出口退税新机制调研

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《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》出台已整整一年，实际执行也有三个季度了。出口退税新机制运行以来，泰州国税局积极采取有效措施，简化退税凭证和程序，千方百计加快出口退税进度，应退尽退，应调尽调，“老账要还、新账不欠”的精神得到了很好的贯彻落实，出口企业信心增强，出口高速增长，改革的初衷基本实现，新机制运行良好。但是，由于种种原因，新机制在运行过程中也暴露出一些亟待解决的问题。诸如地方财政退税压力不断加大，后续管理难度提高等等。在此，本人在对泰州市新出口退税机制运行的调查基础上，谈一些看法。

一、基本情况

出口退税新机制运行后，泰州市局十分重视出口退税的工作，严格执行政策，强化管理，取得了较好的成绩，新机制平稳运行，出口大幅增长。

一是陈欠还清，新账不欠。截止今年4月，所有**年度以前的退税疑点在清算结束时全部处理完毕，6.22亿元陈欠退税在全省率先还清。在全省最早全面推行网上申报和网上申报质量反馈，退税进度走在全省前列，切实做到新账不欠。

二是退税共同负担机制运行良好。省财政核定泰州市退税基数52679万元，年初泰州市就分解到市直和各县级财库级次。到10月底全市已累计办理2004年的退调库68614万元，各财库级次已全部超基数，共突破总基数15935万元，超基数地方负担的操作和资金安排达成了共识，退税运行情况良好。

三是外贸出口持续快速增长。前三季度，泰州市外贸进出口总额89352万美元（不含生产企业委托市外外贸企业出口的1.6亿美元，下同），同比增长38.8%，其中出口总额68315万美元，同比增长47.5%；进口总额21037万美元，同比增长16.5%。出口势头并没有因为退税率下调而减缓，反而出现了强劲增长。

四是调低退税率后出口税源增长。退税机制改革后，泰州市出口货物平均退税率降低约2.34个百分点，因退税率降低全市今年约直接增加增值税7000万元。此外，全市对外出口供货额每年都在35亿元左右，而外贸公司**年到今年8月份收购出口的外地货源4.53亿元，对外出口供货额与从市外收购部分的比例约为7：1，全市从中所间接获得的税收也有5亿左右。可以说新的出口退税机制取得了外贸出口增长与税源增长双赢的效果。

二、新机制运行中暴露的问题

从当前新机制运行情况看，也出现一些问题，务必引起注意。主要表现在以下几个方面：

一是地方财政难消化出口高速增长带来的超基数增量退税。省财政核定退税基数是以各地2000-**的出口退税应退税数所占全省比重为权数计算的，未考虑各地税收和财政收入状况，全省退税基数占**年增值税收入比重为31.6%，苏中、苏北除南通外都低于21%，泰州市只有16.94%，财政收入低的地区压力较大，核定基数方法不尽合理，泰州市退税基数严重偏低。新机制运行后，泰州市平均退税率由**年的13.75%降低到今年1-9月的11.41%，平均降率2.34%，据测算当出口增幅超过20.5%时，泰州市今年退税水平就会超过去年，而泰州市前三季度出口增幅为47.5%，超出27个百分点，全市**年退税出口额为8.3亿美元，应退调库为9.45亿元，按全年出口增幅40%预测，今年出口部分应退调库规模将达10.98亿元超出去年1.53亿元，按今年10个月退税、11个月免抵预计泰州市2004年新发生退调库9.25亿元，全年预计超基数3.98亿元，全年地方负担约1亿元，占全市**年增值税地方分成收入10%左右。明年出口即使与今年持平因退调库达到12个月超基数将有6亿左右。由于退税基数是远低于**年实际应退税的前4年平均退税，加之出口增长过快，地方退税压力不断加大，泰州的市、县、区财政普遍感到压力很大，年初虽在预算中考虑了超基数退税资金，但普遍安排不足，多数县、区要超出预算，超出部分要按《预算法》报经各级人大批准，资金难以调度，地方负担部分难到位。

