欠发达税源监控报告

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税源是指国民经济生产、流通各部门创造的国民收入，具体是指与各个税种征税对象有密切联系的生产、销售、利润等一定时期内的数量状况，是税收的最终来源。税源监控是对税收收入来源的现状、发展及变化进行监督、控制、预测的过程；是税务机关掌握应征税款的规模与分布及变化的综合性工作；是征管能力与质量的集中体现；也是税收能否及时足额征收的关键。监控好税源是有效构建和谐税收、实现税收持续稳定增长、保证财政收入的重要手段。尤其是在经济欠发达地区，目前面对经济转型与税收征管实际之间的种种矛盾，怎样加强税源监控，努力提高税收管理水平，成为当地国税部门亟待解决的问题。本文针对目前经济欠发达地区自身发展的特点和税源管理中的突出矛盾，就加强税源监控方面作一些粗浅的探讨。

一、经济欠发达地区税源监控存在的突出问题

近几年来，随着税收征管改革的不断推进和信息化应用水平的不断提高，国税部门的税源监控能力得到了长足的进步，对促进圆满完成收入计划、充分发挥税收职能作用起到了很大的促进和推动作用。随着国民经济的不断发展、依法治税的不断深入，对税收征管工作要求也不断提高。尤其是在经济发展欠发达地区，如何既要做到保证税基不受侵蚀、确保应收尽收，保障财政收入，又不能不顾地区经济实际，竭泽而渔，保证从经济到税收良性循环，促进跨越发展，就显得更为迫切。在经济欠发达地区近年来日常考核、执法检查和涉税案件查处等征管工作实践中，暴露出税源监控工作还存在着许多矛盾，除了与经济发达地区共性的矛盾外，突出表现为以下“五个矛盾”：

1、管理区域面广、水源分布零散与国税机构相对集中之间的矛盾。近年来，在先后几轮的征管、机构改革，国税机关设置要求形成机构扁平、集中征收的格局，这对进一步提高征管质量和效率、降低征纳成本起到了较大的推动和促进作用。但是欠发达地区，由于交通、信息化等基础设施相对薄弱，加之区域面积较大、支柱产业不明显、税源分布零散，对实现税源有效监控提出了挑战。如苏北某县的区域面积达1880平方公里，人口近一百一十万人，现有国税干部170人，其中征管一线的干部只有96人，平均每人管理面积近20平方公里。目前该县国税系统设有六个管理性分局，三个分局集中在县城，农村只有三个分局，其中管理面积最大的区域，东西跨度达40多公里。由于交通不便、交通工具落后，有时一天跑不了两户企业，零散税源管理更是无从谈起。这不仅增加了征纳双方的成本，更重要的是使税源监控信息形成了“空位”。

2、现有的人力资源配置与税源精细化管理之间的矛盾。实施税源精细化管理要求优化人力资源配置，按照依法、精简、效能、统一的原则，根据税源分布状况和征管实际需要，合理配置税源管理力量。在这种体制下，要求我们国税干部必须是既熟悉税收征管、熟练掌握计算机操作技能，又要懂得企业生产经营、财务核算的“通才”。但是，由于历史的原因，当前经济欠发达地区，人力资源的配置明显呈现出不合理的结构，无法与税源精细化管理的要求相适应。其主要表现在复合型有效管理人才缺乏、人员年龄结构老化、知识结构单一、业务技能低下，导致现代税收管理方法和信息化手段的运用不能到位，无法满足税源精细化管理的需求。

