三位一体监察机制报告

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近年来，税务系统各级纪检监察部门对税务行政监察工作的研究日益深入，取得的成效也比较明显。但实践中，也在一定程度上存在广度、力度、深度不足的问题，监察工作的内涵需进一步拓展，触角需进一步延伸，职能需要进一步加强。为此，本文就此进行一些思考，提出构建税务系统执法监察、效能监察、廉政监察“三位一体”监察机制的基本想法。

一、税务执法监察、效能监察、廉政监察的基本定位及相互关联性

中央纪委书记吴官正在中纪委三次全会上指出，各级纪检监察机关，要加强对党的路线方针政策和国家法律法规，以及政府法令和重大决定执行情况的监督检查，促进依法行政，保证政令畅通。要针对优化发展环境等热点问题开展效能监察，切实解决一些机关和部门效率低下、办事推诿、资源浪费等问题，促进行政机关和国家公务员勤政高效。要加强对行政机关和国家公务员的廉政监察，深入到腐败现象易发多发的领域和部位，查处违纪违法问题，促进廉洁从政。今年8月份吴官正在福建省考察时再次强调，各级纪检监察机关要按照保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能等五个方面的要求，积极开展执法监察、效能监察和廉政监察，更加扎实有效地推进行政监察工作。这些讲话精神，既是对各级纪检监察机关履行职责的基本要求，也是对各级纪检监察机关开展执法监察、效能监察、廉政监察的基本定位，为我们更好地开展“三项监察”指明了方向，明确了任务。

具体到税务系统，国家通过一系列法律政策法规赋予税务部门一定的税务行政权力和义务，也必然要求税务部门及其工作人员正确履行职责，严格执行政策，勤政廉政，务实高效，充分发挥组织收入、调控经济、调节分配的职能作用，切实承担起“聚财为国、执法为民”的重任。因此，作为税务执法监察，就应把税收政策的贯彻执行作为监察工作的重点，加强对税务机关及其工作人员执法行为的监督检查和对执法中违法违纪、失职渎职行为的查处，纠正执法偏差，推进依法治税。作为税务效能监察，就应把税务行政的质量效率作为监察工作的重点，加强对税务机关及其工作人员依法履行职责的效率、效果、效益、能力等问题的监督检查和对违法失职行为的查处，促进勤政高效。作为税务廉政监察，就应把税务行政权力的正确行使作为监察工作的重点，加强对税务机关及其工作人员履行职责中执行各项廉政规章制度情况的监督检查，预防和治理税务腐败行为。

在对税务执法监察、效能监察、廉政监察进行基本定位的同时，也要充分关注“三项监察”之间的关联性，看到三者之间相辅相承的关系。一是它们都统一于税务行政行为，都是为整个税收中心工作服务，为发挥税收职能作用服务的。二是它们的实质作用均在于制约监察对象所拥有的各种权力的运用，促进监察对象廉洁奉公、高效工作，保证国家法律、法规、政策正确贯彻执行。三是它们虽然各有侧重点，各有特定的规范，但其在行政监察活动中互为补充，互相促进，共同构成了维护税务机关及其工作人员廉洁高效的监督机制。只有充分发挥三者的作用，才更有利于体现行政监察的本质特征，全面履行监察职能。长期以来，在实际工作中，一些地方税务系统行政监察往往更多地围绕廉政监察展开，而对执法监察和效能监察则往往重视不够，或在认识上存在偏差，或在方式方法上考虑不足，或在措施上不够有力等，导致行政监察的职能没有充分发挥，标本兼治、源头治理的监管模式不能完全落到实处，监察工作的发展空间受到一定程度束缚。因此，在新的历史时期，行政监察有必要站在更高的层面，以更广阔的视角审视其在行政管理中的位置，统筹兼顾，加强结合，着力构建税务执法监察、效能监察、廉政监察“三位一体”的监察机制。

二、构建税务执法监察、效能监察、廉政监察“三位一体”监察机制的基本思路

构建税务执法监察、效能监察、廉政监察“三位一体”监察机制一项综合性的工作，既要把握“三项监察”的特定性、差异性，更要考虑三者之间的统一性、兼容性，从组织领导、工作内容、方法手段、保障体系等诸方面统筹考虑，加强协调，逐步建立起全立位、立体式、网络化的税务行政监察机制。

（一）建立统一协调的监察工作职权机构，形成部门联动的工作格局

税务执法监察、效能监察、廉政监察作为一种行政监察活动，要履行监督检查、指导督促、查处追究等职能，必然要从上至下建立一支享有行政监察职权，能以自己的名义从事行监察活动，并对监察结果承担责任的组织机构。

