农民经纪人涉案报告

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农民经纪人是近几年市场经济中频频出现的一个新名词。关于对农民经纪人的管理，法律上并没有做出明确的规定，因而探索完善这一领域的税收管理措施是当前一项紧迫的课题。2004年底，南京市国家税务局秦淮分局破获一起利用农民身份虚拟农产品交易偷税案件。涉嫌偷税的犯罪嫌疑人利用一个真实的农民身份，虚构了农民卖鸡蛋的情节，导演了一场“借鸡下蛋”的闹剧。目前经初步查实，偷税金额达到125万元之多。笔者试图通过对此案的案情分析，查找税收政策对农民经纪人管理存在的漏洞，并进一步提出几点政策建议。

一、主要作案手法及原因分析

本案涉嫌偷税的犯罪嫌疑人的主要作案手法是：先通过非常规手段，获取偏远农村某农民的个人资料；再伪造该农民具备可以长期供应鸡蛋的相关证明；最后，在对超市等营销企业销售鸡蛋的同时，提供上述资料，使该营销企业可以符合税收政策规定的要求，“合法”开具农业产品统一收购发票，“依法”抵扣当期销项税金，从而降低了鸡蛋收购成本。这样一来，由于营销企业不会向鸡蛋提供人索要购销发票，因而犯罪嫌疑人的经营行为也可以偷逃税收而很难被人查觉，可谓“一举两得”。

这样的偷税行为之所以能够成功，除了犯罪嫌疑人主观上具有强烈的偷逃税意识外，一些相关税收管理政策的制定与市场经济发展的实际脱节、政策执行缺乏可操作性、税收监控力度不够等问题，也是不可忽视的原因之一。

我们知道，在《中华人民共和国发票管理办法》及其《实施细则》中，对有关免税农业产品以及农业产品统一收购发票（以下简称“收购发票”）领购和开具、使用等，都有着比较严格而具体的规定。在1994年至2004年间，国家税务总局也不断下文完善和规范农业产品统一收购发票的管理。例如，收购发票的使用范围仅限于用于收购农业生产者销售的自产的免税农业产品，仅限于本辖区范围内使用，不得携带外出使用，如确需外出收购、需开具发票的，按有关规定办理；又如，收购发票必须是逐笔开具，不得汇总开具，收购发票必须按号码顺序使用，出售人的详细地址（列至村组）、身份证号码、开票人等内容填写齐全真实；再如，收购外地人送货上门，必须有对方税务机关出具的《自产自销证明单》；收购金额超过1000元的必须通过现金支票支付，并将出售人身份证复印件、过磅单、入库单粘贴在收购发票的记帐联后等等。然而，对农业产品统一收购发票有关的各类检查中发现的问题，却往往仍然会集中在以上提到的这几个方面。如：农业产品收购发票开具不规范，销售人地址及身份证号码填写不全；外地送货上门的，部分无自产自销证明；到外地收购时，使用发票不规范，有携票外出现象等。

为什么会如此呢？答案很简单：是市场经济运行规律使然。我们以收购鸡蛋为例：假设一家超市准备收购鸡蛋，而且是严格按照税法规定的程序办事。那么，超市首先要了解到哪里的农民有鸡蛋且要卖鸡蛋的信息。在此基础上，超市要派工作人员远赴实地进行考察，对那里的鸡蛋数量和质量以及被收购人的情况，以及超市将要在那几家收购、收购多少等做详细记录。之后，超市的工作人员或者返回超市所在城市，参照记录内容一一填写收购凭证，再将填写好的若干收购凭证，带回到农村移交给被收购人；或者就在当地办理固定业户外出经营证明单，并到鸡蛋收购地所在税务机关申领办理农产品收购发票，完成收购任务后再将收购发票交返税务机关作废。最后，超市的工作人员还得想办法把收购的鸡蛋运回超市销售。如此一来，不仅鸡蛋的新鲜程度会降低，更重要的是鸡蛋的附加成本就会非常的高，销售价格也就会相应提高，直接导致超市的竞争力下降。

正是在这样的市场规律运行下，逐渐产生了一批具有市场意识和经营头脑的农产品营销“中间人”，即：农民经纪人。他们穿梭于城乡之间，从事农产品流通的中介服务活动，促进了一家一户的分散生产与千变万化的大市场的有效对接，为农村经济的发展做出了积极贡献。作为桥梁，他们打开了城市对农产品的需求以及消费渠道，解决了农业生产者销售难的问题和营销企业采购难的问题，因而广受农业生产者和营销企业的欢迎。目前，农民经纪人从事“中间”业务主要有以下两个主要的合法途径：