以苏北某县国税系统人员结构为例（略），我们可以看到：一是年龄结构老化现象严重。由于国、地税机构分设时，绝大多数老同志选择了留在国税部门。如今10年过去了，他们都已在50岁上下。这些同志占到全系统人员的三分之一以上，他们接受新知识较慢，特别是对计算机等现代化的征管工具掌握困难，很难适应科学化、精细化的征管要求。二是知识结构不尽合理、全系统在编人员中第一学历具有大专以上的只有11人，占在编人数的6.5％。虽然许多干部工作后通过自学考试、函授教育等在职学习方式，提高了学历层次，真正达到“通才”、能走进企业、从事企业税收管理的人员比例还很低微。如果按照加强税源监控、推行责任区管理员制度的要求，实行属地、划片管理，让原来那些长期从事个体税收征管的同志担负起企业管理的责任，必然力不从心，造成税源监控的“缺位”。而按照干部的业务能力，人尽其才落实管理岗位，又会出现“10％－20％的人管理80％－90％的税收收入，80％－90％的人管理10％－20％的税收收入”的不正常局面，从而造成管理力度不均，监控不深、不透的后果。三是新生力量补充严重滞后。由于公务员招录有严格的计划和程序，学历也有严格的要求，近年来招录的公务员远远不能满足征管一线对专业人才的要求，甚至出现管理人员的负增长。还以该县国税系统为例，从**年到**年上半年，该县新录用公务员3人，而退休人数达14人。据预测，如果按照这样的招录进度，再过15年左右，国税机关在上世纪八十年代初、中期集中录用的干部进入退休期，国税征管力量将面临“断层”。

3、信息化手段落后、信息衔接缺位与征管现代化要求之间的矛盾。经济欠发达地区由于经济基础薄弱，人才匮乏等原因，计算机整体运用明显存在水平不高，交流不畅和滞后等问题。这些问题阻碍了税收信息化建设进程，影响了税源科学化、精细化管理。首先，从税务部门自身看，经济欠发达地区国税机构内部横向之间存在权责不清、岗位配合不到位、对工作的运转机制没有有效地衔接和制约等问题。其次，从纳税人方面看，欠发达地区纳税人对计算机的整体运用水平相对较低，网络覆盖率低，加油机、收银机等税控装置普及率不高，也没有很好地发挥其在税收管理中的实际作用。第三，从相关部门来看，政府公共信息平台尚未建立，不能形成政府各部门之间的信息共享机制，阻断了涉税信息与税务机关的连接。各行政管理及相关经济部门形成的关于税源的信息传递未形成链接，信息利用率低下。由于缺少必要的刚性制约，少数信息传递不规范、不及时，税务机关无法及时、完整、准确地掌握纳税人的真实情况，给税源有效监控带来很大困难。

4、所有制结构多元化、会计核算不规范与现代监控信息要求之间的矛盾。近年来，随着国退民进、企业改制、资产重组等一系列改革，民营、私营经济得到了蓬勃发展，尤其是经济欠发达地区，利用“洼地”效应和土地、劳动力价格低廉等优势，广泛开展招商引资工作，使这些地区经济结构呈现出多元化趋势，给地方经济发展注入了更加强劲的活力。但企业私有化程度的提高，极少数企业收到利益的驱动，极力追求利润最大化，不惜采取种种手段偷逃国家税款。加之少数企业财务人员财务核算能力和自身素质不高，受制或受命于企业法人，由此出现纳税人上报的财务会计报表和纳税申报表所反映的税源状况不真实、隐匿收入、少报收入，甚至造假账的现象时有发生。

以苏北*县企业会计状况为例（略），我们可以看出，该县企业会计整体素质普遍不高，大专以下学历的占到了76.2％；而大专以上学历的，绝大多数也不是第一学历。有57.7％的人员是半路出家，所学专业与财务无关。会计人员年龄也趋老化，50岁以上占到了48.8％。另外还有一个重要现象，就是许多会计是企业负责人的直系亲属。建立在此种基础上的税源信息，给国税部门税源监控带来了很大的难题。

5、经济基础薄弱、税源不丰与财政需求旺盛之间的矛盾。近年来，随着“依法治征收，应收尽收、坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则逐步推进、深入人心，税源型组织收入原则逐渐占据主导地位。但是在经济欠发达地区，一些地方党政领导从壮大地方财力、加快城市化建设、快速实现提速升位的角度出发，对财政收入尤其是国税收入的需求很高。特别是各级地方政府对经济指标、财政实力的考核力度加大，实行完不成财政收入“一票否决”，以“财政增长论英雄”等做法，更加激发了对国税收入增幅的期望值。每年，各级国税部门除了上机税务机关下达的建议性收入计划外，往往还要更多地承担当地政府通过人大编制年度财政预算方式下达的硬性收入任务。而这些任务大都是从财政支出出发或“政治形势”发展需要而确定。由于实际“应征”数无法满足“须征”的愿望，使国税部门经常处于“依法治税”与“让地方党委政府满意”的两难之中。这种“以支定收”的税收计划，直接导致了税收规模和税源规模的背离，税收规模超出了税源承受能力，在很大程度上阻碍了经济的持续稳定发展，破坏了正常的税收工作秩序。

