（两者之比为各地区的实际征收率），为制定各地区征收率控制目标、完善税收收入计划管理、辅助税收预测、辅助建立税收预警系统、辅助建立税收综合考核体系提供客观依据。由于我国的税收制度有别于其它国家，因此研究和探索我国的纳税能力估算方法、加强宏观税源监控已成为当务之急。笔者曾以增值税纳税能力估算为例，阐述了估算的基本思路和方法。

（四）以强化税源监控手段为保证，促进税源监控效能优化重组

建立我国现代税源监控管理体系必须以强化税源监控手段为保证。应根据新体系的要求，在税收管理工作中完善和重组税源监控管理机制。目前要注重以下几个方面：

1、推行纳税人统一代码制度。为建设“国家经济税收信息仓库”，满足各经济管理部门的信息交换和监管对代码通用性的要求，必须尽快在全国范围内推行纳税人统一代码制度。建议对每一个法人组织和年满16周岁以上的公民都赋予独一无二的终身识别号——纳税人代码，以国家立法明确纳税人代码的法律地位。并以全国统一编码的法人组织代码和个人身份证号码作为纳税人代码进行工商、税务登记，并作为办理金融、保险、财产登记、投资、社会福利、交易合同等业务及领取劳动报酬收入时必须填报的代码。以此实施对税源的全面监控和管理。

2、控制和规范现金支付。由于我国目前对现金支付处于失控状态，现金支付数额过于庞大，使大量的现金交易信息游离于监控之外，为偷税、洗黑钱、行贿受贿等经济犯罪提供了“防空洞”。建议通过国家立法明确限制现金的支付范围，同时对涉及大额现金交易项目的组织和个人必须履行报告义务，否则给予一定的处罚。

3、完善对关联企业业务往来的监控制度。目前利用关联企业业务往来进行偷税和违规操作的问题较多，特别是在上市公司中较为普遍。建议国家尽快制定关联业务往来的报告制度，税务部门要将关联企业业务往来作为纳税评估和税务稽查的重点。

4、健全对跨国税源国际避税的监管制度。对跨国公司转让定价问题，建议国家尽快制定和实施“转让订价规则”和“预约订价协议规则”；对外商投资企业资本弱化问题研究应对措施，目前我国法律对外商投资企业的注册资本有严格的要求，但对投资后的负债融资却没有明确规定债务股本比率来限制资本弱化，建议补充国家税法尽快明确外资企业的债务股本比率，从税法上限制外资企业的借款规模，避免税收流失。

以上是笔者对建立我国现代税源监控体系的基本思路，还有待于在实践中不断完善。