税务登记管理报告

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所谓执法风险，是指执法人员在执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。作为执法部门之一的国家税务机关，在其从事的各个执法环节，都可能产生一定的执法风险。本文试图就税务登记，主要是开业登记管理中的执法风险及其防范，谈谈粗浅的看法。

当前税务登记管理中存在的执法风险主要有以下四个方面：

一、巡查监督不力，存在漏管漏征。《征管法》规定，“企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所，个体工商户和从事生产、经营的事业单位(以下统称从事生产、经营的纳税人)自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件，向税务机关申报办理税务登记。”虽然法律规定非常明确，但由于社会的法制意识，特别税法意识的薄弱，相当多的人不以为然，办理税务登记的主动性不高，甚至逃避税务管理。因此，作为执法部门的税务机关，应该依法进行巡查监督，发现未进行税务登记的，要依法及时处理，最大程度地减少漏管漏征户。从笔者掌握的情况看，感到税务干部平时巡查监督的力度不够，漏管漏征户还大量存在。最近，笔者随机调查了城区某一条只有100多米长的路段，就发现有5户未办税务登记的个体废旧物资经营户，而且经营规模比较大。尽管这种调查带有一定的偶然性，但说明漏管漏征户确实存在，为税收执法留下了隐患。

二、勘查核实不到位，登记内容失实。进行税务登记的目的，主要是规范纳税人的经营行为。这就要求登记内容必须真实地反映纳税人的实际情况。然而，纳税人出于种种目的，在申报登记时，不按实填写有关内容，甚至严重失实。从最近的税务登记换证情况来看，这种失实，突出反映在两个方面：一是虚假登记。一些人为了使自己的房屋在拆迁时，获得较多的补偿费（营业用房与居住用房拆迁补偿费不一样）；或是为了享受缴纳养老保险金的优惠（政府文件规定，下岗职工如再就业，本人可少缴部分养老保险金）等原因，到工商部门办理营业执照后，再到税务部门申请办理税务登记，而实际上并不从事任何经营活动。《税务登记证》仅是作为办理房屋拆迁补偿费或享受缴纳养老保险金优惠时的证明而已。二是登记内容不实。一些个体工商业户，出于逃避管理或钻税收政策空子等目的，在申请登记时，有意无意地填写虚假内容，随意增减固定资产和流动资金的金额，随意变化经营范围和经营品种，甚至填写假的经营场所、所有制形式、隶属关系等等。根据办理税务登记的有关规定，税务人员必须对纳税人申报登记的情况进行实地勘查核实。然而，据笔者了解，由于思想上不重视，或工作繁忙抽不出时间，或勘查时敷衍了事等等，实地勘查核实不到位，致使虚假的登记内容未能被及时发现，对税收政策执行、税款征收等造成影响，留下了执法隐患，进而为税务干部带来一定的执法风险。

三、执法行为简单过当，处罚存在偏颇。《征管法》第六十条规定，“未按照规定的期限申报办理税务登记的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款”。需要注意的是，法律表述的是“可以处二千元以下的罚款”，而不是“必须处二千元以下的罚款”，其含义应该是，在一定的情况下，也可以不处罚款。然而，在具体工作中，不少税务机关、税务干部，常常是不分青红皂白，对这种情况一律简单地“处二千元以下的罚款”。事实上，未能按照规定的期限申报办理税务登记的纳税人情况比较复杂，除了真正属于主观上不愿或不想办理税务登记的外，还有一些非纳税人主观因素造成的特殊原因。也许正是出于这种考虑，《征管法》才表述成“可以”处罚款，以体现实事求是和人性化的立法精神。税务机关、税务干部在具体执法过程中，如果采取简单过当的做法，既违背了实事求是和人性化的立法精神，也形成了一定的执法隐患。