**年该县地方下达国税年度任务数只有6700万元，到**年国税任务数增长至21000万元，年度增幅42.7%，远远高于这个时期全县GDP11.2%的年平均增幅。同时，地方政府下达的地方性收入任务数字也远远高于市局下达的收入任务数，在**年增幅竟然高达47.76％。

二、对经济欠发达地区加强税源监控的几点对策

1、以加强税源预测为重点，科学编制税收计划。首先要全面普查税源，科学预测、全面把握。目前在经济欠发达地区税源之所以难以控管，是因为对税源的真实情况缺乏有效地全面地了解，税源信息缺失严重。国家机关应根据税源监控的要求，制定切实可行的税源普查办法，明确普查的范围、内容、指标、责任，健全各税种、各税源项目档案，对整体税源情况做到心中有数。要在税源普查得到的基础性数据的基础上，改变“就税收分析税收，就税源预测税源”的思维方式，更深层次、更广泛地研究和分析总体税源及各税种与相关经济指标的内在关系，提高税源分析的能力和效率。如采用国民经济的各类指标和数据，计算预测本地区今后的经济增长和收入趋势；采用“GDP”税收负担率法等方法，预测税源编制计划等等。其次，要认真做好税法宣传工作。在经济欠发达地区按税源分布情况编制收入计划，势必与地方政府的财政需求有一定差距，这一矛盾解决不好就会影响到依法治税，影响到政府部门与国税部门之间的协调配合。因此，在期望各级党政领导自觉树立正确政绩观的同时，国税部门应加强对地方党政领导的税法宣传，增强法制观念，彻底改变“以支定收”的任务型收入观念和追求增幅的政绩型收入观念，切实将税源型收入理念落实到实际工作当中。在为欠发达地区的税务部门减负的同时，促进地方经济的可持续发展。第三，各级税务机关要建立科学的考核体系，要改变以往以“收入实绩论英雄”、完成收入任务“一俊遮百丑”的考核方法，任务完成情况可以作为考核的一个方面，但不应作为主要方面，更不是唯一的内容，应建立以“登记率”、“申报率”、“征收率”、“入库率”等管理要素为主体的考核体系，并且更注重管理质量的考核。对关系到工作深度、工作责任的应充实并严格考核。同时，去除一些受客观因素影响较大的考核指标。

2、以加强监控机制为重点，形成立体税源监控网络。一是科学设置国税机构。针对经济欠发达地区税源散、区域广的现状，我们应当以税源分布情况为重点，合理设置布局。对税源相对集中的地区，也可通过设置网点、驻厂蹲点等方式来做好税源监控和纳税服务工作。二是加强内部信息交流。制定和完善更为科学、详尽的操作规程，明确责任，充分利用信息化手段，加强各个环节之间的衔接，征、管、查三者有机结合，做到分工不分家。各个部门之间要实现信息共享，在更高层次上建立一个科学、完善、灵敏的信息情报系统，使各部门都能充分利用好征管资料，比如纳税评估部门的评估信息，及时传递给稽查部门，传递的内容不仅包括评估的结论，还应包括能够证明结论的相关资料。稽查部门应以评估信息作为检查的重要依据，而稽查结论也应该成为管理部门改进管理的依据。三是加强对税收管理员的动态考核。按照属地管理的原则，分片责任到人，实行《征管日志》制度。责任区管理员人手一册《征管日志》，定期收集包括业户的从业人员、经营范围、材料成本、市场价格、购货渠道、产品销售等重要信息和记载日常办理开业、注销、变更、发票领购、催报催缴等工作内容，做到对税源状况了然于胸。四要建立覆盖面广的协税护税网络。这是解决欠发达地区面积大、税源散、税源难监控问题的重要手段。要建立起一支以税务干部为骨干、各级政府为支撑、协税人员辅助，相关部门配合的协税护税网络队伍。按照属地管理、重点突破的原则，对所属辖区内重点地段、重点行业，对容易发生漏征漏管的各类集贸市场、街道居民区等进行实地调查，对相关部门掌握的分散性、隐蔽性的涉税信息进行收集，定期召开税源信息进行收集，定期召开税源信息交流例会，及时采取措施纳入正常征管，最大限度地减少漏征漏管户和税源流失。

