税收执法环境报告

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税收执法环境，按照与税收执法活动关系的密切程度，可分为直接环境和间接环境。如税务机关内部执法机构的设置就是直接环境，而公民的纳税意识则为间接环境。从税收执法环境产生的来源来划分，可分为内部环境（如税务人员自身素质）和外部环境（如司法保障制度）等。此外，按照环境性质划分，税收执法环境也可分为政治、经济、社会等环境。

本文探讨和涉及的内容，仅对当前外部或间接的税收执法环境中存在的主要问题进行粗浅的分析，从而引起人们重视和关注税收执法环境的建设，让诸多外部环境或间接环境更好地服务于税收，促进税收工作质量和水平的提高。

一、当前税收执法环境中存在的问题

从我国税收事业改革发展和实践来看，由于受社会历史文化、政治经济制度和经济发展状况等多方面的影响，当前税收执法环境还存在着一些不容忽视的问题，突出表现在以下几个方面：

（一）历史及现实等多种因素的影响，依法诚信纳税观念尚未普遍形成

纳税意识是一种无形的“税源”，对于做好税收工作起着十分重要的作用。当前，由于存在多种因素的影响，全社会及公民的纳税意识仍然不容乐观，仅从2005年全国税收稽查情况来看，检查纳税人108万户，查补收入达361亿元，则充分说明这一点。

1、我国历史和文化影响。中国两千年的封建统治，人们对税收可谓深恶痛绝，苛捐杂税、横征暴敛往往是税收的代名词。新中国成立后，由于长期受到极“左”路线和“非税思想”的影响，片面追求税制简单化，淡化了人们对税法的认识，税收本身积极的作用得不到彰显，加之宣传导向的偏差，“取之于民、用之于民”的社会主义税收本质没有得到广泛认可。

2、经济基础和生产力发展水平影响。当前，我国的经济发展和老百姓收入水平普遍不高，许多纳税人不仅文化水平低，而且自身生产力发展也十分有限，生产经营活动具有规模小、产品档次低、科技含量不高的特点，资本积累阶段还没有完成。这些状况的存在影响良好纳税观念的形成。

3、纳税人政治权利影响。由于我国长期以来纳税人权利与义务存在非对等性，对纳税人合法权益的保护重视不够（我国对纳税人权益的保护规定，在1995年颁布的税收征管法中才有所体现），依法纳税光荣仅仅停留在口号上，提供“公共产品”的纳税人对“公共产品”使用分配参与力不强，纳税人应有的政治地位和依法纳税的荣誉感、责任感得不到体现。这些问题和现象的存在对依法诚信纳税观念的影响，也是不容忽视的。

（二）现行税收法律体系不够完善，税收执法困难重重

一是税收基本法缺失，税收执法基础薄弱。目前在我国的税法体系中，没有一部完备的税收基本法，使得实际工作中经常会出现“无法可依”现象。税收执法水平受到严重影响。

二是税收立法层次不高，税收执法刚性不足。目前现行的各单行税法立法层次普遍偏低，权威性不够，真正称之为法的只有三个，其余均为条例、规章，并且这些条例、规章，条目比较混乱，还经常处于修改、变动和增补之中，显得税收执法刚性不足，稳定性差，使老百姓对税法的权威性和严肃性产生了疑惑，也动摇了他们依法纳税的信念。

三是现行税法条款界定不够严密，税收执法难以落实。我国现行税法在诸多条款的制定和表述上，相互矛盾，用语含混，以致税收执法条款形同虚设。如在增值税一般纳税人资格认定方面，条件变化频繁，且前后标准不一，基层难以准确把握。又如在强制执行处罚决定时限方面，《征管法》与《行政处罚法》两者不够一致。再如《征管法》第64条规定，对纳税人编制虚假计税依据，可处以五万元以下的罚款，显得自由裁量权过大，而现实当中往往是“轻描淡写”。由于以上问题的存在，给税收执法带来相当的不便。

