依法治税调研报告

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依法治税是指依照法律治理税收，表现为政府依法征税和纳税人依法纳税两个方面。它要求税务行政执法机关和纳税义务人都应当依照税收法律、行政法规的规定处理税收事务，在法律、行政法规允许的范围内活动。

依法治税的环境是推进依法治税的必要条件和基础。依法治税的环境主要包括以下几个方面：一是法律环境，主要指税收法制建设情况，包括税收法律的地位，法制是否健全，法与法之间是否协调等；二是体制环境，主要包括管理体制，计划分配与考核体制等；三是思想环境，主要指人们对税收及依法治税的认识、所持的思想观念；四是素质环境，即依法治税主体坚持和实现依法治税所具有的职业水准和业务水平；五是社会环境，主要指全社会依法办事的风气和协税护税的情况；六是历史环境，指中国传统文化及税收历史对依法治税的影响；七是监督环境，主要指税收执法和监督制约机制及其作用发挥。

一、当前制约依法治税的环境因素分析

当前制约依法治税的因素很多，主要表现在以下几个方面：

1、社会税收意识薄弱,行政部门干预严重。一方面纳税人的纳税意识还有待进一步提高和广泛普及。税务部门年年开展税法宣传,但并没有从根本上扭转社会大众的税收意识。税法的普及程度相对较低，全社会法制观念仍然比较淡薄，人们依法纳税的意识还比较淡漠，各种偷逃税、骗税、抗税、欠税现象还比较严重。另一方面，政府行政部门又习惯于以行政命令的办法,非税方式组织收入,或以蓄水养鱼、招商引资、稳定经济为由强迫税务机关减征免征缓征某些税款，对打击涉税犯罪活动的司法保障不够得力。这些都难以提高全社会的税收意识,进而弱化了以法治税的力度。

2、税收法律体系不完善。一方面，税收立法体系存在缺陷。税收行政立法现状不容乐观，主要存在以下问题：一是税法和其他法律衔接不够，现行的各单行税法不能从宪法中提取足够的法律支持。如宪法中笼统规定公民有纳税义务，对不履行义务和如何履行义务等重大税收法律原则问题则没有表述，在其他法律中对公、检、法、金融等职能部门如何配合依法征税也没有明确规定，缺乏完整的税收行政执行监督体系。另外，征管法和其他行业法律的冲突也影响了征管法的威力。二是税法体系中缺少一个统帅性的根本大法——税收基本法，使依法治税先天不足。三是税收实体法立法滞后，法律级次低，税法刚性不足的问题依然存在，很大程度上难以满足依法治税的需要。四是立法行为不规范。税收立法与税制改革不配套；分税制立法不彻底，政府职能未完全适应市场经济体制。立法是执法的前提，税收立法是依法治税不可或缺的内容，而现行税收行政立法的不规范，会极大地影响税收法制建设的推进。另一方面，税务行政执法存在较多问题。在税收执法中，存在执法依据、执法主体、执法程序和执法文书不规范的问题，不按法定程序和管理权限办事的现象广泛存在，纳税人的合法权益仍未得到有效的维护。

3、税收权力缺乏有效的监督。一方面，现行税务机构设置不尽合理，相互制衡机制较弱，制度依然不够完善和健全，有的缺乏可操作性，有的落实不够，从而直接导致对税收执法权和行政管理权缺乏有效的监督。另一方面，外部监督机制不力。目前，对税收执法工作的监督还只是一般的监督，还没有从人大立法和执法监督的高度真正从根本上将依法治税纳入人大议事日程，还没有把税收税源发展变化情况同国民经济发展计划、国家财政预算决算进行同等的审议监督。政府部门、社会团体、新闻媒体等还没有形成对征纳双方的征纳行为进行全方位的监督机制，使依法治税没有形成一个依法行政的社会氛围。

4、税收司法保障体系薄弱,协税护税网络没有建立起来,税法威慑力不够。在我国的《刑法》中,经过修订才专门在第二篇第三章增设了第六节“危害税收征管罪”，明确规定了各种涉税犯罪。自从利改税以来,我国税收战线上每年都有税务干部被暴力抗税分子殴打伤害等事件,税务干部用自己的热血和生命谱写了一支支保税护税之歌。而偷抗骗税分子如此猖狂,重要的原因在于我们缺少一套完整的税收司法保障体系,打击犯罪分子的力度太小,传统的观念又使得我们把偷、抗、骗税案件常常理解为人民内部矛盾,查出后补税就行了,被法院判刑的极少,不痛不痒。在市场经济发达的国家,偷税不仅使自己财产被封存,而且还使人名誉扫地,而对抗税案件一般都由税务警察来解决。这样,税法的尊严得到了充分维护,执法者的人身安全也得到了相应地保护。我国的偷、抗、骗税案件的大量发生,另一个重要的原因在于我国的协税护税网没有充分建立起来,犯罪分子有机可乘。在协税护税网中,工商、银行、公检法等政府职能部门没有充分地参与其中,使得税务部门打击偷抗骗税分子顾此失彼不堪重负。

