纳税评估优化调研

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纳税评估是税务机关通过对纳税人相关数据信息的分析，对纳税人纳税申报情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并据此采取进一步征管措施的管理行为。纳税评估作为一种税收中期监控的有效管理手段，在现代税收征管过程中，发挥的作用越来越大。如何正确认识和开展纳税评估工作，使其更好地为深化税收征管服务，已是当今摆在我们面前的重要课题。现结合我分局开展纳税评估的实践经验，就如何优化税评估工作浅谈一下自己的看法。

一、开展纳税评估的重要意义

1、纳税评估是促进和谐征纳关系的有效途经

党的十六届四中全会提出党要不断提高构建社会主义和谐社会的能力。作为税务部门要为构建和谐社会作贡献，就是做到聚财为国，执政为民。纳税评估作为新型的一种税收管理方式，将服务寓于管理之中，充分体现了聚财为国、执政为民的治税理念，起到了既有效地防止税源流失，又促进和谐征纳关系的作用。在纳税评估中，通过对相关数据信息的分析，可以有效地对纳税人的依法纳税状况进行及时、深入的控管，纠正纳税人的涉税违法行为，提高他们依法纳税的自觉性。同时，将评估结果与当事人见面，通过和风细雨式的约谈，让对方说明、解释，是对纳税人进行税法宣传、帮助他们提高纳税意识的有效途径。纳税评估对一般涉税问题的处理，解决了纳税人由于对税收政策不了解、财务知识缺乏而造成的非故意偷税问题，减少了纳税人进入稽查的频率，避免受到进一步处罚。

2、纳税评估是强化税源监控的重要手段

税收征管质量的高低，取决于税务机关对各类税源监控能力的强弱，而税源监控手段是否先进、科学、易行，又直接影响到征管的效率。在纳税人数量逐渐增多，税务人员相对不足的情况下，加强纳税评估是提高税务机关税源监控能力必不可少的措施。纳税评估犹如税务机关实施管理的“雷达检测站”，通过设置科学的评估指标体系，借助信息化手段，对监控区域内纳税人的纳税情况进行“扫描”，及时发现疑点，找出管理漏洞，进一步采取加强管理的措施，解决了“疏于管理，淡化责任”的问题，有效地防范偷逃骗抗税行为的发生。

3、纳税评估是促进干部提高素质的必然趋势

纳税评估是一项综合性很强的工作，对人员的素质有较高的要求。一方面可以增强干部学习理论知识、税收业务、财务知识、计算机运用操作的自觉性，让干部在了解各环节的业务要求的基础上，随着评估工作的深入逐步增加工作经验，提高自身综合素质。另一方面，通过评估发现的涉税问题，可以帮助税收管理员认清日常管理中存在的不足，通过加强业务学习，规范执法行为，提高监控水平，促进责任区税源管理质量的提高。

二、当前纳税评估工作面临的主要问题

1、纳税评估法律定位不足。尽管目前国家税务总局制定了《纳税评估管理办法》、省局制订了《纳税评估工作规程》，但《税收征管法》及其实施细则，对纳税评估在税务管理中的地位、纳税评估的手段、纳税人在纳税评估中所要承担的义务等均未作出一个明确的界定，使得纳税评估整个过程始终处于执法的法律边缘。如在约谈中，评估人员往往对纳税人约而不来或约而不谈感到无能为力，纳税评估的刚性不足。

2、对纳税评估的认识不足。由于纳税评估存在案头分析、约谈举证、实地调查等多个环节，且执法不如稽查有力度，使得一些干部存在畏难情绪，认为评估难度大，要求高，对评估的内涵和重要性认识不够，出现想稽查不想评估的现象，导致评估工作流于形式，评估工作的质量难以提高。

3、纳税评估机制不健全。由于纳税评估工作专业性强，且工作量大，应该设置专门的纳税评估组织机构，负责评估工作的组织协调，加强税收分析、税源管理、纳税评估、税务稽查各环节间的整体联动；同时，还要设置专业评估人员加强对本地区重点企业、重点行业、税负异常企业的纳税评估。但从各地评估工作实践看，有些地方未成立专门的评估组织机构和专业评估人员，只是将纳税评估作为责任区管理工作中的一项职责，致使纳税评估工作重点不突出、评估质量不高，与税收分析，税源管理、税务稽查间的联动性不强。