四、考核指标偏高，导致法律责任不清。目前，各级税务部门对加强税务登记管理都非常重视，并提出了一系列考核指标。然而，通过实践，笔者感到有些指标要求偏高，脱离工作实际，导致税务机关与纳税人之间的法律责任不清，甚至产生负面效应。这主要表现在三个“100％”上：一是要求登记率100％。事实上，税务登记是依申请办理，即先由纳税人登记申报再为之办理，这就存在一个是否申请的问题。不可否认，目前社会上依法经营、依法纳税的意识还不是很强，不少纳税人存在相互观望和侥幸逃避的心理，尤其是一些个体工商业户，申请办理税务登记的主动性很差，有的甚至拒不办理。笔者认为，这些不主动、甚至拒不申请办理税务登记的法律责任应由纳税人承担。但是，现行的考核办法却规定，各管辖区内税务登记率必须达到100％，否则，就要对责任人进行扣分。无形中将不申请办理税务登记的法律责任，转移到税务机关（干部）身上。一些税务干部迫于考核压力，多次上门要求那些不主动申请办理税务登记的纳税人前来办理，甚至自己掏钱垫支工本费，替他们办好税务登记后，再送上门。这样做，就留下了执法隐患。二是要求准期登记率100％。在实际工作中，要求百分之百地申请登记都很困难，甚至是不可能的，要求纳税人百分之百的准期办理登记更不现实。且不说纳税人办证主动性差，事实上，因为有关管理部门的工作效率问题，一些纳税人拿到工商营业执照的日期，就已滞后实际发证日期一个多月了。有的税务干部就授意有关纳税人，将《营业执照》上的发证日期进行更改，再以更改后的复印件办理登记、存档，以此反映100％的准期登记率。这种做法对税务干部带来的执法风险显而易见。三是要求处罚率100％。在办理税务登记中，纳税人发生的违法行为，应该依法予以处罚。值得探讨的是，考核指标把超期登记处罚也列入100％的范畴，即要求对凡超期办证者一律予以处罚。超期办理登记问题原因比较复杂，不宜“一律”处罚。如果用100％来要求，势必对基层税务机关（干部）带来压力，乃至产生执法隐患和风险。

由上可见，在税务登记管理方面，确实存在着一定的执法风险。笔者认为，防范措施可以从以下几方面着手：

一、加大税法宣传力度，提高依法登记主动性。近年来，通过大量的税法宣传，广大群众的税法观念有所提高，但实事求是地说，相当多的人，思想上对依法纳税、依法办理涉税事务等还缺乏足够的认识，少纳税、不纳税的企图，依然顽固地存在。偷税、逃税、乃至骗税、抗税等现象还时有发生。在这种情况下，要求他们主动到税务机关办理登记，接受税务机关的管理，是很难办到的。所以，要进一步加大税法宣传的力度，舍得花精力，花成本。要利用各种时机、各种场合，开展宣传活动，努力把宣传活动贯穿于整个税收执法工作的全过程。在内容上，不仅要宣传依法纳税的意义，还要解释说明办税流程，要形成依法纳税、依法办税的良好社会氛围，使广大群众不但明白作为一个守法的公民应该依法纳税的道理，而且了解办理各种涉税事项的具体要求和方法，从根本上提高他们依法办理税务登记的自觉性和主动性。