5、税收管理手段滞后制约税收管理现代化步伐。税收信息化、网络化是税收管理现代化的必由之路，也是改善税收管理综合环境的重要手段。但是，由于税务机关的信息化建设还存在薄弱环节，计算机网络的依托作用尚未得到有效发挥，税务机关获取信息的能力明显不足，难以实施有效的税源监控和管理。

二、营造依法治税环境的措施

依法治税的总体目标是：税收法制基本完备，执法行为全面规范，执法监督严密有力，执法保障明显改善，队伍素质显著提高。为了实现上述五个目标，必须努力营造依法治税的环境。

1、加大税收的宣传力度和税法知识的基础性教育。提高全民族的纳税意识，是社会文明进步的重要体现。首先要加强税收基础教育，把税收普及教育列入国民教育的重要内容，要从娃娃抓起，从中小学抓起，把税收知识纳入九年义务教学大纲，把税收教育同爱国主义教育结合起来，使学生从小接受税收教育，为提高公民纳税意识奠定基础；其次要通过电视、广播、报刊等新闻媒介，加大税收知识的宣传力度，加大重大偷抗税案件曝光力度，使公民能够接受正反两方面的税收宣传教育，在全社会营造“依法纳税光荣，偷抗骗税可耻”的良好氛围，使依法治税深入人心。

2、规范政府管税行为。建设社会主义法治国家，发展市场经济，要求各级政府必须转变职能，坚持依法行政，用法律和法规来规范政府行为；要牢固树立法制观念和全局意识，正确处理国家利益与地方利益、全局利益与局部利益、执行政策与完成计划任务的关系，充分尊重、支持和维护税务机关依法治税；要切实加强对税收工作的领导，帮助协调解决税收执法中遇到的困难和问题，领导和协调社会各有关方面为依法治税履行好应尽的义务；要严格执行国家税法和税收管理权限的有关规定，不得超越权限擅自更改、调整、变通国家税收政策，不得以任何借口和理由干预和影响税务机关公正执法。新《税收征管法》第五条第二款中明确规定：“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导和协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。”国家以法律的形式确定了地方政府在税收工作中的地位和作用，规定了权力和义务。地方各级政府要在推行依法治税、创造良好税收环境方面发挥重要作用，更好地发挥税收在筹集国家收入和实施宏观调控中的职能作用。强化政府对税款的珍惜感,用好和管好税款。显然,如果政府部门花钱大手大脚,甚至官员肆意侵蚀公款,必然影响纳税人交纳税款的热情,也影响税务部门征税问题上的内在动力。税收是国家维持人民生活和社会生产正常秩序、捍卫国家权益的重要保证,是政府用于提供公共物品或服务的资金来源,政府的征税权是与其提供公共物品或服务的义务相对称的,老百姓的纳税义务是与其享用公共物品或服务的权利相对称的。我们要鼓励纳税人向政府提出享用至善至美的公共物品或服务,让纳税人行使义务的同时得到应有的权利,也让政府有一种紧迫感,约束自己的行为,用好、管好纳税人的税款,更好地服务于纳税人。这样,全社会的税收意识才能得到有效的双向提高,创造良好的依法治税环境。