4、纳税评估操作不规范。纳税评估工作的专业化程度高，要求评估人员不但要掌握税收业务知识、财务会计知识、法律知识、计算机应用基础知识，而且要了解企业的生产经营全貌及纳税人的详细情况和特点，掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能，但目前由于评估人员的业务水平还不够，许多干部还不懂得如何去评估，评估中往往操作不规范。如一些干部总是将评估工作与税务稽查等同，一提到纳税评估，就是夹着包下企业看账，不清楚首先应该通过对相关数据的案头分析来发现疑点，再针对疑点与纳税人约谈，对约谈中不能解释清楚的，才需实地调查。

5、纳税评估指标体系不够完善。目前基层分局纳税评估工作存在的评税深度不够、分析方法单一，很大程度上与没有建立一套科学有效的评估指标体系和分析模型有关，这已成为制约评估工作深入开展的瓶颈。虽然总局、省局已陆续下发了一些评估分析指标和模型，但由于各地区间经济发展不平衡，不同区域间纳税人的利润率、成本比重等指标差别很大，对于各基层税务部门来说，其运用价值必然会大打折扣。因此，对各基层税务部门来说，上级的数据只能作为参考，还应根据辖区实际情况，测算本地适用的指标预警值和行业分析评估模型。但由于基层受技术水平、人员素质、信息来源等的限制，要分析测算出科学、准确、适用的指标值和分析模型是一项十分艰巨的工程。

6、监督约束机制不到位。目前，对纳税评估工作尚未有相应的监督约束机制，即使有也是粗线条的、原则性的，很难把握和操作，致使重复评估、评估发现偷税问题让企业自行纠正的现象仍然存在，对其如何监督，规范其运作尚无完善的办法，导致一些企业埋怨税务机关“多头”检查。

三、开展纳税评估的主要做法及成效

为优化纳税评估工作，我们南通国税一分局按照上级纳税评估工作的有关要求，结合分局工作实际，以提高纳税评估效能为目的，积极创新评估组织、运行和督查评价“三位一体”的评估新机制。

（一）健全纳税评估组织体系

纳税评估是一项系统工作，必须建立一套较为完善的组织体系，我们在加强组织体系建设中主要做法是：

1、健全组织机构。为加强对纳税评估工作的组织领导，分局成立了税收专题分析和评估选案小组，成员包括局长室领导班子成员、综合业务科科长、计算机技术人员、综合业务科专职评估人员，主要负责分局纳税评估工作的组织和指导、纳税评估对象的确定、纳税评估工作考核等。

2、增强评估力量。针对纳税评估的工作特点和干部业务素质的参差不齐，为增强评估队伍力量，分局在业务科设立一级评估岗，在各税源管理科抽调业务骨干2人，其中一人为科领导，成立专职评估小组，专门负责分局下达的重点评估任务的落实，一改以往管理员单一评估为专业评估与责任区群众评估相结合。

3、完善评估制度。为规范纳税评估工作，我们制订了《提高纳税评估效率有关事项的操作办法》，对评估各岗位工作职责、操作程序、工作要求进一步明确细化。为指导干部规范做好增值税，所得税两税种的联评，我们制订了《纳税评估两税联评操作办法》，明晰了两税联评的操作程序、内容、方法和要求。

（二）健全纳税评估运行体系

1、精选评估对象。正确地筛选纳税评估对象，是优质高效开展纳税评估的首要环节。为提高评估对象的精选度，分局评估选案以机选和人选相结合，实行二轮精选评估对象。一是分局选案小组以机内信息为主，实行第一轮“机选”，今年选案小组通过对上级下发、责任区反馈的各类异常信息的筛选和对当前税收管理中热点、难点行业信息的分析比对，按异常值从大到小顺序，先后选定农副产品收购企业、废旧物资回收经营企业、增值税税负低于预警线且年销售收入500万元以上企业户、所得税连续两年亏损和微利户，执行优惠政策已到期户及其他类型企业下发各专业评估小组进行第二轮精选。二是各评估小组在分局机选的基础上，利用科内其他管理员日常管理采集到的纳税人相关信息，通过逐户排查与同行业的整体税负的差异性，实行第二轮“人选”，确定具体企业进行重点评估。由于注重两级精选评估对象，提高了选案的准确性，分局评估对象有税款入库户已达到评估户的86%。

