外向型经济发展调研

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税收实践证明，在市场经济条件下，经济越发展，税收越重要。经济是税收得以存在和发展的基础。经济发展的广度和深度决定了税收分配的范围和程度，不同税种的构成、不同税制模式的选择，也在很大程度上受经济发展水平的制约。如今，经济发展的全球一体化趋势日益加快，知识经济发展迅速，这些无疑都预示着税制将随经济的发展而面临新的创新和发展。随着税收分配的广度和深度的增加，税收职能也随之拓展，税收对经济的影响和作用也不断扩大。从近几年常州市外资经济发展的实践看，严格执行国家涉外税收政策的效果是明显的：据初步统计,从1998年至2003年，全市国税部门共为外商投资企业办理所得税减免15.47亿元，支持和促进了我市外资经济的发展。产品销售收入由1998年的122.51亿元增加到2003年的450.81亿元,年均增长29.77%;销售利润率从1998年的5.75%上升到2003年的9.18%,年均增长9.81%;盈利面由1998年的46.94%提高到2003年的51.91%;利润总额由1998年的4.49亿元增加到2003年的35.29亿元,年均增长2.03%。反映到税收上,1998-2003年涉外税收收入分别为5.72亿元、6.53亿元、9.39亿元、11.46亿元、14.22亿元、15.9亿元，年均增长22.69%，高出同期国税收入约7个百分点。涉外税收占全市国税收入的比重由1998年17.86%上升到2003年的23.92%，占全市GDP的比重由1998年的1.15%上升到2003年1.78%。

然而,用发展的眼光看待事物,尽管现行税收的调控目标与政府的总体经济目标相一致，但在不同时期，税收政策要实现的目标应该是有所侧重的。改革开放20多年来，中国对外商投资企业的税收政策经历了一个从重规模到重质量、从以区域性税收优惠为主逐步到行业性税收优惠为主并向中西部地区倾斜的演变过程。近年“可持续发展观”及“科学发展观”的提出，要求社会在发展经济的同时强调环境保护和促进科技进步。因此，我们在制定外资企业税收政策时必须考虑与宏观经济政策的协调性，特别是要符合WTO的规则。在此,谈点肤浅的看法。

一、当前外资企业税收政策不足之处

我国现行对外商投资企业的税收政策的实施已产生了明显的扩大外商投资的吸引效应、经济发展的牵动效应和推进开放的示范效应，但也存在产业优惠政策不够集中明晰、对技术知识资本密集型的项目优惠范围偏小、东部区域优惠政策有待缩小甚至取消、优惠措施不够规范、“超国民待遇”导致内资企业在竞争中处于不利地位等等问题。

1、税收法律陈旧与税收政策稳定性不够并存的格局，有悖于WTO原则。税收成本是投资成本的重要组成部分，因此，税收是投资决策时所要考虑的重要因素。而税收调控是通过具体的税收法律、法规体现出来的，法律、法规有其内在的稳定性和严肃性，这决定了税收调控政策不宜(也不易)多变，应具有相对的稳定性，因此，一般只适合于中长期的调节，而不宜用于短期调节和临时调节。我国1994年的税制改革，初步建立了符合我国市场经济初级阶段发展要求的税制，也使我国税制与国际惯例和国际规则基本接轨，并融入世界经济之中。但是，经过十年实践，我国的市场经济发展日趋完善，在这期间，我国又加入了WTO组织。我们看到，我国的现行税制与较完善的市场经济有诸多不适应之处，也与WTO原则有诸多背离之处。主要表现在我国税收立法层次低，体系繁杂，与WTO所要求的透明度原则、可预见性原则相悖，并且现行税法中真正称得上法的只有三个，其余的均是条例，甚至是通知，约束力不强。依法行政基础不实。