3、完善税收法律体系，强化规范税收执法。（1）加速立法进程，尽快建立为了适应社会主义市场经济纵深发展对税收法制的要求，为推进依法治税提供一个健全、完善的税法体系，应加速那些综合性、基础性税法的立法进程，首要的是制定税收基本法，税务部门作为一个法律部门，应该有一个统帅性的法律来整合，而我国税法体系不健全，不完善，关键是缺少一个统帅性的法律，税收基本法作为税收领域的宪法性法律，应尽快完成立法程序，为其他税收单行法的制定提供依据。其次应进一步完善《中华人民共和国税收征收管理法》。再次，尽快统一内外资企业所得税，完成统一后的企业所得税法的立法程序。内外资企业所得税的统一主要应体现在：税率的统一，各种减免税政策的统一，费用扣除标准的统一，要充分体现公平税负，确保民族经济处于公平的税收环境中。其他税种应根据社会经济发展水平和社会承受能力逐步立法，使依法治税真正实现有法可依。（2）建立健全规范的税收行政立法机制。一是要严格遵守立法权限；二是要遵守立法程序；三是要提高税收行政立法质量；四是要保持税收行政立法的系统性；五是要提高立法的透明度。（3）建立以执法责任制为核心的考核管理机制。税收执法责任制包括执法责任、评议考核和责任追究三个方面的内容。建立并推行以执法责任制为核心的考核管理机制，是规范税收执法行为、切实促进依法治税的重要措施，执法工作做到权力与责任的统一。一是明确岗位职责。二是明确工作规程。要按照法治的要求，明确工作规程，对每一个执法岗位的工作职责、执法权限、操作程序、处理时限制定相应的标准，确保税收执法权运行到哪里，对权力的规范和制约就延伸到哪里，杜绝执法权力监控的“真空”。三是定期评议考核。定期组织开展对执法人员的执法情况进行考核评议。评议考核的结果应作为评价执法人员和税务机关工作好坏的主要依据，通过奖优罚劣，促进执法水平的提高。四是过错责任追究。追究过错是实施税收执法责任制的保障，没有追究就没有责任制的落实。对执法有过错的人员，应该按照过错追究制追究其行政责任直至调离执法岗位，切实做到有错必纠、真追实究、究责到位。

4、建立健全符合我国国情的税收司法保障体系。根据税收工作专业化的特点，将税务司法体系独立出来，以提高税收司法工作效率和税收管理水平，保证依法治税工作的顺利实施。一是要组建税务警察，条件不成熟可在税务稽查局设立机构，赋予税务稽查人员部分刑侦调查权，在实施税务稽查中，发现检查对象有偷税嫌疑，而又不能按正常的稽查程序取得证据，可经有关领导或部门批准行使刑侦调查权强制检查；二是强化相应的司法审理程序，设立专职税务法庭，从重从快打击偷抗税等违法犯罪行为；三是建立税务司法各部门、各环节协调配合的专门制度，逐步形成相互联系、相互配合、相互制约的税务司法体系。

5、加强对依法治税的监督。（1）建立健全严密的内部执法监督机制。对税收执法权的监督，应当深入到税收执法权行使过程中与其同步进行，建立统一的对税收执法行为各环节进行的事前、事中、事后的日常监督机制。一是要加强事前监督，严格执行税收规范性文件的会签制度以及执法程序、执法文书的归口管理制度。二是要加强对重点环节执法行为的事中监督，建立税务案件审理和听证制度，严格执行重大税务案件审理办法，对大额减免税的审批实行集体审核制度，做好税务行政处罚听证工作。三是要加强对税收执法行为全过程的事后监督，强化税收执法检查，加强税收会计监督，严格执行税务行政复议制度。（2）加强对依法治税的外部监督，提高税收执法的监督层次，努力减少行政干预，走出“任务治税”的怪圈。外部监督是指税务机关以外的社会监督，包括来自外部的法律监督、经济监督、行政管理监督、舆论监督、人民群众监督和社会各界的自发监督等。

6、加强部门配合，形成严密有效的协税护税网络。税务机关依法征税，行使的是国家赋予的权力，一切单位和个人都有义务协助税务机关履行职能。随着经济生活的日益复杂和社会化大市场的建立，税收的征管环境越来越复杂，征管的难度越来越大，发生在税收领域的违法犯罪案件会有所增多。在这种形势下，加强部门间的协作配合就显得尤为重要。加强部门协作配合，最根本在于建立一套切实可行的法律规范，用法的形式明确各部门的权力、义务及法律责任，并制定部门支持、司法保障的具体措施。营造良好的治税环境，必须加快税收法制建设，使各个部门在处理税收问题时都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。加强部门配合，改善税收管理综合环境，还必须以加快税收信息化和网络化建设为重要手段。信息化和网络化技术有助于加强税务机关与协税护税单位的信息交流与共享，形成严密有效的协税护税网络，形成税收管理合力，实现对税源的严密监控和管理。

7、建立科学高效的税收征管机制。要以贯彻新《税收征管法》为契机，大力推进新一轮税收征管改革，坚持“科技加管理”的指导方针，建立以信息化加专业化为主要特征的现代税收征管模式和机制。当前推进依法治税的重中之重就是要规范税收执法行为，消除税收执法的随意性。强化规范执法，必须建立一套科学高效的税收征管机制，将依法治税的要求贯穿到税收征管工作的每一个环节，使规范执法成为全体税务人员的自觉行动。