2、规范实施评估。在评估中，纳税评估人员按照分局严格做到评估工作流程的“四个规范”。一是规范评估执法程序。分局严格按照总局《纳税评估管理办法》和省局《纳税评估工作操规程》，规范一般程序、简易程序评估的操作；二是规范评估文书，明确了纳税评估正常评估程序必备的8项评估资料，严格做到资料齐全，格式标准，用语规范；三是规范评估报告的审理，对专业人员的评估资料统一由业务科评估岗进行审理，重点审理评估案件的事实是否清楚、证据是否确凿、依据是否充分、程序是否规范，是否达到移送稽查的标准等；四是规范案件移送，对评估案件达到移送稽查标准的，坚决移送稽查局进一步查处，2006年，分局已移送稽查局6起评估案件。

3、强化跟踪管理。针对评估中发现的管理薄弱环节，统一由分局综合业务科向税源管理科下达《税收管理建议书》，提出强化监管的具体建议，并加强跟踪督查；针对评估中发现的纳税人存在的有关问题，有针对性地向纳税人送达《纳税评估友情提醒建议书》，帮助纳税人进一步规范财务管理，提高纳税遵从度，防范税收风险。

（三）健全纳税评估督查评价体系

一是完善工作复查制度。为提高纳税评估的工作质量，分局建立了纳税评估复查工作制度，由业务科纳税评估岗对各部门纳税评估完成情况进行复核，重点复核评估资料的完整性与规范性，评估程序的合规性与有序性，数据分析的针对性与有效性，在复核的基础上，每月抽取不少于4户企业上门实施复查，并将复查结果列入月度绩效考核。

二是定期开展评析交流。为及时总结纳税评估工作成果，改进存在不足，分局每月底前定期召开评析交流会议，由分局税源分析、选案领导小组成员以及各评估小组成员参加。会上，主要听取各评估小组逐户汇报当月评估实施情况，对分析选案过程及评估工作方法进行交流；分局领导当场讲评，对存在的不足提出具体工作要求，并列入下月督查工作要点；分局领导小组通报上月存在不足整改结果和本月评估竞赛排名。从而通过评析交流，形成了问题分析讲解—领导评价决策—部门采取措施—领导小组抓好督查—解决存在问题的良性循环机制。

三是完善考核激励机制。为提高纳税评估工作质量，分局改“评估任务式”为“工作竞赛制”，对各小组评估工作情况采取得分制，按月进行考核评比。评估竞赛内容主要包括评估入库税款、评估工作规范、评估资料上报、评估工作任务四个方面的内容。每月评析会上，根据四个方面考核内容的综合得分，分别评出名次，并列入月度绩效考核。

通过采取以上措施，纳税评估工作成绩显著。通过优化评估机制，2006年，分局共评估1226户，评估入库税款1501万元，分局的纳税评估贡献率位在南通市国税系统六个县（市）和四个市区分局的十个征管单位中，排列第一。

税收执法风险大大降低。由于我们把农副产品收购企业、废旧物资回收经营企业、享受优惠政策企业等税收高风险企业列为纳税评估的重点对象，有效地扼制了偷逃税行为的发生。2006年，使用农产品收购发票企业申报抵扣进项税额16970万元，比上年同期47997万元，下降64%；废旧物资免税销售额在上年比同期下降29%的基础上，又比2005年下降7.3%。尽管我们一分局征管量特别大，已超18000户，但在去年8月份省、市局下发的总局列举的农副产品、废旧物资等重点企业核查名单中，我分局一户也没有。

服务水平不断提高。评估人员将优化服务与纳税评估相结合，在评估中有针对性地为纳税人提供税收政策宣传和业务辅导，向纳税人送达《纳税评估友情提醒建议书》，密切了税企沟通，增强了纳税人的税收遵从度。从2006年评估人员、税收管理员的述职述廉结果看，纳税人对他们的优质服务和廉洁行为给予了充分的肯定。