（三）地方政府依法行政意识不强，干预税收执法现象屡见不鲜

当前，一些地方政府法律和大局意识欠缺，不能按照科学发展观要求，正确处理好经济发展与税收执法的关系，重眼前局部利益、轻长远整体利益，违反税收法律，违背经济规律和税收工作管理规律，干预税收执法的现象和行为屡见不鲜。

一是对税收职能作用的认识上，忽视国家税收制度本身的调节功能，将自己的愿望和要求，置于国家和长远发展利益之上。把税收简单看成是政府筹集财政收入的一种工具，自己可以任意使用。当前，为了追求GDP的高增长，盲目招商，对一些高能耗，环境污染严重的项目，只要企业规模投入大，不顾国家产业发展方向，盲目引进，并且在这一类企业的发展上，要求税收让路，强调“放水养鱼”，使国家实施的许多税收政策难以达到预期的成效。

二是在税收收入的组织领导上，重收入指标，轻收入质量，忽视经济税源对税收的决定作用。税收收入作为衡量一个地方经济发展水平的重要指标，各级政府都把它列为年度重点工作目标，在一些经济基础相对落后地区，甚至把它作为“面子”工程来抓，于是在下达税务部门收入任务上，不顾本地税源实际，盲目加码，使得税收计划大大超越本地经济税源。

三是在处理行政管理权与税收执法权的关系上，违反税收《征管法》的规定，干预日常税收执法。特别是当前在对招商引资企业的税收管理方面，地方政府不是支持税务部门依法行使职务，而是人为设置重重障碍，制定层层关卡，对税收执法实施行政干预，以言代法、以文件代法，出台一些有悖于税收法律法规的政策措施。从不久前审计署公布情况看，在被审计的6个省、80个开发区中，税收流失达65亿元，政府成为纳税人偷、逃税收的保护伞。

（四）协税护税意识淡薄，综合治税合力尚未有效形成

税收是国家的税收，而不仅是税务部门的税收。税收工作不能单靠税务部门孤立地去完成，税收执法需要靠社会各界的大力支持配合，才能取得实际效果，才能发挥出税收的职能作用。但在现实生活中，还存在以下三个方面的问题。

1、协税护税工作尚待规范和统一，工作质量仍需进一步提升。对协税护税的规定和要求，在《征管法》及其实施细则中，只有概括性的规定和描述，什么是协税护税，协税护税有哪些具体内容，如何奖励等方面，至今还没有一套完整、具体的规定。这种状况使得协税护税工作得不到应有的重视，浮在表面，流于形式的做法较为普遍，工作的措施和力度亟待加强。

2、协税护税网络松散，税源监控乏力。随着市场经济的迅速发展，原有的协税组织和人员，身份和社会地位也发生了变化，有的成了单纯的经济单位，有的成为个体、私营业主，协税护税的主动性、自觉性发生了较大变化，如税收文书送达、见证签字等极其简单的协税护税工作，许多组织和人员往往不愿配合，举证难、送达难的现象已司空见惯，基层协税护税组织建设亟需巩固。与此同时，部门之间的信息沟通，由于存在职责不清，责任不明，渠道手段尚未建立等原因，使得许多涉税信息，税务部门难以及时掌握，致使税源控管难以到位，税收执法显得力不从心。

3、法律、法规缺少约束力，实际操作显得苍白无力。税收征管法、国家税务总局的规章、以及总局与有关部门下发的文件，先后就有关税收问题的处理分别作出明确的规定和要求，涉及地方人民政府、法院、公安、工商、技监、人民银行等单位和部门，由于这些规定要求缺少约束力，在实际工作中往往难以落实到位，如工商登记信息的相互交换问题，法院在破产企业所欠税收处置等方面，支持协助税务机关依法征税的力度，距规定的要求都还存在着较大的差距。甚至有的单位从部门利益出发，拒不执行税收及相关法律法规的规定，如小型机动车辆购置税征收方面，有的部门以影响上牌（照）率为由，不要相关完税凭证，照样为申请者上牌，造成国家税款流失。

