基层三化建设调研报告

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本文通过对制约基层“三化”建设中存在的部分干部对“三化”建设的认识不足，部分单位对“三化”建设的经费投入不足，一些地方政府强加给国税机关的增收压力与“三化”建设的要求矛盾突出，税收信息化建设中亟待解决的“三个难题”，不同地区税收征管工作上的差异，“三化”建设必备的人力资源的教育培训和结构优化相对滞后等问题进行了客观罗列和分析，并运用科学发展观提出了“六个统筹、六个协调”的对策，即统筹改革过程、经费分配、条块关系、系统开发、监控机制、人力管理，促进基层“三化”建设与干部思想认识、经费投入、组织收入工作、科技兴税、区域发展、队伍建设相协调。

为进一步加强国税系统基层建设，全面提升基层建设水平，省国税局于**年制定下发了《江苏省国税系统基层“三化”建设三年发展规划》。一年多来，基层国税部门以税收法治化为目标，以税收信息化为依托，以加强征管基础建设为重点，扎实推进以执法规范化、工作标准化和管理科学化为主要内容的基层“三化”建设，目前已取得初步成效。通过深化改革，国税基层单位基本上建立了科学高效的税收征管、税收服务和行政管理运行机制；信息化应用的广泛深入，促进了国税工作科技含量的不断提高；以人为本构建学习型组织，干部队伍活力显著增强，综合素质显著提高。但是，在基层“三化”建设的实施过程中，由于受到客观因素的制约，还存在着一些亟待解决的问题。本文拟就以党的十六届三中全会提出的科学发展观为指导，具体分析制约基层“三化”建设存在的障碍，并提出相应对策。

一、制约基层“三化”建设的六大障碍

1、基层部分干部对“三化”建设的认识不足。存在三个模糊认识：一是与己无关。有少数干部认为，“三化”建设是上级的事、领导的事、别人的事，没有主动参与意识。二是得过且过。有少数干部认为，“三化”建设的要求太高，但别人能过他也能将就，精益求精不够，进取心不强。三是甘于落后。有少数干部特别是年龄偏大的干部抱着自己记忆力减弱、精气神不济等客观原因，思想停滞、反应不灵、工作方法老套、不能熟练地操作计算机，跟不上现代税收工作的节拍。存在三个不到位：一是对深化改革认识不到位。近年来，基层国税部门的改革过于频繁，在一定程度上造成干部思想波动，情绪不稳，或多或少影响到正常工作。二是对以考促学认识不到位。近年来，国税部门的考试过于频繁，既要做好本职工作，又要照顾好家庭，还要应付考试，确实让一些干部忙得焦头烂额。三是对竞争上岗认识不到位。一些干部缺乏竞争意识，心理上一味求稳怕出头，行动上顾虑落选怕“出丑”，甚至认为，竞争不竞争最后都是组织上说了算，加之竞争的年龄限制，让许多40岁开外的人感到没有了奔头，挫伤了其争先创优的积极性，少数同志不免产生混日子的念头，人人积极参与“三化”建设的浓郁氛围尚未有效形成。

2、基层部分单位对“三化”建设的经费投入严重不足。要确保“三化”建设的顺利实施，需要有一定的财力来支撑，而目前有部分基层单位由于经费的严重不足，导致对“三化”建设的投入严重不足。这部分单位经费不足的原因，主要是国税系统人头办公经费分配的不合理。现行的经费分配方案是1994年国地税机构分设时制定的，当时在确定经费基数上就存在明显不足，出现了很多矛盾，且长期没有进行实质性的调整，以致当初经费分配得少的单位越来越跟不上形势的发展，经费相对来说是越来越少，有的甚至入不敷出。国税建局十年来，经费最高和最低的基层单位之间的累计差额超过了上千万。目前，经费高的基层单位年人均经费多达10余万元，经费少的单位仅3万多元。不仅苏南苏北差别大，即使同属一个省辖市，高低悬殊也不小。这不仅造成了各地干部之间福利待遇的不同，而且严重制约了这部分单位对“三化”建设的资金投入。如D县国税局收入任务在省辖市国税系统中一直位居前列，而人均经费却是倒数，任务与经费成反比，形成经费赤字。