二是不利于纯外贸的发展。由于超基数的25%由地方财政承担，地方政府对当地的出口干预多了，对外贸企业的外地货源退税进行限制。泰州市前三季度外贸出口6474万美元同比增长73.3%，增幅高出全市出口平均增幅25.8个百分点，是所有类型企业中增幅最高的，1-10月外贸退税6311万元，同比增长68.4%，整个外贸退税中属于泰州市内货源的3297万元，外地货源的3014万元，外地货源约占一半比重较高。从泰州市各个退税财库级次外贸出口看，外贸收购区外货源的比例悬殊较大，外地货源退税负担不一。如市区纯外贸企业基本全在老城区的海陵区，区内14户纯外贸企业有10户是去年底以来新登记的，今年1-10月份外贸新发生的1460万元退税中，这10户企业就新增退税1173万元，而且从区内企业的收购部分只占四分之一，剔除区内货源，由于这些新企业无退税基数，区财政今年实际已为他们额外负担200多万元，全年可能要额外负担500万元，退税负担很重，可以看出，外贸公司每退100万元就要地方承担25万，财政负担重，确实难以兑现退税。

三是不利于招商引资和民营经济发展。近年来，各地都在千方百计地引进外资，市、县、镇都在建开发区、园区，引进的企业基本上都是出口为主，由于实行“免抵退”，新引进企业出口比重越大退税的比重就越大也就越没有税源，其退税又未参加基数计算，当时引进时根本没有考虑出口退税会由地方承担，对这些企业不但地方上收不到税，而且还要从财政里拿一部分钱用于退税，地方政府很担心，特别是镇财政，逐步取消农业税，财政就变得更困难了，只能要求他们采购本地企业原材料生产出口，增加本地税源。目前，各地十分重视税源经济，纯出口企业已不再引进，同时，也采取措施限制新外贸企业的流入。外贸法实施后，外贸出口门槛降低，自然人也可登记从事出口，这些人的流动性很大，外贸业务员有逐步从省公司向地方转移办外贸公司的趋势，目前各地虽有新的商贸企业在注册资金、从业人员登记以及一般纳税人认定上的门槛限制，但如果以后这方面放宽，各地必然会新的限制措施，可以说外贸公司目前已成为烫山芋，本市有的地方已出现不想要或往外赶外贸公司的现象。以上情况很不利于招商引资以及民营和新办企业的发展。

四是退税率降低后加工贸易与一般贸易的出口成本负担不一致。加工贸易进口原材料实行保税政策本身就是对加工贸易的一种鼓劲，但在计算进料加工贸易退税时对进口料件部分保税未征的增值税仍视同已征税计算不得抵扣税额抵减额，而企业采用一般贸易购进国内原材料已支付的增值税却享受不到这种待遇，形成了进料加工贸易进口原材料比一般贸易采购的国内原材料少负担征退税率之差带来的成本，出口企业有可能调整经营策略，扩大加工贸易出口，压缩一般贸易出口，此举既不利于国产原材料的加工出口，也削弱了外贸出口的龙头作用，不利于带动国内相关产业的发展。江苏是进出口大省，仅次于广东，从我省前三季度进出口就可以看出，全省进出口总额同比增长54.6%，其中加工贸易进出口比重60.3%同比增长68.4%，高出平均增幅13.8个百分点，特别是占全省进出口总额60%的苏州加工贸易进出口比重达74.5%增幅高出一般贸易27个百分点，经济发达地区加工贸易政策运用充分，而我市加工贸易进出口总额比重只有24.8%低于一般贸易增长18.3个百分点，我市在加工贸易上不但比重小增长也小，这方面政策运用不够。加工贸易与一般贸易税收负担上的不平等，在退税率降低后对加工贸易发达地区锦上添花，对加工贸易欠发达地区起负面作用。