二、增强风险意识，坚持严格依法办事。要防范、扼制执法风险的发生，首先必须要增强风险意识。近年来，随着法制建设的逐步完善，税务干部的风险意识、自我保护意识有所提高。但还有不少税务干部对此尚无足够的警觉，风险意识不够强，行使管理职能时，还存在应作为而不作为或乱作为的现象。税务登记管理中，税务干部监督处理不力、勘查核实不到位、处罚过当、造假申报等等，就是这种不作为或乱作为的具体表现。这些问题的发生，也许事出有因，但留下了潜在的执法隐患。所以，笔者认为，各级税务机关在强化队伍素质建设，培养税务执法人员专业化、法制化水平的工作中，要把深入开展防范执法风险的教育列入重要内容。在具体工作中，要指导税务干部坚持依法办事。税务登记管理工作中，一是要加强监督，认真核查。税务干部要重视税务登记的监督工作，加强巡查，最大限度地防止漏管漏征户的产生。同时，要认真核查。新的征管模式下，由办税服务厅统一受理纳税人开业登记，由于登记的书面情况与实际情况有时差异较大，数据采集的准确性较低。因此对新办税务登记的纳税人实行上门实地查验，通过对其经营地址、经营规模、经营方式、人员配备等有关登记内容的核实，保证征管基础数据的准确可靠和对增值税纳税人分类划分的正确判断。二是要注意分清执法事项中的法律责任，应该税务机关做的，就由税务机关做；应该纳税人做的，必须让纳税人去做。如果从优化服务的角度来说，充其量也只能依法对纳税人进行必要的指导。税务登记管理中，对那些从事经营而未主动办理税务登记者，税务干部可以主动告知其办理的程序和方法，可以劝导、督促其按期办证，乃至向他们下达《限期整改通知书》，甚至提请工商部门吊销其营业执照，但绝不能因图省事、应付考核，做那些“自己掏钱垫支工本费，替纳税人填好表、办好证，送到门上”之类的事。越俎代庖式的“服务”，有悖于法律规定，承担的执法风险也是不言而喻的。三是税务机关在执法过程中，要正确运用自由裁量权，不可畸轻畸重。《征管法》规定，纳税人“未按照规定的期限申报办理税务登记”的，“由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款”。在这里，没有具体明确规定超期时间的长短，来确定罚款的多少。超期处罚的自由裁量权，完全由税务机关、税务干部掌握确定。结果，在实际工作中，同样一种行为，处罚却大相径庭。如纳税人同样超期一两天办证，有的处罚5元，有的处罚10元，还有的处罚20元等等。如此行使自由裁量权，似乎并不违反法律规定，但却违背了公开、公正、公平的执法原则。所以，笔者建议，上级机关应制订一个相对统一的处罚标准，供基层税务机关执行。这对税务干部运用自由裁量权实施处罚，既是约束，又是指导，对防范、减少执法风险也十分有益。

三、修订考核指标，杜绝弄虚作假。据了解，有些税务干部违规行为的发生，除了其主观思想上的原因外，不少同志反映与应付当前的考核有关，甚至说是一种无奈之举。笔者认为，上级制订有关考核指标时，要充分考虑到基层单位工作的实际情况，留有一定的余地，如指标过高，基层一线工作人员因达不到而被扣分，一方面可能挫伤他们的工作积极性，另一方面又可能迫使他们弄虚作假，应付差事。笔者建议，各级税务机关要针对实际，及时对考核指标进行修订。例如税务登记管理中的“登记率、准期登记率、处罚率”三个“100％”的指标，就应该予以修订。另外，考核时，不能只看办理登记户数的多少，更重要的是要看税务干部如何进行登记管理的，查看他们对纳税人有没有依法告知，有没有依法发出《限期整改通知书》；对坚持顶着不办的，有没有提请工商部门吊销营业执照；特别是对未办理税务登记而经营的，有没有依法作为临时经营征收税款等等。还有一点需要强调，在税务登记管理中，要坚决杜绝弄虚作假，如果是为了应付考核而弄虚作假，更不允许。弄虚作假，不仅败坏了实事求是的工作作风，而且其所造成的后果，所引发的执法风险，是不堪设想的。

四、加强部门协作，及时准确掌握信息。税务登记的程序要求，申请办证时需持营业执照副本或经主管部门批准出示证明材料才予办理。《征管法》也要求，“工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报。”但实际工作中，由于种种原因，税务机关得到的信息一是滞后，相当多的纳税人办理工商营业执照的信息，有关部门是在其核发《营业执照》后一两个月后才通报给税务机关的；二是不够准确，由于各种原因，相当多的人办理的工商营业执照是空挂的，并不真正从事经营活动，因此，工商登记中的所有制形式、注册资金、经营地址等都是虚假的。于是，税务机关耗费大量的人力和时间，去寻找、核实这些空挂户，督促他们来办理税务登记。结果可想而知，不少是劳而无功。针对这种情况，笔者建议，今后，要按照《征管法》的要求，切实加强部门协作，特别是与工商行政管理、技术监督、地税等部门的联系，可以通过联网，实现准确的信息共享；可以定期召开联席会议，相互通报情况，共同研讨解决问题的办法和对策，以确保税务登记管理工作的及时性、准确性。