2、目前的涉外税收优惠政策在引导投资方向、优化产业结构等方面的支持力度不足。目前实施的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其《实施细则》是1991年制订颁布的，由于采用普遍优惠制和区域性政策，税收优惠的产业导向不够明确，从而不能更好地贯彻国家的产业政策，如对生产性企业一律给予企业所得税“免二减三”的优惠。此外，除了农、林、牧、石油、天然气等项目外，在其他的行业，无论投资项目、投资周期长短、利润高低、风险大小，优惠基本一致，这使外商更倾向于投资周期短、见效快、风险小的行业，造成的直接后果就是目前我国涉外企业中劳动密集型企业多，一般技术水平的中小型项目多，技术密集型企业少，高新技术产业少。一些给予优惠的生产行业（如轻工、纺织、包装工业）目前生产能力已经过剩，再给予优惠势必加剧我国经济结构的供求矛盾。尽管当前国家对急需发展的支柱产业如高新技术企业赋予了一些税收优惠政策，比如，企业所得税规定，企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发费用，除可以直接列入当期成本费用外，增幅在10％以上的，还可以再加计扣除50％；“两高”企业执行15%的企业所得税税率等等，一定程度上促进了国家鼓励发展的重点产业特别是高新技术产业的发展，但尚存在不完善的地方。首先，从企业所得税政策优惠来看，所得税优惠领域重科研成果环节，轻研究开发过程。现行所得税多是对投资收益的成果奖励，而事实上在风险企业投资研究阶段，其研究开发费用占企业支出的相当大部分，企业收益很少，此时更应该有税收的扶持。现行所得税优惠形式多重视采用税率式优惠（即直接减免税收），轻视对加速折旧、投资抵免等税基式优惠的运用。税率式优惠这种方式体现的是一种利益的让渡，强调的是事后优惠，只有企业取得利益时才能享受此种优惠，而风险投资本身风险就很大，没有利益就无法享受优惠，这难以适用风险投资企业的特点，很不公平。其次，高新技术企业税收优惠只有在国家级高新区区内注册经营才能享受的区域限制也有背于产业扶持的初衷。最后，在建立稳定的投资基金上，缺乏税收鼓励政策。高新技术产业是我国经济的新增长点，但高新技术产业是高投入、高风险的产业，上述这些企业在初创期往往难以从金融机构获得法定利息的贷款，更无法上市筹资，资金不足问题始终成为制约它们发展的"瓶颈"。从国际上看，为了给高新技术企业提供比较充足的资金来源，许多国家不仅通过信贷担保、财政贴息、政府采购等形式扶持高新技术企业，甚至直接出资组建或参与组建发展基金和风险投资基金，同时通过税收优惠政策鼓励上述投资基金特别是风险投资的发展。

二、完善和加强涉外税收政策管理

（一）随着我国社会主义市场经济体系的逐步完善，对外经济活动的进一步加强，应总结经验，适当调整我国涉外税收政策。

1、顺应税收国际化趋势，完善涉外税收法制。随着我国加入WTO和资本市场逐步对外开放，我国将加快经济全球化的步伐，随之税收制度对国外的依存度增强。税法应由全国人大及其常委会制定，可考虑把现有的税收条例由全国人大讨论重新通过，上升为法。全面清理、归并现行涉外税收优惠政策，使优惠政策更为规范、高效、简明和统一。由区域性税收优惠政策倾斜，转向产业与区域相结合，以产业优惠为主的政策。当一个国家的政策稳定并且有可预见性时，才会吸引更多的投资，就业机会就会增多，消费者就会更充分地享受竞争带来的好处，即有更多的选择和更低的价格。而在我国，只有将立法权集中在中央，全盘考虑，兼顾部分地区利益，才能使政策稳定而有预见性和透明度，才能吸引投资，增加就业，才能形成促进开放，公平和无扭曲竞争的市场规则体系。

2、改革对投资的税收优惠政策，将以区域性为主的税收优惠改为以产业为主兼顾落后地区的税收优惠。⑴.在投资导向上，应充分利用税收手段，引导外资投向国家急需发展的产业、产品、技术以及落后地区，鼓励企业促进技术进步和结构升级的投资，包括研究开发、技术改造和技术设备的引进、消化和创新的投资，如应逐步贯彻统一的产业税收优惠政策，原则上对中外投资者一律实行国民待遇。并取消对外商在生产能力已经过剩的产业和产品上的投资优惠，减缓我国经济结构失衡的矛盾。⑵.应加大对高新技术等支柱产业的优惠力度，增加优惠办法。一是加大直接减免税的幅度。对高新技术企业可借鉴新加坡、韩国等的做法，延长减免税期限，由"免二减三"至少延长为"免三减五"。二是提高必要费用的扣除标准，扩大税前扣除范围。包括：允许高新技术企业提取风险投资准备金；提高研究开发费用的扣除标准等。三是允许加速折旧。对于用于高新技术的研究、开发和生产的仪器、设备，经批准后予以加速折旧。四是实施再投资税收抵免。对于高新技术企业用税后利润再投资于经认定的新的高新技术项目、产品和企业，其已缴的企业所得税允许冲抵当年企业应纳的所得税额，超过当年应纳所得税额的，可向后结转。五是取消对高新技术企业所得税税收优惠的区域限制。

（二）加强管理，处理好各利益主体之间的关系。

行政许可法的实施，要求我们放弃长期以来已经习惯了的工作要求、工作内容，把税收的微观调控职能限定于不能影响各个竞争主体在国家产业政策范围内。为此，国税总局已发文取消了诸多项涉税审批项目，但行政审批项目不能“一减了之”，我们要研究项目被取消后可能出现的情况和问题，采取措施进行后续监管，防止出现管理脱节。