二、提高和改善税收执法环境应遵循的原则

税收执法环境优劣，对于税务机关能否有效和顺利开展税收执法活动有着密切关系，必须引起各级税务机关的高度重视，并采取一系列行之有效的办法和措施加以“净化”。提高税收执法环境质量应遵循以下几点原则：

第一，科学发展原则。当前，税收执法环境存在的诸多问题，是经济社会发展过程中普遍存在的问题之一，有的问题在其他领域也许更加突出。作为国家政府机构之一的税务部门，要处理和解决这些矛盾和问题，必须以科学发展观为指导，实事求是，求真务实，既致力于当前的发展，又着眼于未来的发展；既注重发展的内容，又注重发展的潜力，把现在同未来有机地结合起来，从而实现税收事业的全面、协调、可持续发展。

第二，依法治理原则。执法环境问题产生的原因虽然较多，但解决问题的关键还应走“法治”之路。通过建立健全完备的法律、法规，约束和规范自身行为，告诫和惩治违法行为。只有这样，我们的执法环境才能得到有效治理和提高。

第三，重点突出原则。税收执法环境存在问题的原因是多方面的，情况也较为复杂，与我国的社会发展、历史文化传统等诸多方面都有一定的联系，这就决定了解决此类问题，在方法上要强调针对性，在时间上不可急于求成，有些问题如纳税意识、遵纪守法等方面还需全社会长期的共同努力，但在法律、法规的建立和完善方面，我们还应加快脚步，不可按部就班。

第四，内外并举原则。税收执法内部环境如干部素质、征管机制等，对外部环境的变化和发展有着直接的联系和影响。我们在关注税收执法环境外部因素的同时，也要加强税收工作自身的建设，做到统筹兼顾、相互协调、相互配合、相互约束，防止顾此失彼等现象发生。

三、提高和改善税收执法环境若干建议

遵照上述原则，当前，在提高和改善税收执法环境方面应着重做好以下几方面工作：

（一）树立科学发展观，建立和谐税收执法环境

科学发展观是对经济社会发展一般规律认识的深化，是税收工作必须长期坚持的重要指导思想，各级国税机关务必紧紧围绕党和国家工作大局，进一步增强大局意识，发展意识和经济意识，提高贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，努力构建和谐税收执法环境。第一要建立健全各项制度，体制和机制，改革和完善与科学发展观不相适应的规定和要求，切实将科学发展观落到实处；第二要严格履行自身工作职责，严格遵守税收组织原则，坚决落实各项税收优惠政策，充分发挥税收调节功能，为促进经济发展，维护社会稳定服务；第三要加强干部队伍建设，牢固树立聚财为国、执法为民的宗旨，不断提高广大税务工作者的执政能力。

（二）强化税收基础教育，营造良好税收法治氛围

进一步大力开展税法宣传、普及教育活动，提高全社会公民纳税意识。各级税务机关要高度重视宣传工作，不仅要做到常抓不懈，锲而不舍，而且要讲究方法、讲求实效。要舍得资金投入，切不可把此项工作当作“份外工作”、“额外负担”。既要从自身做起，也要从娃娃抓起。从中小学生到各类从业人员，从普通公民到领导干部，都要将他们列入宣教对象，使他们不仅知税法，而且要懂税法。通过我们的宣传，让各级政府特别是领导干部，能够充分认识到错误地执行国家税收政策给国家及当地社会和经济发展带来的诸多危害、损失和不利影响；能够科学地领导税收工作和正确对待、运用各项税收规定，让税收更好地为社会和经济发展服务。