实践中，一些地方的税务系统，往往由内设的法规部门负责税收执法监督或税收执法检查，由督查办、目标办或考核办等内设机构负责工作绩效的监督检查，由监察室、软建办、行风办等内设机构负责税风税纪、反腐倡廉等方面的工作检查。这样的工作机制，虽然也起到了督促检查、促进工作的作用，但其存在的弊端也比较明显。一是监察工作主题易被淡化，监察主体地位不能凸显。二是检查主体不统一，对整体工作考虑不周，检查的内容可能存在交叉，也易形成多头重复检查，造成基层税务机关疲于应付。三是相互之间在资料交接、信息沟通等方面衔接协调量增大，特别是在一些问题处理认定上存在分歧时难以统一。因此，有必要将各部门的监督检查职能进行整合归并，以加强统一协调。可考虑在地市级税务系统党风廉政建设领导小组下，建立负责“三项监察”的委员会，或明确地市级负责纪检监察工作的一名局领导负责“三项监察”的统一组织指导，在此基础上，可以监察室为综合性的日常工作机构，负责处理日常行政监察事务工作。在具体实施行政监察时，则以监察人员为主体，并由“三项监察”委员会或负责“三项监察”的局领导调配有关人员，确定监察内容，集中时间、集中精力有针对性地组织开展。同时，考虑到层级管理的必要性，各基层局的行政监察工作，可实行委托制，由该税务机关的党风廉政建设领导小组或各基层局监察部门牵头本税务机关“三项监察”工作，并接受上级的检查指导。这样，通过建立统一协调的监察工作职权机构，形成以行政监察为主体，将税务执法监察、效能监察、廉政监察融为一体、相互联动、高效运作的工作格局。

（二）统筹考虑监察内容及方式方法，增强“三项监察”的针对性和实效性

依法治税是税收工作的灵魂和生命线，质量和效率是税收工作的关键，廉政建设是干部履职的基础，是爱护干部、保护干部的体现。因此，实施税务行政监察，要统筹考虑监察内容，完善方式方法，构建以执法监察为根本，以效能监察为关键，以廉政监察为基础，集事前、事中、事后监察于一体的监察机制。

在监察内容上要突出以下方面：

一是加强对执行税收法律、法规和上级税务机关决定情况的监督检查。税务机关特别是基层税务机关的主要职责是通过税收征管，达到“政策全面准确贯彻下去，税款及时足额征收上来”的总体要求。因此监察工作首先要抓住执法监察这一根本，着重对监察对象的具体行政行为，如对某一单位的票证管理、稽查稽核，对某一具体管理相对人的行政处罚等进行监察，及时制止、纠正和查处有法不依、执法不公、违法不究以及有令不行、有禁不止，甚至阳奉阴违，搞“上有政策，下有对策”等行为。

二是围绕改善内部管理，提高行政效率开展监督检查。开展行政效能监察，不但是促进税务部门提高办事效率，改进工作作风的有效手段，而且是推动工作实现科学化、规范化管理的重要措施。要监督检查税务机关各部门及税务干部履行职责的情况，使用人力、物力、财力、时间、条件的情况。比如，在日常工作中，有无不负责任、懒散推脱、管理松懈甚至发生重大事故等行为。要把行政效能监察和各项管理制度、管理环节结合起来，把效能监察的要求融入管理之中，通过监督检查，真正促进税务机关加强管理，认真完成各项重要工作部署、重要改革措施及各项目标任务，提高服务水平和工作效率。

三是针对群众反映强烈的突出问题，抓住容易滋生腐败的环节开展监督检查。要围绕税务部门“两权”运行全过程的监督制约，认真倾听税务系统内部和外部的意见，认真查处以权谋私、吃拿卡要、与民争利等直接损害群众利益等行为，加强对预算外资金管理、基建工程和物资采购的招投标以及干部提拔任用等方面的监督，解决群众意见大、社会反映强烈的热点、难点问题。

在监察方式方法要注意以下方面：

一是坚持事前监察、事中监察与事后监察相结合，以事前监察、事中监察为主。

如何让干部在工作中不出问题、少出问题，最大限度地保护干部，这应当成为我们研究监察工作的起点。因此，要改变当前多属事后监察的状况，前移监察关口，加强事前防范和过程控制，力争尽早解决问题。

事前监察要注重防范性，对监察对象决策行为和实施决策前进行充分的调查研究和可行性监督，侧重于分析决策的合法性、可行性、可靠性等三个方面。事中监察要突出规范性，对监察对象决策或计划执行中的履行职责情况进行监察。其主要形式是参与有关业务工作，在参与中跟踪了解情况，增加业务活动的透明度，保证其正确履行职责，及时发现和纠正工作中存在的问题，减少损失。事后监察要体现引导性，对监察对象已经完结的行政管理行为结果进行监察，既树好的典型，又树差的惩戒对象，对已经发生的不良行政行为做出纠正和处理。

二是坚持全面监察和重点监察相结合，由重点监察向全面监察集聚。

全面监察是行政效能监察的主要形式，是对监察对象行政管理行为的全方位、全过程的监察。具体操作可注意三点：一是范围的全面性。对所监察的部门或者系统，普遍地进行同一内容的效能情况检查。二是对象的全面性。包括决策人员、执行人员、领导干部、一般行政管理干部。三是过程的全面性。包括对决策、计划实施和行政管理过程的全面监察。