1、当务之急是研究办法、制定标准，加强涉税审批被取消后的监管。?对通过明确政策标准，加强日常管理而取消审批的项目，一是应抓紧制定标准并通过税法宣传、咨询等多种途径予以公开，由企业按标准执行，减轻纳税人因对税收政策更新不够及时而导致的潜在纳税风险。二是建立健全相关的监管系统，提高管理的效率。从当前的我市涉外税务实践看，涉外税务部门根据税务管理的需要已经及时着手建立了纳税人重要纳税资料的技术支撑软件，如建立了再投资退税监管台帐、国产设备抵减所得税监管台帐、外商投资企业获利年度、亏损弥补台帐、时间性差异跟踪台帐等等，但由于保留的6项税务行政许可项目基本只涉及发票等内容，其余如外商投资企业选用固定资产折旧办法、外商投资企业坏账损失、外商投资企业改变存货计价方法、外商投资企业发生财产损失所得税前扣除、外商投资企业固定资产少留或不留残值、产品出口企业当年减半缴纳企业所得税、外商投资企业财产转让收益分期计入应纳税所得额、外商投资企业技术开发费加计扣除等原先通过审批或核准管理的涉税事项，现在都取消了事先审批，这就需要通过有效的电子系统来记录、评价、跟踪与反馈，将这些内容充实到税务监管系统中。⑴.记录。记录的时点可选择年初（如外商投资企业选用固定资产折旧办法、外商投资企业改变存货计价方法等）年末（外商投资企业非货币资产投资收益、产品出口企业当年减半缴纳企业所得税、外商投资企业技术开发费加计扣除等）和年中。年中记录的应是平时就可确认的一些备案事项，如财产损失税前扣除、企业接受捐赠的大额非货币资产在不超过5年的时间内平均计入应纳税所得额、外商投资企业取得已使用的固定资产按尚可使用年限折旧等，宜在确定后及时办理，可适当缓解税务部门由于取消行政审批后造成工作量向所得税汇算清缴后移的矛盾。除有效性仅限于当年的记录外，其余信息可自动结转到以后年份。⑵.评价。评价是对照标准根据调查结果或审核评税结果和税务检查结果，对上述事项是否合法的判定。⑶.跟踪，它是对享受政策后需要长期监管的事后管理。⑷.反馈,它是对已有的征管信息能够有效地提供给审核评税、税务检查（包括税务审计）和反避税部门，以实现资源共享。三是加强事后管理。如外商投资企业列支福利费的审核项目被取消后，税务机关将在日常检查和汇算清缴过程中，通过对企业列支工资福利费是否符合统一规定、是否属于福利费开支范围、是否按规定控制在工资总额的14％范围内等方面进行检查以实现有效监管。对外商投资企业和外国企业计提坏账准备金的审批等被取消的审批项目，因原有政策标准已经非常明确，税务机关将通过加大日常检查力度，严格进行违规处罚的方法加强事后监督管理，不断提高企业对标准执行的遵从度，保证税收政策的贯彻执行。

2、进一步加强反避税立法和反避税工作。国际避税是指纳税人通过自身以及资金、货物、劳务和财产在不同国家的税收管辖范围内的流动而进行的避税。有些跨国企业利用香港避税地在我国建立子公司，利用我国税收优惠政策进行避税活动。此类公司经营活动虚构或缺乏稳定性，真正有形的投资少，不能带来有实际意义的基础工业和先进技术。此类避税子公司对我国经济是有害的，与我国吸引外资的目的相悖。尽管我国于1991年在《外商投资企业和外国企业所得税》中就加进了反避税法规，规定“在中国境内设立的从事生产经营的机构、场所及其关联企业之间的业务往来，应当按照独立企业间的业务往来收取或支付价款、费用，不按独立企业间的业务往来收取或支付价款、费用而减少其应纳税所得的，税务机关有权进行合理调整”。1998年又了《关联企业间业务往来税务管理规程》。但在国际避税中还有诸如国际资本流动、税收抵免等问题需要进一步研究；同时在实际工作中，许多地区为了吸引外资，把放松对外商转移定价的管理作为吸引外资的一种手段，再加上现有税务部门中反避税的专业人员还远远不够，从而使已有的反避税法规得不到认真执行。因此，我国应加强反避税的研究工作，进一步完善反避税的法律法规，加强反避税意义的宣传工作、加强反避税的执法力度和培养专业反避税人员以使税收优惠措施真正有效地吸引外资。

总之，我国自改革开放以来，已经进行了一系列卓有成效的税制改革，对吸引外资发挥了重要的作用。但是，我国的税收制度还存在一些不甚完善的地方，我们要根据我国经济的发展和世界经济形势的变化，改进税收制度，提高管理水平，提升服务质量，使我国的税收制度既有利于吸引外资，更有利于我国经济结构转型和国际竞争力的提升。