3、一些地方政府强加给国税机关的增收压力与“三化”建设的要求矛盾突出。目前，国税系统内部下达的收入任务指标与经济发展形势、税源增长状况基本上是相适应的，即使是经济欠发达地区的基层国税部门，在正常情况下经过努力，还是可以完成本系统下达的组织收入工作任务的。但是，一些地方的政府脱离客观实际层层加码，并实行收入任务一票否决制，致使经济欠发达、税源增幅严重滞后于收入任务增幅地区的基层国税部门无所适从，巧妇难为无米之炊，苦不堪言。在几乎是人为造成的严峻收入形势面前，这些单位又不能不面对现实，要想保持与地方的良好关系，要想保持来之不易的各类荣誉，就必须完成地方政府下达的收入指标。而要想完成地方政府下达的收入指标，就不得不采取一些变通的措施，从而弱化了税收法律法规的刚性，使依法治税、依法行政、应收尽收、不收过头税等原则打了折扣，执法规范化、工作标准化、管理科学化的要求未能得到很好的贯彻落实。

4、支撑“三化”建设的税收信息化应用需要解决“三个难题”。一是各系统软件不能兼容的问题。目前，国税部门的征管软件、金税工程软件、行政管理软件等系统软件的开发缺乏统一性，相互兼容性不强，既造成重复劳动，浪费人财物资源，又不能适应“一窗式”、“一户式”等税收精细化管理的要求。同时，国税部门与政府及财政、地税、工商、金融、公安等部门的应用软件没有有效的接口，社会信息化资源尚未形成协税护税的合力。另外，国税部门的软件与企业财务和生产经营软件不能兼容，使税收的科技管理手段不能渗透到纳税人的内部核心。二是数据集中后的网络速度问题。现在，基层所有的征管数据都集中到了省辖市局，其发展趋势还将向更高层次进行集中。但由于目前服务器容量的制约，造成数据库过分庞大，使基层进行数据查询很不方便，不仅速度慢，而且不能多人同时查询，在征期查询很容易造成死机影响申报，工作运转时有失灵。另外，数据管理权限全部上收，使基层不能及时进行职权范围内的数据维护，一些本来非常简单的事情变得复杂化，影响了为纳税人服务的质量和效率。三是纳税人对税收信息化建设的配合问题。随着国税部门税收信息化建设的稳步推进，纳税人在人员培训、设备购置等方面需要同步增加投入，这对于规模大、效益好的企业算不了什么，但对于相当部分的中小企业来说却是一笔不小的负担。有的地方由于软件开发公司技术服务跟不上，税务机构的服务不到位，致使纳税人增加了纳税成本却没有得到相应的服务，在直接对软件公司和机构产生意见的同时，也间接地对税收信息化建设产生了微词。

5、不同地区的税收征管工作仍然存在差异。这种情况在毗邻地区尤为明显，矛盾比较突出。毗邻地区的基层税务部门由于税收任务的压力不同、工作的要求不同以及干部工作责任心的不同等原因，致使在税收政策的执行上不一致，在执法的尺度上不一致，在征管的强度上不一致，让纳税人“趋利避害”追求自身最大利益成为可能。如某毗邻县的两个乡镇都建立了不锈钢工业园区，税收管理力度小的园区吸引的投资者就多。又如，在某条县级界河的两边，两个乡镇都建立了船舶工业园区，哪边的税收征管力度一加大，纳税人就会跑到河的另一边重新办理税务登记，进行下一条船的生产。

6、对“三化”建设必备的人力资源的教育培训和结构优化相对滞后。推进基层“三化”建设，具体要靠基层国税干部来实施，因此，基层国税干部综合素质的高低直接关系到基层“三化”建设推进的质量、水平和效率。而干部综合素质的提高，需要通过不断加强教育培训来实现。笔者认为，当前，在干部教育培训工作上存在“五个不强”：一是教育培训的计划性不强。有的单位至今尚未制定完整的短期、中期、长期教育培训计划；有的单位不能脚踏实地制定切实可行的教育培训计划，好高骛远，做表面文章；有的单位制定的教育培训计划过于笼统，没有实际可操作性，有待进一步精细化。二是教育培训的系统性不强。急学急用的教育培训多，财税业务知识的教育培训多，而前瞻性的教育培训少，政治、经济、法律、科技、文化等知识的教育培训少，没有形成综合性的知识教育培训体系，高层次综合性人才缺乏，“全员学习、系统培训、终身教育”的氛围还不浓。三是对基层领导干部教育培训的特色性不强。尤其在培养基层分局（局）长的科学预测、统筹决策、协调各方关系、解决主要矛盾、开拓创新、自我调节控制等能力方面，还有待进一步加强。四是对干部身体素质和心理素质教育培训的重要性认识不强。以致一些干部的体质较差，不能承担日益繁重的国税工作任务；一些干部的心理承受能力脆弱，在困难面前束手无策不能积极应对，在挫折面前走头无路不能开拓创新，而在荣誉面前又容易飘飘然，出现浮躁现象。五是对干部年龄结构不合理导致国税干部队伍出现“断层”现象的预见性不强。目前，基层国税年龄在40岁左右的干部占有相当比重，结构不甚协调，总体趋于老化，与国税事业可持续发展的要求不相适应，如果不及时加以科学合理的调节，必然会出现青黄不接的问题。