与此同时，税务机关要进一步规范办税流程，公开办税程序，提高办税效率，切实维护纳税人的合法权益，努力构建和谐融洽的征纳关系。要适当扩大纳税人在各级人大代表中的比例，最大限度地听取广大纳税人的意愿，充分提高广大纳税人的政治地位。

（三）加大税收立法力度，切实维护税收法律秩序

在大力实施依法治国的今天，税收执法环境中存在的诸多问题告诉我们，必须进一步加大税收立法力度和进度，通过法律法规，强化税收执法，理顺税收工作与地方政府及其他相关部门的关系。要着重解决税收行政执法所必需的配套设施、制度，如协助税务机关执法的相关部门、人员应承担的法律的责任，以及税收司法保障体系的建立等问题，使协税、护税、支持和配合税收执法等工作要求能够真正落到实处。建议有关部门抓紧制定和出台《税收基本法》，为促进和完善税收执法环境奠定良好的法律基础，积极探索建立国家税务系统高度垂直管理体制，进一步减少地方政府对税收工作的干预。与此同时，上级税务机关要主动配合人大和会同有关部门，定期开展税收执法检查，对各地违反税收法律法规的现象和行为，无论涉及何人，都要坚决予以追究，并公开曝光，坚决维护国家的权威和法律的尊严。此外，我们的地方政府要进一步深化改革、转变职能、找准位子，让税收真正成为促进社会和经济发展的有力工具。

四、科学完善税收制度，充分发挥税收服务经济的职能

长期以来，我国税收制度的调整、完善与国家经济和社会发展有着密切的联系。随着我国社会和经济的快速发展，税收制度改革势在必行，税务机关要面对新的形势和任务，全面落实党中央、国务院一系列重大方针、决策，扩大税收在地方工作中的影响，为优化税收执法环境创造条件。

（一）合理划分税权，理顺中央和地方的分配关系，调动地方政府关心和支持税收工作的积极性。当前一些中央税的日常管理已经很难得到地方政府的支持，如车辆购置税管理，这一现象应引起高度重视。

（二）优化税收制度。随着我国市场经济体制改革的不断深入，解决社会经济发展中面临的突出矛盾和问题，是税收工作的一项重要任务。如解决就业与再就业问题、统筹城乡发展、促进区域协调发展、生态环境和资源的有效利用等等方面，税收有着广阔的前景。改革和完善现行税制，已经成为新时期税收工作的当务之急。

五、落实税收综合治理，打造依法治税新格局

税收执法环境存在的问题，具有多方面、多层次特点，解决这些问题，单靠国税部门的力量可以说是杯水车薪，必须实施综合治理。一要建立健全协税护税组织，在充分利用好行政组织机构，加强基层护税组织的同时，要积极与广大群众组织相联系，如工商联、消费者协会、妇联等，明确协税护税内容，建立协税护税制度，进一步激发支持配合税收工作的积极性和热情。二要密切与政府等及其有关部门的沟通协调，尤其要充分利用好现有的法律法规的规定和要求，完善和改善协调机制，创新工作思路，努力做到政令统一，建立起依法治税新格局。

六、规范征纳双方行为，推进税收诚信体系建设

依法诚信纳税是现代文明的标志，是市场经济发展的内在要求，也是构建社会主义和谐社会的重要内容，因此，不论是税务部门，还是广大纳税人都应按照“诚信”的要求规范自身行为，共同做好诚信税收建设。第一，建立和完善税收法律体系，为依法诚信纳税提供法律保障。第二，建立以执法责任制和过错追究制为核心的内部考核监督管理机制。大力开展惩治与预防腐败体系建设，确保税收执法公正严明。第三，加强税务机关的服务观念，积极推广纳税信用等级制度，对依法纳税的纳税人给予有效的鼓励。第四，全面落实各项税收救济制度，通过税收复议和行政诉讼等手段，公正解决涉税问题，对发生的各种错案要依法予以赔偿。第五，严厉打击各种形式的税收刑事犯罪，规范税收秩序。