重点监察是对全面监察的补充、深化和完善。既突出对象的重点性，对行政管理有突出影响和起决定作用的部门及人员进行重点监察，又体现了内容的重点性，针对某一单位不同时期的不同情况，选择带有倾向性的问题，作为监察的重点内容，如当前可以围绕行政许可法实施后税务行政审批情况，增值税专用发票及其它可抵扣税款发票的使用管理等方面进行监察。这样，既注意加强全面监察，又通过不同的重点监察，形成集聚效应，最终将二者有机结合起来。

三是在具体实施监察时，可综合运用直接参与法、资料分析法、效能审查法、目标考评法、因果分析法等多种方法。一般来说，对容易发生问题的重要事项可直接参与，在参与中实施监督；对已经发现的问题，及时检查，进行资料分析和情况分析，找出产生问题的原因；对行政管理行为的结果，可以进行效能审查和目标考评。通过针对不同情况，采取相应的方法，增强“三项监察”的效果。

（三）完善配套措施，逐步建立健全“三项监察”保障体系

在开展税务执法监察、效能监察、廉政监察的过程中，无论是作为监察主体还是作为监察对象，都需要解决一个如何更加正规、系统、有效地推进工作的问题，解决这个问题的主要途径，不仅仅是要认识到行政机关内部管理体系存在的客观性，更关键的是要按照科学的方法，结合具体实际完善配套措施，积极地建立健全“三项监察”保障体系。为此，可考虑建立以下几个分支体系。

一是教育体系。俗话说“种树者养其根，种德者养其心”。人的行为都受到一定思想意识的支配，当腐败意识不能自主地得到有效遏制并逐渐膨胀为个人的行为主导力量时，就会外化为腐败行为。同志指出，教育抓好了，德治加强了，干部的思想政治素质和精神境界提高了，就可以有力地防范和减少各种问题的发生。因此，加强教育体系建设，通过教育启发个人信念以形成良知约束力，让干部树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，始终应该成为行政监察工作的基本着眼点。

教育不只仅仅是学习文章、写写体会，关键要面对纷繁复杂又充满诱惑的大千世界，认真分析研究哪些行为是禁止的，哪些思想苗头是危险的，要注意运用形式多样的载体，通过理想信念教育、遵纪守法教育、艰苦奋斗教育，利用正反典型开展对比教育、警示教育、设计主题专题教育等等，使教育入耳、入脑、入心，增强干部自身的“防疫力”，把问题消灭在萌芽状态。为保证学习效果，在运用启发式教育的同时，还可运用填鸭式教育（硬性指标），把学习教育同一定范围层次的考核结合起来，增强学习压力，提高教育学习效果。

二是制度体系。制定具有根本性、全局性、稳定性。行政监察是对行政行为全过程中全方位的监督，由于税务行政行为是复杂多变的，且受到行政主体享有一定自由裁量权等因素的客观要求，行政监察只有提供健全的制度体系，才能解决行政行为运行过程中随时出现的各种问题。因此，应结合实际，重点建立健全能使本部门实现行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的制度体系，并就行政监察工作原则、程序、活动方式，有关问题的认定与处理等以及对税务机关各部门工作人员岗位职责、任务指标、工作效率、质量要求、考核标准、奖惩办法等做出规定，为行政监察提供衡量是非曲直的标准，从而形成较为完善有效的制约机制。

三是技术支持体系。借助现代信息手段加强行政监察，不仅有利于提高监察效率，而且有利于减少人为的随意性、故意性。因此，有必要按照信息一体化的思路，进一步加强行政监察技术支持体系建设。当前，可通过监察信息系统的设计，进行工作时限提醒、税收政策提示，还可通过在系统中设置可量化的监控指标，对法律法规明确规定且系统可以限定的，操作人员在处理税收事务时只能按规定进行处理；对执法中涉及自由裁量权的，由系统进行必要的预警，以预防和控制执法偏差。同时，通过信息系统记录干部执法的轨迹，记录干部执法的结果，加强对异常涉税信息的监控判断干部是否存在不作为或错误作为等，进一步强化过程监控和监察追究。

四是规范有序的权力运行体系。税务行政权力的行使是税务执法监察、效能监察、廉政监察的交叉点和联结点，建设规范有序的权力运行体系应当成为建立健全“三项监察”保障体系的重要内容。为此，要按照党的十六大的要求，着力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。一方面，要再造税收执法流程，构建配置科学、制约有效的权力运行新格局。可借鉴“流程再造”管理理念，以信息技术为依托，重新设置税收执法流程，梳理整合权力运行环节和过程，打破各职能部门相对独立行使权力的结构，流程化分解权力，形成环环相扣、相互制约、相互监控的权力运行链条，同时加强机构间、层级间适度的权力制约，加强税收执法权的上收、分解、制约、规范，从源头上、内生机制上防范和制约权力的滥用和腐败问题的发生。一方面，要进一步拓展权力运行监督的覆盖面。