二、用科学发展观指导基层“三化”建设的几点思考

党的十六届三中全会指出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。”笔者认为，科学发展观对基层“三化”建设具有十分重要的指导意义。基层“三化”建设不是孤立、片面、静止的，而是有着丰富内容、与时俱进的一个完整体系，并将随着时代的进步和发展，其内涵也将得到不断的充实和完善。因此，针对阻碍基层“三化”建设的问题，惟有以科学发展观为指导，坚持“六个统筹、六个协调”，才能将基层“三化”建设稳步推向前进，国税基层建设才能实现全面、协调、可持续发展。

1、统筹改革过程，促进基层“三化”建设与干部思想认识相协调。以人为本是科学发展观的基本要求，各项改革都应当坚持以人为本。一是要加强思想政治工作。一方面，要通过增强思想政治工作的针对性、前瞻性、情感性、灵活性，使广大基层国税干部清醒地认识到，深化改革不是简单的机械重复，不是走回头路，而是波浪式前进，螺旋式上升。另一方面，要实行人性化管理，进一步关心爱护体谅基层干部，尽可能满足干部的正当要求，切实解决广大基层干部在工作、学习和生活上的实际困难，减轻基层负担。二是要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则。进一步完善副科级分局长竞争上岗、股级干部竞争上岗和全员优化组合的制度、办法和程序，扩大群众的参与度，增强选拔的透明度，注重文凭、水平、能力相结合的综合评价机制，实现人力资源最佳配置，做到人尽其才，才尽其用。要尽量减少牵涉干部精力很多的大规模考试，减轻上有老下有小40开外以上中年干部的精神负担。三是要营造上下级同步改革的和谐环境。努力改变基层改革力度大，上级机关改革幅度小的实际，保证上下级之间改革联动，相互促进，进一步理顺关系，确保政令畅通。

2、统筹经费分配，促进基层“三化”建设与经费投入相协调。统筹兼顾是科学发展观的基本要求。建议省局通过深入开展摸底调查，掌握基层单位经费收付存状况，重新制定科学合理的、切合实际的人头经费分配方案，并付诸实施，统筹平衡经济发达地区与经济欠发达地区和城乡地区之间基层单位的经费定额，切实解决经费严重不足的部分基层单位只能保吃饭，不能保运转的窘况，真正把人、财、物向基层倾斜，使加强基层建设工作落到实处。笔者认为，对经费特别困难的单位还应实行特别的倾斜政策，确保基层各单位在“三化”建设中携手共进，能够在同一起跑线上高质量、高水平、高效率地整体推进，协调发展。

3、统筹条块关系，促进基层“三化”建设与组织收入工作相协调。可持续发展是科学发展观的基本要求，征收工作中一切有违组织收入原则的做法，都是与可持续发展相悖的。一是要坚持依法治税这个组织收入和各项国税工作的灵魂。认真贯彻“聚财为国、执法为民”的宗旨，按照依法治税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决制止和防止越权减免税的原则，在严格执行税收政策法律法规的基础上组织收入，做到无税决不乱收。二是要如实向地方政府汇报情况。通过深入开展税源调查，全面掌握现有税源状况，增强税源分析和收入预测的准确性，并将第一手翔实的资料及时向地方党政领导汇报，为领导进行科学决策提供可靠依据。三是要强化税源监控。进一步完善工作质量考核管理办法，把正确执行政策、应收尽收作为征管考核的主要依据，充分发挥税收职能，大力培植税源，促进经济发展，为科学发展观的落实提供强大的财力保障。