一是通过签订居间合同促进农产品交易。即：农民经纪人在农产品交易过程中仅起中介作用，促成农民和营销企业直接达成购销协议。营销企业相对比较欢迎这种方式。因为只有在这种方式下，他们能够按照现行的税收政策，严格按照规定开具合法、合规的收购发票，且能直接降低收购成本。但面临的问题是：农民经纪人本身是通过运用所掌握的不对称信息，取得合法经济利益的。而签订居间合同无疑将在撮合营销企业与农民之间成功交易的同时，让农民经纪人逐渐丧失所掌握的信息、机会、条件。因而这是大多农民经纪人不愿采用的一种方式。

二是通过成立一个收购企业直接从事农产品收购及销售或者通过签订委托代销合同进行农产品交易。但面临的问题是：相比较直接收购的农产品而言，上述营运方式下的外销农产品除了运输费以外，又附加了一部分税费产生的成本。尤其当这个专营收购或代销农产品的企业，一年销售额或者其他条件达不到增值税一般纳税人的标准时，不能够通过领取并开具收购发票来降低税负，则其收购或代销的农产品在价格方面会进一步丧失优势，也将不再继续受到营销企业的欢迎。这不仅不利于本地农产品的推销，而且这个专事经营收购或代销农产品的企业也会很容易走进一个死循环，难以维系。

由于存在上述问题，农民经纪人普遍觉得，如果他们严格按照税收政策经营将无利可图。因而他们通常会采取一些所谓的“变通”做法。例如，以个人（农民）身份与营销企业签订一份购销合同，然后组织相应的农产品货源销售给营销企业。在此过程中，营销企业由于不能完全辨别农产品真实来源，出于降低成本等综合因素的考虑，也就“睁一只眼闭一只眼”，直接将收购发票开具给农民经纪人，或者按照农民经纪人提供的伪造资料将收购发票开具给虚拟的被收购人，导致税收流失且不易被发现。

综上所述，我们感到虽然现行税收政策在对农产品交易、农民经纪人管理各环节，均有比较完善的管理制度，但是由于可操作性较差，因而并没有对这一新兴的农民经纪人现象起到一种很好地鼓励、引导的作用。加之税务机关对收购发票的开具缺乏强有力的监控手段，使得这些从事农产品营销的农民经纪人认为有空可钻，为了进一步追逐利益而铤而走险。当然，从另一层面讲，“违规开票”、“不规范操作”等行为也始终是悬在农民经纪人头上的一枚“定时炸弹”，一旦违法违规行为被查处，他们付出的代价将非常可观。

二、完善税收管理的建议和措施

近期，国家税务总局发现了这个问题，在《关于个体工商户销售农产品有关税收政策问题的通知》中，对销售农产品为主的个体工商户的起征点做了适当的调整。这是通过制定税收政策更好地贯彻中央有关扶持“三农”精神的一项积极举措。但是，我们认为，在农民经纪人这一问题上，政策扶持力度还很不够，引导手段还比较单一，促进农民经纪人向经营规模化、活动组织化的发展的配套制度还不太完善。为此建议:

一要加强制度建设。由于农民经纪人与农业企业有着本质的区别，要想让农民经纪人为活跃农村市场充分发挥他们的作用，各级税务机关应紧紧围绕农业增效、农民增收和农产品竞争力增强的总体目标，对上述问题所涉及的相关税收政策进行深层次的研究与探讨，将税收政策的制定与市场经济运行规律结合起来，与时俱进，提高政策的可操作性，并尽快出台相关税收政策，完善对农产品交易的税收管理。在此基础上，还应与其他相关管理部门联手，尽快制定适用农民经纪人发展的一整套规章制度，大力扶持农民经纪人的发展。在保护他们利益的同时，进一步规范他们的行为，促进农产品流通市场的和谐有序发展。

二要强化管理监控。税务机关应适应税源多元化趋势，一方面，要建立健全对农民经纪人这类税源的监控机制，通过实行计算机监控和人力监控相结合、集中监控与分散监控相结合、管事制与税收片管制相结合、内部监控与社会监控相结合等手段，提高对农产品营销、农民经纪人运营等各个纳税环节管理监控的质量和效率；另一方面，也要密切关注农民经纪人等各类涉农税收政策的落实情况，及时发现此类特殊行业税源税户的变化趋势和疑点，积极扫除税收征管盲区，以确保市场经济秩序的规范。同时，对农民经纪人在营销活动中出现的各类违法违规行为，要予以打击，依法查处。税务机关还要通过稽查及时发现日常征管工作中存在的问题，“以查促管”，防范重大税收流失风险。

三要加大税宣力度。受市场发育不完善，农民综合素质不高等多种因素影响，现阶段的农民经纪人多还存在纳税意识淡薄、税收知识匮乏等问题。因此，除了制定相应政策外，税务机关也应该分层次、有重点、多渠道，组织开展形式多样的税收政策宣传活动，将制定、修订的相关税收政策及时送入农村，送到农民的身边，促进农民经纪人牢固树立诚实合法经营、依法诚信纳税的观念，引导他们知法、懂法、遵法、用法，逐步走上自律发展的轨道。