三、完善出口退税新机制的建议

随着时间推移，退税基数不足与地方财政难以承担的矛盾将越来越尖锐，如地方财政不能及时兑现地方负担部分将沉重打击出口企业积极性，由此带来的负面效应将是长期的、巨大的，会远远超过下调出口退税率对出口的负面影响，因此研究更为合理的出口退税地方负担方案、完善有关退税政策显得尤为迫切。

1、先退税后分成，先退税由中央负担，年底中央财政与地方结算。由于出口退税是增值税的减项，因此，中央政府应将出口退税先从国内增值税收入中扣除，保证每年不产生“新欠”退税，然后按照一定的规则与比例，与地方各级政府分享增值税净收入。这一方案的难处在于制定合理的分享规则。规则的制定既要充分考虑各地方的贡献，又要体现全国一盘棋的思想。这才能够既有利于理顺退税机制，防止出现欠退税，又充分体现中央与地方各级政府权利与义务的平衡，还有利于增强中央政府统筹规划的能力，保持税制的稳定性。由于新规则的制定必定要涉及不同地方的利益，因此，与地方政府协商的工作存在相当的难度。

2、基数与地方财政收入增长挂钩。出口退税基数与地方财政收入挂钩有得于调动地方积极性，中央可按某一年度各地财政收入为基数，按财政收入增长的幅度相应增加出口退税基数，地方对中央贡献大了，中央也应在退税基数上让地方尝一点甜头，这样做增加了退税与财政增长的关联度，与时俱进，有利于经济的发展。

3、实行外贸制，对退税基数微调，外贸出口改由货源地退税。将外贸出口退税改由供货企业退税，中央按去年各地前3年对辖区外的外贸供货值应退税额调增供货地退税基数，并相应调减出口地退税基数。这样可较大程度减少地方保护和国内市场分割，各地的外贸供货值也可通过专用税票电子信息进行统计划分。

4、进一步下调出口退税率，保持出口适度增长，减轻地方财政负担。新机制运行后出口增幅不减，给财政带来了很大的负担，说明我国出口产品利润空间仍较大，对出口产品再次进行结构性调整，提高高新技术产品退税率鼓励高新技术产品出口，对初级产品出口退税率适当降低，提高出口产品的技术含量，有利于企业挖掘潜力降低经营成本，有利于减少国内企业在国外市场上的无序竞争，保持出口适度增长，同时也减轻财政负担，一定程度地减少地方政府在招商引资上对纯出口企业的歧视以及对外地货源的限制。这一方法关键是要做到出口适度增长降低退税率的幅度难以把握。随着时间推移退税基数不足与地方财政难以承担的矛盾将越来越尖锐，地方政府从自身利益出发可能限制出口或拖欠出口退税，其结果将沉重打击出口企业积极性，由此带来的负面效应将是长期的、巨大的，会远远超过下调出口退税率对出口的负面影响，因此研究更为合理的出口退税地方负担方案、完善有关退税政策显得尤为迫切。

5、基数不变全部用于企业退税，免抵不调库。由于出口退税率下调后，出口税源得到增加，免抵部分可以通过出口税源增加的部分适当弥补，加上免抵调库只不过是在账上调一调对地方政府并未产生资金运动，如果再及时将**年中央欠地方调库部分结算给地方，取消免抵调库对地方政府影响不大。这一方案的好处在于基本不动现行出口退税机制，用于企业的退税基数加大了可一定程度减少地方保护和国内市场分割。不利的方面在于易形成背向的“先征后退”增加税收，与“免抵退”方向不一致，地方政府可能要求出口生产企业成立外贸公司，由外贸公司收购本厂出口，对生产企业虽不利但由于退税及时影响也较小。

6、进一步完善加工贸易出口退税政策。取消进料加工贸易进口料件计算不得抵扣税额抵减额的规定，做到加工贸易和一般贸易税负均衡，这样做还有利于抑制外商投资企业与国外关联企业间通过进口料件转让定价转移利润。