4、统筹系统开发，促进基层“三化”建设与科技兴税相协调。遵循事物发展的客观规律是科学发展观的基本要求，在税收信息化建设中也应当按照客观规律办事。一是要坚持统一规划、统一开发、统一应用。按照国家税务总局一系列信息化建设发展规划和总体要求，综合各方面因素，建立以征管信息系统为核心，涵盖金税工程、办公自动化、电子申报、银税库联网等系统在内的“一体化”信息系统，避免只为满足一时一地一事的需要而盲目建设、低水平分散建设所带来的不必要的浪费。二是要打通现行各软件系统之间的数据传输渠道。通过对现有信息化资源的有效整合，真正发挥科技手段在税收征管中的强有力作用。鉴于现阶段软、硬件条件的限制，建议在数据集中工作中实行“有限集中、无限管理”，即上级局只集中关键性数据和主要的数据，但可以即时监控基层征管单位的全部数据，以提高数据应用的效率。要对征管数据集中后的权限设定进行完善，便于基层及时解决工作中出现的问题，方便纳税人办税。三是要提高技术和服务水平。要把对科技技术服务、税务服务的监管纳入到税收服务体系的职责范畴之中，以促进税收服务整体水平的进一步提高。在推进税收信息化建设工作中，要坚决杜绝强行推销产品和强行税务现象。

5、统筹监控机制，促进基层“三化”建设与区域发展相协调。统筹区域发展是科学发展观的基本要求，各地税收征管工作是区域发展工作的重要组成部分，因此，必须注重区域之间的统筹。一是要实行税收的科学化、精细化管理。因地制宜加强管理责任区建设，进一步健全和完善税收管理员制度，实行“管户到人、管事到位、人机结合，无缝衔接”的工作机制，进一步强化岗位责任制、执法责任制、责任追究制，夯实基础管理，做到管理对象、管理内容、管理信息、管理办法、考核评价精细化，不断提高征管质量，切实解决“疏于管理、淡化责任”的问题，堵塞税收漏洞。二是毗邻地区国税部门要建立热线联系的通道。毗邻地区的国税部门要按照《税收征管法》及其实施细则的要求，加强沟通联系，建立协作机制，确保在日常管理和重大涉税问题上步调一致，消灭税收管理的真空和死角，让妄想逃避纳税的人无隙可钻，为纳税人营造公平竞争的税收法制环境。三是上级国税机关要加大执法检查的力度。既要统一明确管理和服务的方式、标准、时限、要求，使不同地区、不同行业的纳税人都能够接受相同的税收管理，享受到同样的税收服务，同时，也要加强监督、考核和协调，通过开展有深度有力度有强度的税收执法检查，确保各地都能够严格执行税收政策法律法规。一旦发现问题不能和稀泥，不能不了了之。

6、统筹人力管理，促进基层“三化”建设与国税干部队伍建设相协调。促进人的全面发展是科学发展观的基本要求。一是要着力营造干事创业的良好氛围。通过建立健全和完善短期、中期和长期教育培训计划，构建学习型组织，充分发挥组织成员的创造性思维能力，提供必要的精神和物质支持，不断增强干部的学习力、战斗力、创造力和竞争力，实施有效的激励机制，激发干部的敬业精神和进取意识。二是要进一步挖掘干部潜能。用“三个代表”重要思想和最新科学理论以及法律、经济、科技、文化等知识武装干部，使每一个干部眼界更高，胸襟更宽，激发自我超越的学习精神，抓住机遇，应对挑战，不断追求思想上和事业上的新境界，促进基层国税干部发挥聪明才智，实现全面发展。三是要加强后备干部队伍建设。一方面，要在继续加强对现任领导干部教育培训的同时，加强基层后备干部队伍建设，进一步完善基层分局（局）长竞争上岗管理办法，建立人才资源库，定期开展综合性、针对性、实效性的政治、业务教育培训，通过提高素质，使基层领导干部不断增长驾驭复杂工作的才干，不断增强领导能力和执政能力。另一方面，要进一步增强基层人事管理工作可持续发展的预见性，在吸纳新鲜血液和引进专业人才工作中，要在注重文凭、水平等知识结构的同时，注重年龄结构，为创造国税事业更加辉煌的明天提供人力支撑。四是要促进干部身心健康。经常组织干部开展准军事化训练，定期组织干部进行体格检查，不定期举行心理健康知识讲座，通过开展形式多样、生动活泼、寓教于乐、陶冶情操的文体活动和社会公益活动，建设国税先进文化，不断丰富和充实干部业余生活，使基层干部能够以饱满的热情和最佳的精神状态适应新形势下税收工作的新要求。