3、以规范基础管理为重点，夯实税源监控基础。一是加强户籍管理。对纳税人的户籍管理是税源管理的基础。加强户籍管理首先建议要建立纳税人统一代码制度，凡纳税人都要以统一代码办理税务登记。在此基础上，税务部门将纳税人收入、交易、财产的税源信息予以收集，将申报资料、检查情况和不良记录列入档案，进而借助于计算机系统加以分析和处理，以有效地开展税源监管工作。其次建立与工商、地税、金融等部门的双向户籍核对制度。定期核对登记户数，核实纳税人是否依法办理了税务登记。第三建立巡视检查制度。加强对纳税人的巡视检查，以便及时掌握新开业、停歇业和注销等情况。对长期的零申报户和非正常户应制定相应的管理措施，督促其及时清理，以减少漏征漏管户的存在。二是实施纳税人分级管理。按照“抓住大户，控制中户，管好小户”的工作思路，结合纳税人生产经营情况、申报纳税情况和纳税信用状况，对所辖纳税人实施分级管理。同时，在税务机关内部按照分局长、科股长、管理员分别对应重点税源户、一般税源户和小型税源户，建立与管理责任区相配套的复合型税收管理责任体系。三是确定最低征收率。经济欠发达地区一般以农业为主，“四小票”中最难以控制的农副产品收购凭证问题更为突出，在目前纳税人对税收遵从度较低的情况下，建议确定最低征收率征收，企业申报数如低于最低征收率，可按征收率征收。针对商业流通企业目前税源管理漏洞较多，税控装置推行难度较大，税源流失严重的状况，也可测定一个最低税负率，用最低税负率来规范商业流通企业。四是加强对企业财务人员管理，有针对性地定期组织培训，提高他们对《会计法》以及税收法律法规的认识。同时加大违法惩戒力度，配合会计有关管理部门加强财务会计的管理，对不能胜任的人员可建议企业调整人员，以提高财务核算质量，为税源有效监控奠定基础。

4、以提高征管信息化为重点，加大科技支撑税源监控力度。首先要加强政府监控力度，建立公共信息网络。让各类产权、使用权综合的、分类的经济信息能够在公共信息网上迅速交流、传递，从而使税务机关能够及时提取、分析和运用各类涉税数据和信息。其次，加大对税务机关的信息化投入力度，主要是要加大涉及到税源监控的征管信息化力度，经济欠发达地区的国税部门经费相对紧张，地方党政要在财力、物力、人力上给予政策倾斜，用于统一规范税收征管信息化的科研开发工作，鼓励税务部门在征管信息管理、重点税源户管理、双定户管理、重点税种管理、纳税服务管理等方面的软件开发，扩大科技运用覆盖面，提高利用征管信息加强税源监控的质量和效率。

5、以合理配置人力资源为重点，积极推行“效能追究”。一是要扩大管理幅度，减少管理层次，压缩行政管理人员和其他间接税收管理人员，加强征管第一线的力量。建立科学的岗责体系，通过明确各岗位的权利与责任，实现以事定岗、以岗择人，人尽其才，才尽其用的良好局面；二是在有计划地招录相关专业人才的同时，更要注重加大现有干部的教育培训力度，提高税收管理员的业务水平，增强其开展税源监控管理的业务技能；加强对税收管理员的教育引导，树立正确的权力观，提高税收管理员的工作素养，增强其管理意识和责任意识；三是严格监督整改、责任追究。科学设置考核指标，加强对税收管理员的考核与监督。近年来各级税务部门都比较重视考核，考核的内容越来越精细，指标也日趋完善，但整顿监督责任追究不够。查出问题而不认真整改，应负的责任不认真追究，管理上的漏洞还仍然存在，失去了考核的原始目的。因此后续的监督、追究工作必须跟上。对考核中发现的问题要限期整改，并要以书面形式汇报整改结果。要组织对整改情况进行复查，有效堵塞管理漏洞。同时对有主观故意造成税源监控漏洞或非主观故意造成税款流失达到一定数额以上的人员要给予一定的经济处罚和纪律处分。