税源管理质量进一步提高。2006年，我分局由于所辖主城区——崇川区区域经济发展战略的调整，工业企业不断萎缩，据统计，去年工业企业销售收入负增长高达13.51%。在组织税源严重匮乏的形势下，我们通过加强以纳税评估为主要手段的税源监控，强化税收分析、纳税评估、税源管理与税务稽查的良性联动，促进了税源管理质量的提高。2006年，分局综合税负率达到2.04%，比上年同期提高了0.36个百分点，增幅21.43%。

四、进一步优化纳税评估的思考

1、确立评估的法律依据和位置。建议将纳税评估写入《税收征管法》，将纳税评估以法律的形式加以规范，完善评估内容，规范评估程序，明确评估时限，统一评估文书，让评估工作有法可依、有章可循，增强纳税评估的法律效力和可操作性。

2、建立科学有效的评估机制。纳税评估作为现代税收征管体系的一个重要组成部分，与税收征管各个环节有着密不可分的联系，但其本身又是一个相对独立的工作环节，建立一套健全、有效的评估机制是促进纳税评估协调运行的客观要求。要建立健全税收分析、纳税评估、税源管理、税务稽查“四位一体”联动的组织体系；建立科学的纳税评估运行机制，强化税收分析，精选评估对象，规范评估程序；积极探索建立一套评估责任追究制度和严格的考核制度，促进评估工作的规范化。

3、成立高素质的评估专业队伍。纳税评估是一项专业性很强的工作，特别是评估分析后对纳税人的约谈，难度很大，要在不使用稽查情况下，让纳税人服气、缴税，需要有过硬的业务水平，更要具有很强的职业敏感性和敏锐的洞察力。尽管纳税评估是税收管理员的一项职责，但税收管理员的业务水平参差不齐，一方面有些干部不具备纳税评估的能力，另一方面，税收管理员除纳税评估工作外，还须承担企业的各类涉税管理事项，日常管理事务较多，难于确保有充足的时间和精力去专门从事纳税评估工作。从我分局的实践证明，责任区人员的全员评估，不利于评估质量的提高。去年5月之前，我分局实行税收管理员全员评估的模式，自6月份起，改为专业评估与责任区全员评估相结合的模式。经统计，去年1-5月，分局五个税源管理科65个税收管理员，共评估597户，入库税款299万元，月均入库税款60万元，平均每户入库税款5000元；仅以后五个月为例，6-10月，5个专业评估小组10名评估人员，共评估224户，入库税款1162万元，月均入库税款292万元，平均每户入库税款50000元，后五个月专业评估入库税款比前五个月全员评估入库税款增长288%。为此，成立专业评估队伍，抽选业务水平强、综合素质高、计算机操作熟练的人员专门人事评估工作，是提高纳税评估质量和效率的重要保证。

4、规范纳税评估操作程序。要正确区别纳税评估与税务稽查的关系，消除评估是“协商式稽查”，必须到户检查的误区，按照规范的程序和要求，重在通过对纳税人相关数据与申报数据的案头分析，发现疑点；通过对纳税人的约谈举证，排除疑点和发现问题。要从服务纳税人出发，解决重复评估的问题，对企业的评估除明显涉及偷逃税嫌疑外，原则上每年只能一次。

5、完善纳税评估指标体系。基层分局应参照总局、省局、市局的标准，结合分局实际，通过分行业数据采集、分析，制订适合于本地区实情的分析指标和模型，增加模型的实用性与可操作性，指导评估人员利用评估模型，加强行业性评估，找出行业税收管理上出现的漏洞，对症下药，进一步提高评估质量。

6、强化纳税评估人员业务培训。目前，各级对稽查人员培训较多，而对评估工作重在部署，对评估人员缺少专门的业务培训。建议定期组织评估人员对评估工作涉及的税收业务知识、财务会计知识、法律知识、计算机应用基础知识、各项评估应用指标的分析、与纳税人的约谈技巧等进行系统培训，不断提高纳税评估人员的综合素质和评估能力。